地方政府債務(wù)管理：模式選擇與制度借鑒

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？眼摘 ?要？演近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)管理研究越來(lái)越受到人們的重視。我國(guó)地方政府一方面受法律約束不能舉債，而另一方面又背負(fù)著巨大的發(fā)展任務(wù)、支出壓力大。在這一矛盾的逼迫下，各種變相的地方債應(yīng)運(yùn)而生。這些債務(wù)不但規(guī)模大，而且管理與運(yùn)作極不科學(xué)，導(dǎo)致我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷升高。通過(guò)總結(jié)國(guó)外債務(wù)管理模式與程序，我國(guó)地方政府債務(wù)模式應(yīng)由行政約束型向規(guī)則控制型轉(zhuǎn)變，同時(shí)在資金運(yùn)行及風(fēng)險(xiǎn)控制層面予以完善。

？眼關(guān)鍵詞？演地方政府;債務(wù)管理模式;風(fēng)險(xiǎn)控制

[中圖分類(lèi)號(hào)]F810.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）02-0087-07

2009年歐洲部分國(guó)家爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，為我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘，人們甚至開(kāi)始提出“中國(guó)的地方債——下一個(gè)歐洲”的疑問(wèn)①，地方政府債務(wù)如何管理才能避免步入歐債危機(jī)的后塵？眾所周知，我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不允許舉債，但不允許舉債并不意味著不存在事實(shí)債務(wù)，事實(shí)上，地方政府債務(wù)普遍存在且規(guī)模不小。多年來(lái)地方政府構(gòu)建了大量的投融資平臺(tái)，舉借了大量的債務(wù)，由于管理不規(guī)范，運(yùn)作不科學(xué)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，對(duì)銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行造成了嚴(yán)重威脅。地方政府債務(wù)管理對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范至關(guān)重要，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多國(guó)家債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)基于自身背景，采取了不同的管理措施，為此，通過(guò)總結(jié)各國(guó)地方政府債務(wù)管理模式及管理制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度構(gòu)建有一定的啟示作用。

一、國(guó)外地方政府債務(wù)管理模式

根據(jù)Teresa和Craig（1997）的研究，當(dāng)前世界各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)管理模式依據(jù)債務(wù)管理分權(quán)程度由高到低分為市場(chǎng)約束型（Market discipline）、共同協(xié)商型（Cooperative arrangements）、規(guī)則控制型（Rule-based controls）和行政約束型（Administrative constraints）。在實(shí)踐中，以上四種債務(wù)管理模式又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，采用同種債務(wù)管理模式的國(guó)家在具體制度安排上也各有不同。

（一）市場(chǎng)約束型

該模式下由地方政府根據(jù)自身資金需求，在市場(chǎng)秩序約束下舉借債務(wù)，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)舉借、管理不做具體規(guī)定，主要依靠市場(chǎng)來(lái)約束地方政府債務(wù)行為。市場(chǎng)約束型債務(wù)管理模式主要適用于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、金融市場(chǎng)和信息技術(shù)較健全完備、市場(chǎng)化程度較高的工業(yè)化國(guó)家。這類(lèi)國(guó)家的金融市場(chǎng)的特點(diǎn)之一是金融市場(chǎng)的自由和開(kāi)放，因此，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)資金短缺時(shí)，能夠根據(jù)自身情況發(fā)行相應(yīng)規(guī)模的債券。而資金所有者能夠在掌握借方債務(wù)情況、償債情況、信用情況等信息的前提下決策是否購(gòu)買(mǎi)政府債券，以及購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量。一旦市場(chǎng)出現(xiàn)緊急情況，則貸方有機(jī)會(huì)抽走資金，賣(mài)出政府債券，迫使地方政府在發(fā)行債券之前及債務(wù)使用過(guò)程中加強(qiáng)管理，提高債務(wù)資金使用績(jī)效。目前實(shí)行市場(chǎng)約束型管理模式的主要有加拿大、新西蘭等，這些國(guó)家在具體的制度安排上因其分權(quán)程度、國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制等情況有所差異。

