推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

夏正智

摘 要：推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化在黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議后成為社會討論的焦點。眾多專家學者提出自己的思考和建議，李克強總理在2014年政府工作報告中也重點強調(diào)了要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。但新型城鎮(zhèn)化如何做到以人為核心仍然有待商榷。根據(jù)中國現(xiàn)行法律制度和政策措施，重點分析制約中國城鎮(zhèn)化人口轉(zhuǎn)移的影響因素，分別從土地制度改革、戶籍制度改革、社會保障制度改革和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營政策四個方面提出思考和建議，為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設提供現(xiàn)實可行的思路。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地制度；戶籍制度；社會保障；房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營政策

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0170-05

2014年3月5日，李克強總理在全國十二屆人大二次會議上所做的《政府工作報告》中提出：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！毙滦统擎?zhèn)化建設應該以人為核心，重點推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，這已經(jīng)成為全社會的共識。但是，如何推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中、實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的互流互通和平等交換的問題卻仍然有待解決。對此，我們應該解放思想、開拓思路，破除傳統(tǒng)陳舊觀念的束縛和既得利益的藩籬，大膽推進以市場化為導向的經(jīng)濟體制和社會管理體制的改革，以順利實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

一、推進以人為核心的城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，也是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必由之路?，F(xiàn)代工商業(yè)的發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)聚集，實現(xiàn)規(guī)模效應，以節(jié)約運輸成本、信息成本、管理成本和交易費用，從而促進城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。而城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展吸引眾多農(nóng)村勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，進而促使農(nóng)村土地集中和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大。在此情況下，城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的科技成果、機械裝備、發(fā)展資金和現(xiàn)代經(jīng)營管理方式順利進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)完成由分散經(jīng)營的傳統(tǒng)小農(nóng)業(yè)向集中規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)變。這是世界多數(shù)國家現(xiàn)代化發(fā)展的普遍規(guī)律和共同的發(fā)展過程。中國要實現(xiàn)國家的全面現(xiàn)代化，完成農(nóng)村勞動力和農(nóng)村人口由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城鎮(zhèn)工商業(yè)的轉(zhuǎn)移也是一個必然要經(jīng)歷的過程。經(jīng)過三十多年的改革開放，在市場機制的作用下，中國正經(jīng)歷這一過程并且已經(jīng)進入快速城鎮(zhèn)化的歷史時期。目前中國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.7%，但是，由于體制機制的制約和社會管理制度的僵化，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與中國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間[1]。這種城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的巨大差異所帶來的直接結(jié)果就是：大量農(nóng)村人口已經(jīng)進城，但戶籍仍然留在農(nóng)村，進城農(nóng)民難以享受城鎮(zhèn)居民應有的社會福利待遇，同時農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散經(jīng)營的局面難以改變，農(nóng)村住宅建設用地只增不減，城鎮(zhèn)建設用地不足與農(nóng)村大量“空心村”現(xiàn)象并存，城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程同時受阻。據(jù)統(tǒng)計，1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3 045萬畝。同時，目前農(nóng)民工已成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。中國人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，遠遠達不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的門檻[1]。因此，無論從節(jié)約保護耕地、保障糧食安全、高效利用土地資源的角度，還是從實現(xiàn)國家現(xiàn)代化、實現(xiàn)國民福利均等化的角度，我們都應該毫不猶豫地推進制度體制改革，破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙，以推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。

二、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的改革建議

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要我們對土地制度、戶籍制度、社會保障制度和房地產(chǎn)開發(fā)政策進行全面深刻的改革，但是由于傳統(tǒng)思想觀念的困擾和既得利益的抵制，這些方面的改革又尤其困難。對此，我們應該以黨的十八屆三中全會精神為指導，“以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。”[2]

