淺析如何促進(jìn)農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

張靜心

摘要：本文通過綜述國內(nèi)研究成果，認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)存在的問題基本上都是可以通過制定完善政策法規(guī)來解決，但要從根本上促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，必須分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力因素，設(shè)計(jì)良好的動(dòng)力機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地；承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；動(dòng)力機(jī)制；退出機(jī)制

一、農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的前提條件。盡管有研究表明，“農(nóng)業(yè)不是一個(gè)具有顯著規(guī)模效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)”，也有一些調(diào)查顯示“農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模與土地產(chǎn)出率之間存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系”①，但這些結(jié)果的成因是極其復(fù)雜的，片面的歸結(jié)為農(nóng)業(yè)不具有規(guī)模效應(yīng)，無法讓人信服。適度的規(guī)?；?jīng)營成功的案例比比皆是，法國、美國和日本農(nóng)業(yè)規(guī)模和單位產(chǎn)量的對(duì)比數(shù)據(jù)表明農(nóng)業(yè)的單位產(chǎn)出隨著農(nóng)用地規(guī)模增大而增加。國內(nèi)的實(shí)證研究也表明絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶都認(rèn)為，規(guī)?；?jīng)營的土地在社會(huì)績效和生態(tài)績效方面得到了改善，更為經(jīng)營者帶來了收益。這說明規(guī)模經(jīng)營確實(shí)可以克服平均分配原則下農(nóng)用地制度的一些缺點(diǎn)。②農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營也成為了世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展共同趨勢。在我國現(xiàn)有的家庭承包責(zé)任制下，農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的前提條件。

二、 農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)。1986年的中央1號(hào)文件中提到“鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，促進(jìn)適度規(guī)模種植的發(fā)展”，在這樣的政策指導(dǎo)下，北京、天津、上海郊區(qū)以及蘇南地區(qū)、珠江三角洲、江蘇部分地區(qū)先后開展試點(diǎn)。20世紀(jì)90年代初，大規(guī)模不規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)弊端日益暴露，國務(wù)院頒布了一系列文件規(guī)范部分流轉(zhuǎn)行為。2003年《土地承包法》為土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)提供法法律依據(jù)。2005年，農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的原則、方式、當(dāng)事人權(quán)利、合同及管理等進(jìn)行了更加全面規(guī)定。我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)趨于完善。

（二） 流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雖然已經(jīng)步入了規(guī)范發(fā)展階段，逐步形成了轉(zhuǎn)包、出讓、互換、轉(zhuǎn)讓、股份各做等多種農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式，但仍然存在很多問題。如部分農(nóng)村地區(qū)為了利益而違背農(nóng)戶意愿隨意改變土地承包關(guān)系、強(qiáng)制推行農(nóng)用地流轉(zhuǎn)；或借農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之名隨意改變流轉(zhuǎn)土地用途。③這些都損害了農(nóng)戶的權(quán)益，也無法有效提高土地利用效率，違背了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的初衷。也有學(xué)者將現(xiàn)有問題歸納為五個(gè)方面：法律法規(guī)仍不健全；流轉(zhuǎn)操作程序不夠規(guī)范；中介組織缺失；政府和村集體定位不當(dāng)；流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小、周期短、集中度低等。④這些問題可以總結(jié)為法律政策和實(shí)際操作兩方面，但要想進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，必須找到農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力因素，并建立合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（三）影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)因素

1. 農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)期限對(duì)流轉(zhuǎn)的影響。羅必良對(duì)農(nóng)用地的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分別進(jìn)行計(jì)量分析，發(fā)現(xiàn)土地承包期的長短對(duì)農(nóng)戶退出經(jīng)營權(quán)幾乎沒有什么影響，但對(duì)其退出承包權(quán)則具有顯著的約束作用。⑤