（二）共同協(xié)商型

共同協(xié)商型下的地方政府會(huì)積極參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等政策制定過(guò)程，與中央政府就政府收支金額、收支變動(dòng)、地方政府融資限額等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，討價(jià)還價(jià)并最終達(dá)成一致。根據(jù)地方政府與中央政府就地方政府舉債額度達(dá)成的一致意見(jiàn)，地方政府可通過(guò)透支、貸款、發(fā)行債券等方式舉借債務(wù)。在債務(wù)舉借過(guò)程中，同樣需要根據(jù)市場(chǎng)資金供給情況制定不同的債務(wù)期限、債務(wù)收益結(jié)構(gòu)。另外，共同協(xié)商型管理模式下，中央政府通常會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督約束，協(xié)調(diào)中央和地方政府間的相關(guān)事務(wù)。該模式適用于財(cái)政紀(jì)律和市場(chǎng)秩序良好的國(guó)家。目前，實(shí)行共同協(xié)商型管理模式的國(guó)家主要有澳大利亞、丹麥等。

（三）規(guī)則控制型

采用規(guī)則控制型管理模式的國(guó)家，通常用量化指標(biāo)在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)地方政府債務(wù)總額、債務(wù)最大償付比率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)明確規(guī)定地方政府債務(wù)的用途、舉借發(fā)行方式、債務(wù)使用及管理、償還資金來(lái)源渠道、風(fēng)險(xiǎn)防范及化解等。地方政府在債務(wù)舉借、使用、償還過(guò)程中必須依照相關(guān)法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)行規(guī)則控制型地方政府債務(wù)管理模式的最大優(yōu)點(diǎn)是其公平及透明性，同時(shí)還可以避免地方政府與中央政府間的討價(jià)還價(jià)。但是，該模式對(duì)法律法規(guī)的制定水平提出了較高要求，若在法律制定過(guò)程中出現(xiàn)漏洞，則會(huì)鼓勵(lì)甚至助長(zhǎng)逃避法律、鉆法律漏洞的行為。另外，該模式下的地方政府債務(wù)管理必須在法律的框架下進(jìn)行，因此，一定程度上缺乏靈活性。目前，實(shí)行規(guī)則控制型管理模式的國(guó)家主要有美國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)、巴西、南非等國(guó)。另外，日本和英國(guó)正處于由行政約束型管理模式向規(guī)則控制型管理模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中。

（四）行政約束型

該模式下中央政府直接運(yùn)用行政手段對(duì)地方政府債務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。包括事前審批債務(wù)舉借，事后監(jiān)控債務(wù)規(guī)模及使用情況。中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行控制的具體形式包括對(duì)各筆地方政府債務(wù)（或其組成部分）設(shè)置年度（或更短時(shí)期）限額;對(duì)單筆貸款進(jìn)行審查和授權(quán)以及集中管理全部政府借款，包括批準(zhǔn)用于資本項(xiàng)目對(duì)地方的轉(zhuǎn)貸等。行政約束型地方政府債務(wù)管理模式要求國(guó)家各級(jí)政府間聯(lián)系較緊密，因此，實(shí)行該管理模式的國(guó)家多為單一制國(guó)家，如法國(guó)、日本、英國(guó)等。但是，近年來(lái)，日本及英國(guó)開(kāi)始由行政控制模式向制度約束模式轉(zhuǎn)變。行政約束型管理模式的最大優(yōu)點(diǎn)是對(duì)地方政府能夠形成較強(qiáng)的約束力，但是會(huì)使中央政府過(guò)多地陷入微觀(guān)決策。

二、國(guó)外地方政府債務(wù)管理制度

（一）全程監(jiān)控

1. 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

多數(shù)國(guó)家都設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。根據(jù)該機(jī)構(gòu)與財(cái)政部的關(guān)系，地方政府債務(wù)管理的設(shè)置一般有兩種：一是財(cái)政部下某機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全權(quán)管理，包括設(shè)置債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或是由財(cái)政部相關(guān)部門(mén)進(jìn)行管理。前者如澳大利亞的借款委員會(huì)、新西蘭的債務(wù)管理辦公室，法國(guó)的債務(wù)管理中心，英國(guó)的債務(wù)管理辦公室等。后者如加拿大金融政策分部的金融市場(chǎng)處負(fù)責(zé)政府融資、債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，南非的財(cái)政部政府間財(cái)政關(guān)系司省級(jí)財(cái)政處和城市財(cái)政處等;二是設(shè)置獨(dú)立于財(cái)政部的專(zhuān)門(mén)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)行，負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)管理監(jiān)控，但該機(jī)構(gòu)仍需就相關(guān)情況向財(cái)政部匯報(bào)。如美國(guó)在聯(lián)邦層次主要由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市政債券的監(jiān)管②，包括美國(guó)證券交易委員會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部的市政債券辦公室和美國(guó)市政債券規(guī)則委員會(huì)。日本則由總務(wù)省負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)管理。endprint