（一）突破傳統(tǒng)思想觀念的束縛和利益固化的藩籬，大膽推進制度體制改革

在傳統(tǒng)思想觀念中，公有制、計劃經(jīng)濟、按勞分配是社會主義的三大特征，任何改革都不能動搖。改革開放以來，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導下，中國已經(jīng)突破單一公有制、計劃經(jīng)濟和按勞分配的思想束縛，在經(jīng)濟制度上實行以公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度，在經(jīng)濟體制上廢止計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制，在分配制度上實行以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。但是，在土地制度方面，中國卻始終堅持城鎮(zhèn)土地國家所有、農(nóng)村土地集體所有的土地公有制。盡管這種兩元所有的土地公有制度在經(jīng)濟多元化的當今中國已經(jīng)成為中國推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的制度障礙，仍然有很多人不愿進行任何改變。對此，我們必須認真學習馬克思恩格斯關于人類社會發(fā)展的“兩個必然”和“兩個決不會”思想，積極轉(zhuǎn)變思想觀念，擺脫傳統(tǒng)思想觀念的束縛，從國家現(xiàn)實國情、經(jīng)濟發(fā)展要求和人民意愿出發(fā)，積極推進中國土地所有制由單一公有制向適合當今社會發(fā)展的混合所有制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地所有制度的多元化以推進土地交易市場化。中國解放前在解放區(qū)實行過“減租減息”和“勞資兩利”、在新民主主義革命時期實行過變地主土地所有制為農(nóng)民個體私有制的政策，都取得了極大的成功。為什么在社會主義初級階段我們不能實行以土地公有制為主體的土地多元混合所有制呢？如果在思想觀念上能夠取得這一突破，中國土地制度改革的大門將再次打開，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程也將進入突飛猛進的新的歷史時期。endprint

以經(jīng)濟多元化、交易市場化、分配多樣化為特征的改革開放實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展和人民生活水平的快速提高，但同時也加快了社會主體的階層分化。特別是在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，部分社會群體通過不同道路和途徑取得相對優(yōu)勢的經(jīng)濟和社會地位。他們是改革開放的先期受益者，后又成為改革開放事業(yè)繼續(xù)深入推進的阻礙力量。在城鎮(zhèn)化問題上，這些群體突出的表現(xiàn)就是：以防止“大城市病”的名義反對農(nóng)民自由進入大城市定居，積極提倡農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化；以保護土地公有制、避免地方政府財政困難為名義反對土地產(chǎn)權多元化，堅持政府壟斷土地一級市場，反對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營多元化，反對房地產(chǎn)稅改革，積極打擊所謂“小產(chǎn)權房”；以維護本地居民利益為借口，反對社會保障統(tǒng)一化；以保護農(nóng)民利益為名，反對農(nóng)村土地產(chǎn)權交易、反對宅基地自由交易和轉(zhuǎn)讓。雖然這些人所用的名義多種多樣，但其本質(zhì)目的就是要維護以房地產(chǎn)為核心、以地方政府利益為重點的既得利益集團利益。他們寧可與民爭利，絕不讓利于民。對此，決策者應該有清醒的認識，避開利益集團的脅迫、利誘和誤導，以壯士斷腕的決心勇敢沖突既得利益集團構建的經(jīng)濟決策干預網(wǎng)、社會輿論誘導網(wǎng)的束縛，堅持從國家利益、民族利益、人民利益的基本立場出發(fā)推進中國的制度體制機制改革。

（二）大膽改革土地制度，讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用

土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的中心環(huán)節(jié)和關鍵性因素。在土地制度改革上，要勇敢突破傳統(tǒng)的思想束縛和思維模式，以發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用為目標推進土地制度改革，建立以公有制主體的多元所有制共存的土地制度，并在此基礎上積極推進土地產(chǎn)權交易的市場化。

黨的十八屆三中全會決定提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！薄胺€(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！薄氨Ｕ限r(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！盵2]三中全會決定已經(jīng)為土地制度改革指明了方向，提出了較為具體的改革措施。對于三中全會精神的理解，我們更應該注重其本質(zhì)和方向，從根本上把握和引導其改革過程。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權?！边@意味著只要是土地利用規(guī)劃已經(jīng)確定為經(jīng)營性建設用地，農(nóng)村集體所有土地不用再通過政府征用環(huán)節(jié)即可與國有土地同權同價入市交易，從而打破經(jīng)營性建設用地的政府一級市場壟斷，為形成經(jīng)營性建設用地市場交易價格奠定制度基礎。在此情況下，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”，即政府征用土地只能用于公益用途，政府新征土地不能再進入經(jīng)營性建設用地市場進行土地產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓，而且政府征地必須程序規(guī)范、公開操作，以經(jīng)營性建設用地市場價格為參照進行。這就為消除土地財政、減少或消除因土地征用引發(fā)的社會矛盾奠定了制度基礎。同時，為解決因消除土地財政而帶來的地方政府的財政困難，三中全會決定提出：“深化財稅體制改革?！薄氨３脂F(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分?！薄凹涌旆康禺a(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅?！盵2]這既是遵循國際通行慣例完善中國現(xiàn)行財稅體制，同時也通過房地產(chǎn)稅改革為地方政府建立土地財政消除后的財政保障機制，以保證土地制度改革的順利推進。

