對(duì)耕地保護(hù)中各主體存在問題的探析

張暢

摘要：耕地保護(hù)在我國(guó)具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位。然而我國(guó)目前的耕地保護(hù)情況卻不容樂觀。各個(gè)耕地保護(hù)的主體由于自身出發(fā)點(diǎn)的不同，在對(duì)待耕地保護(hù)上有不一樣的態(tài)度和做法，從而衍生出不同的問題。為了讓耕地得到真正有效的保護(hù)，需要對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行分析并找到解決問題和激勵(lì)它們積極性的方法。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；政府；農(nóng)民；激勵(lì)

一、 相關(guān)概念

（一） 耕地與耕地保護(hù)

耕地自古是農(nóng)民們賴以生存的基礎(chǔ)，有了耕地糧食安全才有保障，社會(huì)穩(wěn)定才能得以實(shí)現(xiàn)?？扇缃裎覈?guó)耕地面積在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下不斷減少。“從1985～2008年，全國(guó)耕地面積減少了346萬公頃，年均減少15. 1萬公頃。”從數(shù)量上來看已經(jīng)是岌岌可危的了。怎么在當(dāng)今似乎保護(hù)耕地與城市發(fā)展相互矛盾的命題里尋找解決的辦法，必須從了解耕地下手。

耕地是指種植農(nóng)作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；（2）以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；（3）平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地保護(hù)是指運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行的保護(hù)。我國(guó)要用世界7%的耕地養(yǎng)活世界上22%的人口，形式相當(dāng)嚴(yán)峻。為此我國(guó)提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策， 并通過出臺(tái)一系列法律、法規(guī)， 建立了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是我國(guó)在耕地保護(hù)上更多的是在數(shù)量上進(jìn)行保護(hù)，譬如18億畝耕地紅線、實(shí)行占補(bǔ)平衡制度……都是從數(shù)量上來保護(hù)耕地，而對(duì)于耕地質(zhì)量的保護(hù)，我國(guó)并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（二） 耕地保護(hù)中的主體

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，在耕地保護(hù)中，與它相關(guān)的主體其一是把握國(guó)家宏觀大局的中央政府，其二是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府，其三是擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的集體，其四是以耕種為生，直接和耕地相接觸的農(nóng)民。

他們都在耕地保護(hù)中發(fā)揮著各自的作用，但由于它們存在的利益差，它們耕地保護(hù)的目標(biāo)其實(shí)也是不相同的，而這也就成了影響它們對(duì)待耕地保護(hù)的態(tài)度以及影響政策制定、執(zhí)行和最后的效果的原因。

二、 耕地保護(hù)各主體的目標(biāo)與行為

（一） 中央政府的目標(biāo)與行為

中央政府土地調(diào)控的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”這是中央在經(jīng)濟(jì)和政治雙重層面上進(jìn)行考量的結(jié)果。

中央政府為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，花大力氣制定了許多政策、法律法規(guī)。制定了諸如土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例，實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制等等的法規(guī)政策。希望以此來推動(dòng)耕地保護(hù)的順利進(jìn)行，保證我國(guó)糧食安全與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二） 地方政府的目標(biāo)與行為

地方政府由于目前的財(cái)政分權(quán)和政績(jī)考核體制， 其行為目標(biāo)主要是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和財(cái)政增收速度，而耕地保護(hù)實(shí)際上是與地方政府這一目的相背離的。有調(diào)查顯示，截止2012年底浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，都有2/3的份額要靠賣地來償還，而其余省份，最少也有1/5的債務(wù)是靠賣地來償還的。由此可見地方政府對(duì)于土地的依賴程度。而征地作為將農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的主要途徑，為地方政府提供著重要財(cái)源，而一旦加大對(duì)耕地的保護(hù)勢(shì)必對(duì)征地造成影響，這不是地方政府所樂見的。因此在耕地保護(hù)中，地方政府的作用并沒有得到有效發(fā)揮，甚至是起著負(fù)的作用。對(duì)于中央關(guān)于耕地保護(hù)的政策法規(guī)也沒有有效執(zhí)行。