目前，世界多數(shù)國(guó)家的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)都隸屬于財(cái)政部，即使個(gè)別國(guó)家債務(wù)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部，但仍需向財(cái)政部進(jìn)行匯報(bào)。這與這些國(guó)家要將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理有關(guān)，一方面財(cái)政負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制，在財(cái)政下設(shè)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)便于預(yù)算統(tǒng)編統(tǒng)籌;另一方面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)極有可能涉及財(cái)政安全，由財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范及化解。

2. 債務(wù)納入預(yù)算全程監(jiān)管

中央對(duì)地方政府的財(cái)政援助極易導(dǎo)致預(yù)算軟約束形成，引發(fā)地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)。為避免這一問(wèn)題，一些西方國(guó)家政府預(yù)算實(shí)行透明化的全預(yù)算管理，即財(cái)政相關(guān)收支都納入政府預(yù)算，政府舉借的債務(wù)無(wú)論是發(fā)行債券還是銀行借貸都是用于公共財(cái)政支出，而債務(wù)也需要由財(cái)政收入償還，地方政府債務(wù)的收支及使用理所當(dāng)然地就進(jìn)入到政府預(yù)算管理范疇中。如波蘭的《公共財(cái)政法》，規(guī)定將政府的所有年度收入必須匯集編入總預(yù)算賬戶(hù)，地方政府預(yù)算支出分為經(jīng)常性支出、資本性支出和負(fù)債償付三部分，支出總額由法律規(guī)定，不得隨意突破。

將債務(wù)納入預(yù)算管理的最大優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府債務(wù)的全程監(jiān)管。首先，債務(wù)規(guī)模合理化。由于政府預(yù)算編制時(shí)通常要對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支等因素進(jìn)行充分合理的科學(xué)預(yù)測(cè)，財(cái)政收支水平比較準(zhǔn)確。在這種情況下當(dāng)財(cái)政收入不足以彌補(bǔ)財(cái)政支出時(shí)，能夠依據(jù)預(yù)測(cè)的收支缺口合理適度舉債，避免舉借債務(wù)規(guī)模過(guò)大，超過(guò)地方政府負(fù)擔(dān)能力。其次，債務(wù)使用受到監(jiān)督。西方國(guó)家政府預(yù)算通常受到國(guó)會(huì)、議會(huì)以及國(guó)民的嚴(yán)格監(jiān)督和控制，且該監(jiān)督控制始于預(yù)算編制，終于預(yù)算的最終決算和審計(jì)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)預(yù)算的全程監(jiān)督，將債務(wù)收支及使用納入預(yù)算管理，實(shí)際上也就實(shí)現(xiàn)了國(guó)會(huì)、議會(huì)以及國(guó)民對(duì)地方政府債務(wù)的全程監(jiān)督和控制。最后，債務(wù)償還有保障。鑒于西方國(guó)家的預(yù)算、債務(wù)都由國(guó)會(huì)、議會(huì)監(jiān)督，在國(guó)會(huì)、議會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批之時(shí)，若債務(wù)存在償還風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)使該年的預(yù)算難以通過(guò)審批，只有在保證債務(wù)安全、償還有保障的情況下，債務(wù)的發(fā)行及舉借才可能通過(guò)審批。

3.健全的信用評(píng)級(jí)制度

信用評(píng)級(jí)對(duì)于地方政府是否符合融資條件，籌資成本高低以及籌集資金規(guī)模的大小尤為重要，通常情況下，債務(wù)較少的政府其信用評(píng)級(jí)一般較高，因此可以以較低的成本籌集到所需的資金，反之，籌資成本高且所能籌集到的資金受限。以美國(guó)為例，美國(guó)的地方政府主要通過(guò)發(fā)行市政債券來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，由于聯(lián)邦政府對(duì)于私人投資者因地方政府的違約造成的損失不予擔(dān)保，因此，美國(guó)地方政府較為重視其債務(wù)管理，自覺(jué)接受菲奇評(píng)級(jí)、穆迪投資服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾等評(píng)級(jí)公司的評(píng)級(jí)，并將評(píng)級(jí)結(jié)果公布于眾，以保證較高的債信度。其他包括澳大利亞、加拿大、新西蘭等在內(nèi)的國(guó)家都采用國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。