“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。” 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，即土地承包經(jīng)營權不再與戶籍掛鉤，隨戶籍的變動而進行調(diào)整。農(nóng)民的承包經(jīng)營權可占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、擔保、入股，實質(zhì)上已經(jīng)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權權能。既然已經(jīng)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權權能，農(nóng)民可享有和運用土地產(chǎn)權獲取經(jīng)營收益，也可轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權獲取財產(chǎn)性收益，從而徹底脫離農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村。當然，轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權只能把農(nóng)村土地作為耕地來使用而不能改做其他用途，特別是不能隨意用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資生產(chǎn)或建設居民住房。這實質(zhì)上已經(jīng)從農(nóng)村土地經(jīng)營方面建立起農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的退出機制?！肮膭詈鸵龑Чど藤Y本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！边@項規(guī)定則從另一方面建立起城鎮(zhèn)工商資本投資農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代資本技術輸入機制，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的技術進步、資本聚集以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建立起對應機制。

在現(xiàn)實的農(nóng)村中，雖然有些農(nóng)村集體經(jīng)濟實力薄弱，但有些農(nóng)村集體經(jīng)濟實力雄厚，企業(yè)眾多，村民享有多種福利待遇。在這些集體經(jīng)濟實力雄厚的農(nóng)村，僅僅只有農(nóng)用耕地的退出機制是難以引導農(nóng)民退出農(nóng)村進入城市的。因此，三中全會決定提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！奔匆环矫娣e極引導農(nóng)民進行股份合作，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的不斷壯大；另一方面，積極引導和推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改造，讓農(nóng)民以股份合作的形式參與集體經(jīng)濟發(fā)展、享有集體經(jīng)濟收益，并可以通過集體股份的轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這項規(guī)定的目標也是為建立農(nóng)民從農(nóng)村的退出機制和城鎮(zhèn)資源進入農(nóng)村的進入機制設計的。endprint

宅基地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償賦予其成員的建設用土地使用權利，長期以來行使著農(nóng)民的住房保障功能，但卻沒有相應建立起農(nóng)村宅基地的自愿退出補償機制。但在城鎮(zhèn)化趨勢不斷加快的大背景下，這種宅基地分配和使用制度已經(jīng)成為農(nóng)民脫離農(nóng)村的障礙，成為農(nóng)村人口減少、住宅用地反倒增加的主導性影響因素。因此，讓農(nóng)民進城必須解決農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)變現(xiàn)問題?！氨Ｕ限r(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”這就為農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓交易奠定了制度基礎，農(nóng)民離開農(nóng)村可出售自己分配所得的宅基地，城鎮(zhèn)居民、本村農(nóng)民或外地農(nóng)民都可購買農(nóng)民的住房或宅基地建房居住。如此，農(nóng)村不再新分配宅基地、農(nóng)民可出售宅基地變現(xiàn)，農(nóng)民財產(chǎn)性收入明顯增加，進城成本大為降低。

按照決定精神，農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟制度、農(nóng)村宅基地使用制度改革后，農(nóng)民可以繼續(xù)在農(nóng)村務農(nóng)、務工、經(jīng)商和居住，也可以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權、轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)濟股份、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地從而徹底離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)居住和生活，城鎮(zhèn)居民也可以進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)、工商業(yè)或定居。但從保障農(nóng)民利益、規(guī)范交易行為出發(fā)，需要建立相應的產(chǎn)權交易市場以實現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公平規(guī)范退出和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的公平規(guī)范進入，這就要求建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場。因此，黨的十八屆三中全會提出：“建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！北M管當前很多專家和部門領導從各種立場出發(fā)對黨的十八屆三中全會決定關于土地制度改革的精神做出不同的解釋，但從中央提出土地制度改革的精神實質(zhì)和意愿出發(fā)，建立統(tǒng)一開放競爭有序的土地產(chǎn)權交易市場、破除地方政府的土地一級市場經(jīng)營壟斷以及土地財政現(xiàn)象、促成農(nóng)民從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的自愿有償退出和城鄉(xiāng)資源要素的平等自由流通以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化格局應該是其主要目的。

（三）改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，以市場機制引導新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