2. 農(nóng)戶對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的影響。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“千村萬戶”社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目對(duì)全國931個(gè)村莊抽樣調(diào)查的結(jié)果表明，我農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率為15.25%，但與此同時(shí)，各類外出務(wù)工與兼業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)高達(dá)48.62%。⑥農(nóng)民工到城市打工導(dǎo)致了承包的土地撂荒，但因他們沒有放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)，所以這些棄耕或者閑置的土地也沒有流轉(zhuǎn)起來，⑦造成了大量的浪費(fèi)。農(nóng)民“離農(nóng)”且“離地”成為了農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要影響因素。

3. 受讓方對(duì)農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響。賈生華等利用江、浙、魯三個(gè)省份中五個(gè)縣的83 個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的調(diào)查資料，分析了農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶對(duì)所租賃土地在租賃前后的經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效和生態(tài)績效變化的認(rèn)知情況。分析結(jié)果表明，大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的土地績效都比租賃前有所改善。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶是承包經(jīng)營權(quán)中的受讓方，也是投資方。他們的資金注入使得承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)變?yōu)榭赡堋?/p>

三、促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

（一）建立健全的農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)。目前農(nóng)戶缺乏退出農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的有效激勵(lì)，健全的退出機(jī)制要考慮到退出時(shí)的補(bǔ)償措施、退出后的農(nóng)用地歸屬及農(nóng)民的城市進(jìn)入（安置）等諸多方面。⑧健全的政策可以使得放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶更加愿意放棄承包經(jīng)營權(quán)，也能促進(jìn)城市化進(jìn)程。

（二）完善中介組織，出臺(tái)優(yōu)惠政策，促使投資者積極進(jìn)入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。對(duì)經(jīng)營大戶的調(diào)查顯示，絕大部分的經(jīng)營大戶愿意更多的租賃土地，原因是通過規(guī)模經(jīng)營提高了土地經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。但由于農(nóng)用地是“承包到戶”，投資者承包的土地越多，談判費(fèi)用就越高。如果完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)交易中的中介組織，由中介機(jī)構(gòu)代為談判，則可以降低交易費(fèi)用。⑨另外，繼續(xù)完善相關(guān)政策法律，也會(huì)加快建立農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，鼓勵(lì)更多投資者進(jìn)入到流轉(zhuǎn)市場中進(jìn)行投資。

綜上，如何建立完善的農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制和如何促使投資方資金的投入是促進(jìn)農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的兩個(gè)動(dòng)力因素，建立相關(guān)的機(jī)制便可以促進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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注解：

①楊學(xué)成，趙瑞瑩，岳書銘.農(nóng)村土地關(guān)系思考——基于1995-2008年三次山東農(nóng)戶調(diào)查[J].管理世界，2008，（07）。

②賈生華，田傳浩，張宏斌.農(nóng)用地租賃市場與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營——基于江、浙、魯?shù)貐^(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的調(diào)查[J].中國農(nóng)村觀察，2003，（01）

③陳衛(wèi)平，郭定文.農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)問題探討[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2010（27）：53-55.轉(zhuǎn)引自韓立達(dá)，李勇，韓冬.農(nóng)村土地制度改革研究[M].北京，中國經(jīng)濟(jì)出版社：146。

④趙磊，翟春鳳.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策探討[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì).2007（7）：80-81。轉(zhuǎn)引自韓立達(dá)，李勇，韓冬.農(nóng)村土地制度改革研究[M].北京，中國經(jīng)濟(jì)出版社：146。

⑤羅必良.農(nóng)用地保障和退出條件下的制度變革：福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能[J].改革，2012，（01），66-75

⑥數(shù)據(jù)來自2011年度上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“千村萬戶”社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目。

⑦羅必良.農(nóng)用地保障和退出條件下的制度變革：福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能[J].改革，2012，（01），66-75

⑧楚德江.我國農(nóng)用地承包權(quán)退出機(jī)制的困境與政策選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（2），38-42

⑨賈生華，田傳浩，張宏斌.農(nóng)用地租賃市場與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營——基于江、浙、魯?shù)貐^(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的調(diào)查[J].中國農(nóng)村觀察，2003，（1），37-45