（二）運(yùn)營(yíng)管理

1. 舉借方式及用途

大部分國(guó)家地方政府都具有一定的舉債權(quán)，其區(qū)別在于一些國(guó)家尤其是市場(chǎng)約束型國(guó)家，地方政府能否舉債，舉債額度完全自行確定，如美國(guó)，新西蘭、法國(guó)等。而其他國(guó)家地方政府舉債的具體事項(xiàng)需經(jīng)上級(jí)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或授權(quán)，如日本、阿根廷、印度等。

從舉債方式上看，舉借方式主要取決于舉借成本的高低以及資金規(guī)模的大小。通常情況下，單一制國(guó)家往往是中央集權(quán)，對(duì)地方的控制力較強(qiáng)，會(huì)給地方提供一定貸款優(yōu)惠，因此地方政府向中央政府籌集資金的成本相對(duì)較小，多會(huì)采取向中央貸款的方式，如英國(guó)地方政府，更多地向可以從國(guó)家貸款基金獲得資金的“公共工程貸款委員會(huì)”貸款。而聯(lián)邦制國(guó)家，由于各級(jí)地方政府分權(quán)明晰，地方政府自行控制能力較強(qiáng)，對(duì)中央政府依賴(lài)性較弱，市場(chǎng)機(jī)制下私人銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)可以帶來(lái)較為優(yōu)惠的貸款利率，因此多采取向商業(yè)銀行貸款的方式解決融資問(wèn)題，如法國(guó)。另外，還有些國(guó)家由于金融市場(chǎng)體系較為健全，發(fā)行債券的成本較低，因此會(huì)采取發(fā)行債券的方式，如美國(guó)地方政府的市政債券。另外還包括多種形式相結(jié)合的國(guó)家，如日本、澳大利亞等。

從舉借用途上看，大部分國(guó)家都遵守“黃金規(guī)則”，即地方政府舉債只可用于資本性支出，如日本、英國(guó)等，只有個(gè)別國(guó)家，如加拿大，既可以用于經(jīng)常性支出也可以用于資本性支出，。

2. 規(guī)?？刂?/p>

對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。多數(shù)國(guó)家都通過(guò)一些常規(guī)指標(biāo)限制地方政府舉借規(guī)模，如美國(guó)、日本、新西蘭等都選取了債務(wù)率、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)。也有一些國(guó)家根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況設(shè)置了自有指標(biāo)，如美國(guó)設(shè)置了“稅收還款的凈債務(wù)與個(gè)人所得稅之比”，日本對(duì)“當(dāng)年地方債的征收比率不足90%或賽馬收入較多的地方政府”限制發(fā)債，巴西對(duì)新借款額和新債券的發(fā)行也進(jìn)行了相應(yīng)的限制，這一設(shè)置方式進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)債務(wù)規(guī)?？刂频囊螅瑥亩_(dá)到降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3. 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與規(guī)模控制的共同點(diǎn)在于都是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)別在于規(guī)模控制是對(duì)地方政府舉借上線(xiàn)的控制，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警則是地方政府債務(wù)狀況連續(xù)監(jiān)控，避免債務(wù)規(guī)模達(dá)到甚至超出規(guī)?？刂扑健母鲊?guó)實(shí)踐看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制主要在于監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)置。如美國(guó)俄亥俄州將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分為預(yù)警狀態(tài)和緊急狀態(tài)，預(yù)警狀態(tài)的考核指標(biāo)包括赤字規(guī)模、債務(wù)逾期等，緊急狀態(tài)考核指標(biāo)除上述指標(biāo)外還包括現(xiàn)金短缺、工資拖欠等。一旦列入預(yù)警名單的地方財(cái)政有所好轉(zhuǎn)則從預(yù)警名單中取消，否則進(jìn)入危機(jī)名單，此時(shí)該州需成立“財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)”來(lái)監(jiān)督和控制地方政府債務(wù)。哥倫比亞地方政府設(shè)置了紅綠燈來(lái)構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。選取的指標(biāo)包括債務(wù)利息支出與經(jīng)常性盈余之比這一體現(xiàn)流動(dòng)性的指標(biāo)，以及債務(wù)余額與經(jīng)常性收入之比這一體現(xiàn)償債能力的指標(biāo)。當(dāng)流動(dòng)性指標(biāo)大于40%，償債能力指標(biāo)大于80%時(shí)，地方政府被禁止舉債，否則允許地方政府自行簽訂借款合同。波蘭也設(shè)置了償債能力指標(biāo)（債務(wù)余額/GDP）和匯率風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（外債余額/債務(wù)總額）來(lái)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警。