近年來，為促進城鄉(xiāng)人口流動、推進城鎮(zhèn)化，中國對戶籍管理制度進行了較大程度的改革，各地也進行了一些有益探索。如很多地方把城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為居民戶口，不再顯示城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民向城鎮(zhèn)戶口的遷移政策逐步放寬，中小城鎮(zhèn)特別是縣城和建制鎮(zhèn)居民戶籍遷入不再設置限制條件。黨的十七屆三中全會就已經(jīng)規(guī)定農(nóng)村土地承包關系保持長久不變，農(nóng)民戶籍進城不再強制取消土地承包經(jīng)營權和農(nóng)村宅基地使用權。但是，在現(xiàn)實中，由于戶籍牽動著地區(qū)經(jīng)濟利益、城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟權益、社會保障等各種利益以及計劃生育、社會治安管理等方面的內(nèi)容，單純的城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記為居民戶口并不能真正有效解決農(nóng)民進城問題。

深化戶籍管理制度改革，首先要簡化戶籍的承載功能，使其成為僅標明國民身份和享有國民待遇的身份證明。只要擁有中華人民共和國國籍，憑身份證即可在全國城鄉(xiāng)自主擇業(yè)、自由遷移、自主定居，就可以在其居住地行使選舉權和被選舉權等公民權利、享受國家提供的標準統(tǒng)一的社會保障。對于附加在戶籍上的計劃生育、就業(yè)待遇、學歷教育、社會管理等社會功能應該全面取消。對于農(nóng)村來講，則要通過穩(wěn)定土地承包關系長久不變、農(nóng)村宅基地使用權不變、農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改造及土地承包經(jīng)營權的自由轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村宅基地使用權的自由交易和農(nóng)村集體經(jīng)濟股份的自由交易，全面取消農(nóng)村土地承包關系、農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配權與農(nóng)村戶籍的掛鉤關系，從而使戶籍僅承擔其應該承擔的社會功能，為城鄉(xiāng)人口自由流動創(chuàng)造必要條件。

其次，要克服既得利益的干擾，全面放開大中城市包括巨大城市和特大城市的城市準入。中國城市的規(guī)模與就業(yè)崗位的數(shù)量是相對應的，城市越大、就業(yè)崗位越多、工資水平越高，因而農(nóng)民工流入越多，進入城市定居的愿望越發(fā)強烈。中國農(nóng)民工60%以上流入地級以上城市已經(jīng)充分說明了這一點。同時，城市規(guī)模越大，其城市化的成本越低、效益越高。據(jù)研究，以20萬人以下的城市指標為基數(shù)100%，城市人口規(guī)模200萬人以上、100萬人以上、50萬～100萬人、20萬～50萬人城市的職均GDP指數(shù)和地均GDP指數(shù)分別為223.8%、196.2%、178.4%、129.3%和2441.2%、1072.1%、705.3%、280.8%[3]。因此，各國的城市化普遍是以大城市為中心的城市化，其后發(fā)展到城市群和都市區(qū)。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴大，“大城市病 ”開始顯現(xiàn)，人口眾多、交通擁擠、生活成本提高，然后進入逆城市化階段。但是，這種調(diào)節(jié)不是以政府干預的手段完成的，而是市場自動調(diào)節(jié)的結(jié)果。從中國來講，北京、上海等地常住人口已經(jīng)超過2 000萬人，很多省會城市人口規(guī)模已經(jīng)達到或超過1 000萬人，“大城市病”表現(xiàn)明顯。但越是實行人口限制政策，人們進入這些特大和巨大城市的愿望越趨強烈，這些城市的常住人口不減反增。如果全面放開這些城市的人口準入，實現(xiàn)這些城市人口的自由進出，反而會促進這些特大城市人口的流出、降低外來人口進入這些城市的愿望從而實現(xiàn)城市規(guī)模的優(yōu)化配置和合理布局。因此，市場調(diào)節(jié)、自由選擇是推進城鎮(zhèn)化的最好手段。中國各類城市的人口準入應該全面放開，各類城市限制戶籍流入的政策應該全面取消。