（三） 集體的目標(biāo)與行為

理論上來說，集體所有制是廣大農(nóng)民群眾一起所有，自然集體的目標(biāo)應(yīng)該是為了農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益，在耕地保護(hù)中也應(yīng)該與農(nóng)民一道，切實(shí)保護(hù)耕地不被破壞，讓耕地得以高效種植。集體也應(yīng)該為此而努力。但我國(guó)法律雖然規(guī)定農(nóng)村集體土地歸集體所有，但是集體存在組、村、鄉(xiāng)三級(jí)，到底歸哪一級(jí)集體所有，法律上存在著矛盾，因此這樣的產(chǎn)權(quán)不明也就導(dǎo)致了各級(jí)集體在保護(hù)耕地上存在不一致的目標(biāo)。規(guī)模更大更向地方政府靠近的村、鄉(xiāng)更容易受到地方政府的影響，從而成為征地的推手，無法真正的保護(hù)耕地，而組一級(jí)集體力量較小，多方受限，很難在耕地保護(hù)上有所作為。

（四） 農(nóng)民的目標(biāo)與行為

在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體，是耕地的直接使用者和耕地保護(hù)的主要承擔(dān)者。他們對(duì)耕地保護(hù)的意愿、以及耕地利用方式等都會(huì)對(duì)耕地保護(hù)起到很大的促進(jìn)或阻礙作用。

農(nóng)民耕地保護(hù)的目標(biāo)是獲得經(jīng)濟(jì)收益，只有在耕地能為他們?nèi)〉脻M意的經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，他們才會(huì)積極主動(dòng)的去保護(hù)耕地。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是“窮而有效率的”，他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為也是“理性的”。因?yàn)樵谶@樣一種環(huán)境下，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境相對(duì)封閉，沒有其他增加收益的途徑，農(nóng)民預(yù)期的收益全靠耕作耕地估算。當(dāng)對(duì)耕地的預(yù)期收益高的時(shí)候，農(nóng)民就會(huì)積極主動(dòng)的保護(hù)耕地，而當(dāng)他們對(duì)耕地的預(yù)期收益低的時(shí)候，他們則沒有足夠的動(dòng)力來從事耕地保護(hù)，因?yàn)閷?duì)農(nóng)民來說，擺脫貧窮提高收益維持生計(jì)才是最重要的。

三、 耕地保護(hù)的主體存在的問題

“中央政府是以增加全社會(huì)福利水平為出發(fā)點(diǎn)，而地方政府則是以地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來謀求其向上級(jí)的政績(jī)顯示，農(nóng)民的出發(fā)點(diǎn)是個(gè)人利益的最大化?！备鱾€(gè)主體有著不一樣的出發(fā)，也就是說在它們進(jìn)行具體的決策時(shí)，存在不一樣的決策動(dòng)機(jī)和過程，從而導(dǎo)致了它們?cè)谛袨樯系牟町悺６惨虼俗屗鼈冊(cè)诟乇Ｗo(hù)中遇到了困境與問題。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護(hù)制定了一系列強(qiáng)勢(shì)的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對(duì)土地財(cái)政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅(qū)動(dòng)，會(huì)運(yùn)用它比中央政府更加靈活變通這一特點(diǎn)，減弱各項(xiàng)政策在當(dāng)?shù)氐挠行裕员ＷC地方政府在收入和政績(jī)上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護(hù)手段在地方政府的應(yīng)變之下被架空，地方政府成了土地實(shí)際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達(dá)，從而無法對(duì)耕地形成有效保護(hù)。

（二） 集體的界定不清晰

《憲法》規(guī)定我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級(jí)集體，而在不同的法律文件中對(duì)此又做出相互矛盾的解釋，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有制主體虛化，從而不能發(fā)揮集體在耕地保護(hù)中應(yīng)有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導(dǎo)力量，處于弱勢(shì)地位，在對(duì)待征地的問題上缺乏真正的發(fā)言權(quán)。

（三） 農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知和意愿不足

耕地歷來是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對(duì)于土地的感情，被認(rèn)為是耕地保護(hù)最重要的主體，是耕地保護(hù)最后的一道防線。然而，根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民雖然普遍認(rèn)同對(duì)耕地需要實(shí)施必要的保護(hù)，但對(duì)于相關(guān)的政策卻缺乏了解，而在承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農(nóng)田這一概念都不清楚。