4. 信息披露

各國(guó)完善的預(yù)算編制以及債務(wù)報(bào)告體系為提高地方政府債務(wù)管理透明度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。法國(guó)的政府債務(wù)納入預(yù)算管理，地方政府債務(wù)的形成、償還和變更等必須遵守預(yù)算編制程序。其具體工作由總理負(fù)責(zé)，財(cái)政部編制、議會(huì)審批。一旦議會(huì)審批通過(guò)，預(yù)算執(zhí)行部門(mén)必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。法國(guó)地方政府在發(fā)布每一份預(yù)算報(bào)告中，都包括一份債務(wù)附錄。巴西地方政府每年向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶(hù)收支情況，每四個(gè)月發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告，報(bào)告須經(jīng)地方行政長(zhǎng)官簽署并公之于眾。澳大利亞也建立了較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度。將借款委員會(huì)批準(zhǔn)的借款分配及調(diào)整辦法全面地反映在地方政府預(yù)算報(bào)告中。定期向借款委員會(huì)提交籌資戰(zhàn)略和平衡規(guī)劃，并對(duì)借款融資及其使用情況進(jìn)行季度和年度報(bào)告。endprint

各國(guó)上述信息披露大多依托完善的網(wǎng)上信息系統(tǒng)。法國(guó)預(yù)算執(zhí)行情況的發(fā)布是由公共會(huì)計(jì)網(wǎng)按月逐級(jí)向上匯報(bào)，通過(guò)該系統(tǒng)可以了解全國(guó)各地的預(yù)算資金使用情況。巴西也主要依托與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國(guó)家信息系統(tǒng)，其中所有借貸交易都必須在系統(tǒng)中登記，否則視為非法交易，每個(gè)政府和銀行都能查看相關(guān)信息，且不能隨意更改。南非一切與預(yù)算有關(guān)的報(bào)表、政策、年度報(bào)告等都按期公開(kāi)置于網(wǎng)上，極大提高了信息的透明度。

（三）貸后管理

1. 償債準(zhǔn)備金制度

多數(shù)國(guó)家緩解地方政府償債壓力，避免一次性?xún)斶€導(dǎo)致的資金不足，都設(shè)立了償債準(zhǔn)備金制度。其資金來(lái)源有三種：一是來(lái)源于發(fā)行債券的溢價(jià)收入以及投資項(xiàng)目收益等，如美國(guó)的收益?zhèn)饕獌斶€的資金來(lái)源于項(xiàng)目的收費(fèi)收入，償債準(zhǔn)備金只限于投資于低風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)邦政府支持債券，且所投資的債券期限不能長(zhǎng)于償債剩余期限。二是地方當(dāng)局的撥款及地方基金或資產(chǎn)的抵押所得，如新西蘭、南非等。在南非，上述抵押的資產(chǎn)或權(quán)益，無(wú)論是接受市政府抵押的一方，還是它的繼任方或是受讓方，在市政府違約時(shí)，在不影響繼續(xù)提供最低限度城市基礎(chǔ)服務(wù)的情況下，均有權(quán)處置抵押的資產(chǎn)或權(quán)益。但如果抵押資產(chǎn)或權(quán)益影響了城市基礎(chǔ)服務(wù)的最低限度水平，則市政府需完全履行償債義務(wù)。三是預(yù)算限額之內(nèi)安排一定比例的收入用于償還債務(wù)。如日本、英國(guó)等。其中日本地方政府每年按照債務(wù)余額的1/3提取償債準(zhǔn)備金。英國(guó)根據(jù)不同的債務(wù)項(xiàng)目、性質(zhì)和組成等分別設(shè)定模型，以確定各個(gè)項(xiàng)目的本金償還規(guī)模和計(jì)劃。除了設(shè)立償債準(zhǔn)備金，一些國(guó)家如美國(guó)還建立了專(zhuān)門(mén)的市政債券保險(xiǎn)，在債券發(fā)行人無(wú)法支付債券本息時(shí)由保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)償付義務(wù)。