最后，建立以居住地為主要依據(jù)的人口管理制度。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，中國人口跨地區(qū)流動規(guī)模很大。同時，由于市場經(jīng)濟條件下工作崗位的不確定性，中國的人口跨地區(qū)流動還將持續(xù)。如果城鄉(xiāng)居民每到一地都做戶籍遷移顯然跟不上時代的發(fā)展和國民的要求。在當今信息化的時代，伴隨人口流動以居民身份證內(nèi)容為基礎定期進行內(nèi)容變更是完全可能的。因此，有必要建立戶籍跟隨居民遷移變更的戶籍管理制度。如每隔半年時間，由居民居住地公安派出所根據(jù)居民流入情況通過戶籍管理網(wǎng)絡聯(lián)系遷入居民原居住地戶籍管理部門進行戶籍變更，對流入居民進行常住人口管理。這既滿足戶籍管理和社會管理的要求，也將方便城鄉(xiāng)居民的戶籍遷移，實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的基本統(tǒng)一，從而順利推進城鎮(zhèn)化。endprint

（四）統(tǒng)一社會保障制度，促進人口跨地區(qū)流動

全國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會保障制度不統(tǒng)一是制約中國城鎮(zhèn)化的重要因素。城鎮(zhèn)社會保障項目多、標準高，農(nóng)村社會保障項目少、水平低；東部地區(qū)社會保障水平高，中西部地區(qū)社會保障水平低；大城市社會保障水平高；中小城鎮(zhèn)社會保障水平低。各地社會保障水平不一，不能平行劃轉(zhuǎn)。這些問題的存在使得規(guī)模越大的城市人口遷入的意愿越強，規(guī)模越小的城鎮(zhèn)人口遷入的意愿越差；東部沿海地區(qū)人口遷入意愿強，中西部地區(qū)人口遷入意愿低。而大城市和東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、就業(yè)崗位多，大量戶籍人口的遷入必將增加當?shù)卣呢斦摀?、削弱當?shù)鼐用竦纳鐣Ｕ纤?。這就是中國當前大城市越來越大、中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對無力的重要原因。為此，必須統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)地區(qū)間的社會保障規(guī)模和水平，實現(xiàn)國民社會保障的跨地區(qū)和跨城鄉(xiāng)自由遷轉(zhuǎn)，從而促進人口的流動和集中，促進城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)地區(qū)間的社會保障項目和水平。統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)、地區(qū)間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等社會保障和社會福利項目，降低居民繳費水平，實現(xiàn)社會保障的低水平、全覆蓋，并隨國家經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高社會保障的水平標準。對社會保障統(tǒng)一發(fā)放社會保障卡，公民人均一份，隨身攜帶，在國內(nèi)任何地方按統(tǒng)一標準使用。社會保障資金由國家統(tǒng)籌安排使用，地區(qū)之間根據(jù)人口流動和支出使用情況全額劃轉(zhuǎn)，不足部分由中央政府配給。

鼓勵城市和東部沿海地區(qū)吸納農(nóng)村和中西部地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制、建立財政轉(zhuǎn)移支付與吸納外來人口規(guī)模掛鉤機制，以減輕吸納農(nóng)村人口或外來人口過多的城市和地區(qū)的財政負擔，支持這些城市和地區(qū)的基礎設施建設投資，讓這些城市或地區(qū)更加積極主動地吸引農(nóng)村人口和外來人口定居置業(yè)，加速城鎮(zhèn)化進程。對于人口規(guī)模擴大迅速的城市和地區(qū)，允許按照人口規(guī)模分設管理機構或提升機構規(guī)格，允許按照人口規(guī)模增加人大代表和政協(xié)委員的數(shù)量，以刺激經(jīng)濟發(fā)達城市和地區(qū)的地方政府吸引人口進城就業(yè)、吸收外來人口定居。

統(tǒng)一社會保障制度，不僅是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的迫切需要，也是完善國家治理、實現(xiàn)公平正義的需要。即使社會保障制度的改革不能成為推進新型城鎮(zhèn)化的主導力量，至少不應該讓社會保障制度的建設成為阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響因素。

（五）調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營政策，降低農(nóng)民進城門檻

農(nóng)民進城需要提高農(nóng)民收入，特別是財產(chǎn)性收入。同時，也需要降低農(nóng)民進城的門檻，讓農(nóng)民能夠低成本地進入城鎮(zhèn)生活定居。為此，必須調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)政策，降低房地產(chǎn)價格。