本章開頭就有指出，農(nóng)民的出發(fā)點(diǎn)是追求個(gè)人利益的最大化。然而如今農(nóng)民耕作所得卻并不能達(dá)到他們的預(yù)期的收益，從事非農(nóng)生產(chǎn)反而能獲得比耕地更高的收益，農(nóng)民也就不可能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，缺乏保護(hù)耕地的積極性。

四、 如何讓耕地保護(hù)各主體更好的發(fā)揮作用

從前面的分析可以看出，農(nóng)民認(rèn)同耕地保護(hù)的必要性，但是他們對(duì)耕地保護(hù)的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護(hù)耕地的正面激勵(lì)，

反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發(fā)揮作用，需要進(jìn)行必須的改進(jìn)。

（一） 中央政府要加強(qiáng)監(jiān)督和扶持

中央政府作為國(guó)家權(quán)力中樞，要堅(jiān)定不移的查出土地違法。做到絕不姑息絕不手軟。同時(shí)給與耕地進(jìn)一步的稅費(fèi)減免，對(duì)耕作的農(nóng)民進(jìn)行直接的補(bǔ)貼。把稅收和行政手段結(jié)合，提高耕地的占用稅、土地增值稅等經(jīng)濟(jì)杠桿以及設(shè)立土地銀行、發(fā)行土地債券等金融杠桿來調(diào)節(jié)耕地資源的可持續(xù)利用，達(dá)到宏觀上保護(hù)耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指標(biāo)

地方政府的政績(jī)考核是硬指標(biāo)而耕地保護(hù)則是軟性的指標(biāo)，在分稅制與追求漂亮政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)優(yōu)先考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是保護(hù)耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視耕地保護(hù)也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對(duì)地方政府進(jìn)行有效的激勵(lì)。改革考核指標(biāo)，把耕地保護(hù)也納入政績(jī)考核中，并且其重要性不低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核權(quán)重。讓地方政府內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的運(yùn)籌抉擇，得出符合實(shí)際情況的最優(yōu)解。同時(shí)要轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能依賴于土地買賣。

（三） 明晰集體土地產(chǎn)權(quán)

把集體土地的所有權(quán)明確到組一級(jí)的集體，撤銷村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體。組一級(jí)的集體更貼近于真實(shí)的農(nóng)民，能夠更加真實(shí)的代表農(nóng)民的意志，不易被地方政府所左右。同時(shí)，組一級(jí)的集體雖然與地方政府相比仍然處于弱勢(shì)地位，但產(chǎn)權(quán)的明晰能帶給農(nóng)民集體法律上切實(shí)的保護(hù)，防止地方政府為追逐利益損害農(nóng)村集體。

（四） 提高農(nóng)民收益，激發(fā)農(nóng)民積極性

作為耕地保護(hù)的最后一環(huán)，也是最重要的一環(huán)，農(nóng)民的認(rèn)知和意愿是非常重要的。而農(nóng)民追求個(gè)人利益最大化的出發(fā)點(diǎn)也就決定了要提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性必須從提高農(nóng)民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應(yīng)該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民以及用于被征地地區(qū)剩余耕地的資本投入，免費(fèi)為農(nóng)民提高耕地的質(zhì)量，提升耕作水平，讓農(nóng)民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農(nóng)民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應(yīng)該建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)分級(jí)與耕地耕作水平相掛鉤的機(jī)制。擁有耕地的農(nóng)戶都可以進(jìn)行投保，而每戶農(nóng)民的耕地，自家進(jìn)行商議，投保給家中確定的一個(gè)人一定的耕地?cái)?shù)。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對(duì)應(yīng)投保人較高或較低等級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)評(píng)級(jí)，影響最終的養(yǎng)老金額發(fā)放。

這樣的增值收益分配和養(yǎng)老保險(xiǎn)分級(jí)與耕地掛鉤勢(shì)必讓農(nóng)民在耕地保護(hù)中表現(xiàn)的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護(hù)。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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