2. 債務(wù)危機(jī)化解機(jī)制

一是地方政府自行解決。如美國(guó)，美國(guó)在1840年以前，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，通常采取聯(lián)邦完全接管的方式，但由于負(fù)擔(dān)過(guò)重，經(jīng)歷過(guò)三次嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)后，美國(guó)采取地方政府自行解決的方式。自行解決依據(jù)危機(jī)程度，采取逐步進(jìn)入不同的危機(jī)治理程序。首先，美國(guó)地方政府主要通過(guò)發(fā)行一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘉?lái)籌集資金。由于收益?zhèn)且詡鶛?quán)人的收入來(lái)源作為抵押，因此當(dāng)債務(wù)償還發(fā)生困難時(shí)，損失由債權(quán)人承擔(dān)。而一般責(zé)任債券其償還資金來(lái)源于稅收，因此當(dāng)償付發(fā)生困難時(shí)通常提高稅率或收費(fèi)比例。當(dāng)上述措施難以奏效時(shí)，州及州以下地方政府及州緊急監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合制定計(jì)劃，以確保支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的項(xiàng)目，同時(shí)減少相對(duì)次要的項(xiàng)目預(yù)算。如果上述措施仍難以擺脫困境時(shí)，地方政府依據(jù)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》，提出和解協(xié)議和破產(chǎn)請(qǐng)求，債務(wù)人資源轉(zhuǎn)入法院審判范圍。二是中央政府介入干預(yù)。依據(jù)中央政府介入程度又具體分為兩類(lèi)。一類(lèi)是中央政府徹底干預(yù)。如當(dāng)日本地方政府遇到嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府直接控制地方政府預(yù)算，剝奪其自治權(quán)。通過(guò)大幅裁減公職人員、提高公共支出效率及關(guān)閉公共場(chǎng)所等措施清償資金。另一類(lèi)是中央政府選擇性干預(yù)。如法國(guó)在地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)無(wú)力償還時(shí)，中央政府先代為償還，地方政府隨后償還。原有地方政府或議會(huì)宣告解散，待新的政府和議會(huì)選舉成立后，通過(guò)制定新的增稅計(jì)劃逐步償還原有債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。而巴西則是采取債務(wù)重組方式，將地方政府拖欠債務(wù)轉(zhuǎn)為中央政府債務(wù)，地方政府采取銷(xiāo)售政府資產(chǎn)的方式償付債務(wù)，并以其自有收入和分享收入作為重組后債務(wù)擔(dān)保。

3. 糾錯(cuò)機(jī)制

多數(shù)國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)管理相關(guān)責(zé)任人實(shí)施嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，一旦債務(wù)管理人員沒(méi)有按照要求對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行管理或沒(méi)有履行相應(yīng)義務(wù)，相關(guān)責(zé)任人或政府往往會(huì)付出較大的經(jīng)濟(jì)、政治、行政刑事代價(jià)。如新西蘭地方政府債務(wù)法案規(guī)定，一旦地方當(dāng)局無(wú)法全額和持續(xù)支付特別債券的本金或利息，那么違約地方當(dāng)局將向債券或股票持有人額外支付違約金額的5%作為賠償金。一旦地方當(dāng)局連續(xù)28日無(wú)法全額和持續(xù)支付償債基金的分期償債額，地方政府債務(wù)委員會(huì)將向地方當(dāng)局追索債務(wù)或是提請(qǐng)高等法院指派一名財(cái)務(wù)委托管理人追索債務(wù)。

三、地方政府債務(wù)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）地方政府債務(wù)管理模式的選擇

不同的債務(wù)管理模式反映了一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等歷史背景、不同政府級(jí)次財(cái)政狀況間的力量的權(quán)衡，以及金融市場(chǎng)的發(fā)展程度上的差異。一國(guó)應(yīng)該選擇什么樣的模式應(yīng)與該國(guó)的特定環(huán)境相結(jié)合，且隨著這些環(huán)境的改變而改變。