調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)政策，首要的是降低房地產(chǎn)開發(fā)的土地成本、取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營壟斷。以市場化為導向的土地制度改革能夠破除土地開發(fā)經(jīng)營的政府一級市場壟斷，消除土地財政，必然會降低城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應成本，從而降低城鎮(zhèn)房產(chǎn)價格。而取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營壟斷，實行城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的多元化開發(fā)和建設則能夠進一步降低城鎮(zhèn)住房的價格，降低農(nóng)民進城成本。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎上，允許城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位自主購地建房、自由出租出售；允許非房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或居民集資合作購地建設住房并向市場銷售。如此，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)多元化開發(fā)的局面得以形成，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營壟斷得以取消，則城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格必然下降。如果再配以房地產(chǎn)稅對居民現(xiàn)有住房和開發(fā)經(jīng)營過程中的房地產(chǎn)進行稅收調(diào)節(jié)，則房地產(chǎn)開發(fā)銷售進度必將加快，囤積土地和房產(chǎn)待價而沽的現(xiàn)象也將消失，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格理性回歸，農(nóng)民進城的速度將進一步加快。

分類清理“小產(chǎn)權房”，清理整頓房地產(chǎn)開發(fā)市場。“小產(chǎn)權房”是伴隨城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的企業(yè)壟斷產(chǎn)生的。根據(jù)1994年7月頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，城市商品房銷售必須要繳納土地出讓金且“五證齊全”?！拔遄C”即房地產(chǎn)商在預售商品房時應具備《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許（下轉(zhuǎn)179頁）（上接173頁）可證》、《國有土地使用證》和《商品房銷售（預售）許可證》。此后，開始出現(xiàn)“大產(chǎn)權房”與“小產(chǎn)權房”的概念，“小產(chǎn)權房”作為政府治理的對象政策越收越緊。其實，并非所有“小產(chǎn)權房”都是違法建筑，不能一概而論、統(tǒng)統(tǒng)拆除。有些“小產(chǎn)權房”是在《城市房地產(chǎn)管理法》出臺以前由縣鄉(xiāng)政府批準建設的，有的建設時間更早，這些“小產(chǎn)權房”的存在本身合理合法，無需治理；有些“小產(chǎn)權房”是在《城市房地產(chǎn)管理法》出臺以后建設的，屬于居民回遷安置房或按法律政策在政府征地后在留用自主開發(fā)土地上的集體建設住房，沒有向政府繳納土地出讓金，也合理合法，無需治理。有的“小產(chǎn)權房”原屬農(nóng)村集體居民在宅基地上的自住建房但現(xiàn)已擴展入城區(qū)，其本身也合理合法，不應列入清理對象。有的“小產(chǎn)權房”手續(xù)不全，但已經(jīng)完成銷售有人居住。如果不影響城鎮(zhèn)總體布局，或?qū)Τ擎?zhèn)規(guī)劃沒有重大影響，則可以直接認可、適度罰款或修訂規(guī)劃使其合法化。如果嚴重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，則應予以強行拆除并嚴肅處理相關責任人。因此，對于“小產(chǎn)權房”的治理一定要分類視情況進行處理，而不應不加區(qū)分地一律拆除。這不僅是資源的浪費，也是對扭曲的房地產(chǎn)開發(fā)政策的錯誤堅持。

加大公租房和廉租房建設。住房不是普通商品，它既具有商品屬性，也具有社會保障功能。全面的住房商品化在實現(xiàn)住房商品屬性的同時卻忽略了住房的社會屬性，這是對政府應有社會責任的推托，也必將造成住房建設的大量資源浪費。無論是前社會主義國家，還是西方發(fā)達資本主義國家，在住房建設上始終都有政府公共住房參與社會住房供應、調(diào)節(jié)居民住房需求。因此，我們必須加強公租房建設和廉租房建設。公租房只租不售，面向所有公共管理部門和所有企事業(yè)單位在當?shù)毓ぷ饕约霸诋數(shù)亟?jīng)商居住的無住房居民，租金價格略低于或基本等同于市場住房租金價格；廉租房面積較小，也是只租不售，租金價格較低，但只針對當?shù)貨]有住房的低收入者家庭。

如此，則城鎮(zhèn)居民住房實現(xiàn)多元化建設、多元化供應，房價回歸理性。農(nóng)村居民或外來居民均能實現(xiàn)住者有其屋，在市場機制的引導下，在城鎮(zhèn)就業(yè)崗位、生活便利和生活環(huán)境的帶動下，中國的城鎮(zhèn)化進程必將以更快的速度和規(guī)模全面展開，新型城鎮(zhèn)化的目標也將在自由和諧中順利實現(xiàn)。

參考文獻：

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[責任編輯 吳 迪]endprint