就市場(chǎng)約束型而言，由于保證其較好運(yùn)行的約束條件較為嚴(yán)格，因此大多數(shù)國(guó)家難以實(shí)行這一模式，尤其是對(duì)于金融信息在覆蓋面、質(zhì)量以及時(shí)效性等方面存在較大缺陷的發(fā)展中國(guó)家。現(xiàn)行實(shí)行市場(chǎng)約束型的國(guó)家如加拿大，其省級(jí)政府舉債既不受憲法和法律的限制，同時(shí)也不受中央政府的限制，其債務(wù)及還本付息能力基本由金融市場(chǎng)，尤其是債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)。[1] 共同協(xié)商型能夠較好地促進(jìn)政府間的對(duì)話(huà)和信息的交流，且保留了足夠的靈活性，不存在中央政府對(duì)地方政府的借債進(jìn)行擔(dān)保的后續(xù)問(wèn)題。[2]然而該模式會(huì)削弱中央政府的領(lǐng)導(dǎo)力，軟化預(yù)算約束，助長(zhǎng)地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的不良風(fēng)氣，阻礙政策的協(xié)調(diào)等。[3]規(guī)則控制型管理清晰、透明、公平且易于監(jiān)測(cè)，同時(shí)也避免了共同協(xié)商型中中央政府與地方政府間的討價(jià)還價(jià)。然而，該模式在靈活性控制方面存在一定的難度。覆蓋全面的嚴(yán)格的財(cái)政規(guī)則，在面對(duì)難以預(yù)期的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)缺乏調(diào)整空間，而靈活的財(cái)政規(guī)則則缺乏一定的公信力，由于沒(méi)有強(qiáng)加足夠的紀(jì)律，因此，在具體實(shí)踐中很容易規(guī)避規(guī)則;[1]另外，如果規(guī)則管理只針對(duì)經(jīng)常性預(yù)算支出，那么支出項(xiàng)目就有可能從經(jīng)常性項(xiàng)目和資本性項(xiàng)目中被重新劃分，如果規(guī)則管理不適用于預(yù)算外項(xiàng)目或半政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)組織（如地方國(guó)有企業(yè)），那么債務(wù)就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算外資金快速積累。如當(dāng)澳大利亞1982年放松了對(duì)地方半政府組織的資金限制后，該組織的債務(wù)在未來(lái)兩年迅速增長(zhǎng)為原來(lái)的三倍，最終不得不在1984年對(duì)其進(jìn)行重新限定（Craig，1997）;在丹麥和匈牙利，地方政府采用出售和租回業(yè)務(wù)以規(guī)避借款限制，這一舉動(dòng)迫使丹麥中央政府不得不修改對(duì)借貸的定義，將出租和租賃安排也納入借貸之中。[4]美國(guó)地方政府在早期也將租賃安排納入計(jì)劃當(dāng)中。[5]Jorgen， Singh和Fortuna（2004）認(rèn)為，即使在地方政府必須保持預(yù)算平衡并且不可借貸的中國(guó)，地方政府也會(huì)想方設(shè)法積累隱蔽的預(yù)算外債務(wù);[6]行政控制模式下一旦中央政府支持了地方政府的支出和借貸，則意味著中央政府會(huì)為地方政府提供顯性或隱性的擔(dān)保。因此，當(dāng)?shù)胤秸萑胴?cái)政困境時(shí)，聯(lián)邦政府很難拒絕救助;另外，地方投資項(xiàng)目與地方實(shí)際需求存在信息上的不對(duì)稱(chēng)。盡管地方政府可以選擇最有必要和效率最高的支出項(xiàng)目，然而，在中央行政控制模式下，由于中央政府缺乏對(duì)支出項(xiàng)目的必要信息，因此，地方政府往往會(huì)選擇質(zhì)量不高的支出項(xiàng)目。此外，當(dāng)?shù)胤秸庾R(shí)到他們的借貸是由中央政府擔(dān)保，也就意味著即使是最壞的情況，其損失也是由公共資源來(lái)補(bǔ)償，因此地方政府為了使借款或投資項(xiàng)目順利通過(guò)，可能傾向于中央政府認(rèn)可的項(xiàng)目，而不考慮投資的質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到行政約束型存在的諸多缺陷，一些學(xué)者認(rèn)為相比地方政府內(nèi)債而言，地方政府外債可以采取行政控制模式。因?yàn)橥鈧吲c其他宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策緊密相連（貨幣和匯率政策以及外匯儲(chǔ)備管理等），理所當(dāng)然的屬于中央政府職責(zé);另外，外方通常會(huì)要求中央政府為地方政府做貸款擔(dān)保，因此中央政府很有可能成為最終的外債償債主體。endprint