行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

林建飛

摘 要：根據(jù)財(cái)政部2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涵義進(jìn)行新的詮釋，更加科學(xué)地定位內(nèi)部控制的目標(biāo)，進(jìn)一步劃分內(nèi)部控制的主體和對象，并有針對性地論述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)制。對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的討論，為理解和執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)支撐。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；實(shí)施機(jī)制

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0130-02

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）于2014年1月1日開始實(shí)施，《規(guī)范》的實(shí)施標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程正式啟動(dòng)。《規(guī)范》將在單位內(nèi)部權(quán)力制衡方面起到制度籠子的作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。如何正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的積極作用，從而推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范的有效實(shí)施，這是擺在我們面前的重大理論認(rèn)識(shí)問題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的涵義

內(nèi)部控制既是一個(gè)新的概念，又是一項(xiàng)傳統(tǒng)的管理制度和工作。內(nèi)部控制理論產(chǎn)生于管理的需要、并伴隨內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)而發(fā)展起來。內(nèi)部控制首先產(chǎn)生應(yīng)用于公司企業(yè)管理工作中。1992年美國COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制框架》給出的內(nèi)部控制定義是：公司的董事會(huì)、管理層及其他人士為實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)提供合理保證而實(shí)施的程序——運(yùn)營的效益和效率，財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和遵守適用的法律法規(guī)。2008年中國發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》對內(nèi)部控制規(guī)定為：是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。并指出企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的目標(biāo)，是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效益和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。按照2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指由領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同參與實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的過程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施，歸納起來就是制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序。行政事業(yè)單位應(yīng)該在《規(guī)范》的指導(dǎo)下，制定適合本單位的內(nèi)部控制制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)控制活動(dòng)的全面性、全員性、適用性和可行性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

《規(guī)范》第四條規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要有五個(gè)：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、合理保證資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗為目標(biāo)。這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個(gè)重要目標(biāo)，這一目標(biāo)的設(shè)定具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。內(nèi)部控制是保護(hù)資產(chǎn)安全、防范舞弊的第一道防線。對于掌握大量社會(huì)公共資源和公共資金的行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制更應(yīng)該關(guān)注受托責(zé)任的履行情況，而不能片面追求業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃的政績考核，內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)充分意識(shí)到防范舞弊和預(yù)防腐敗的重要意義，將廉政建設(shè)提升到新的高度，充分運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡原理，發(fā)揮流程控制作用，建立由事先防治和事后懲治構(gòu)成的反腐倡廉機(jī)制。形成不能腐的防范機(jī)制和不易腐的保障機(jī)制。這也是《規(guī)范》相對于企業(yè)內(nèi)控規(guī)范和國外內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。

其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制更加關(guān)注提高公共服務(wù)的效率和效果。這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。因此，制定實(shí)施內(nèi)部控制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)還是為了提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。作為公共部門，行政事業(yè)單位屬于非營利社會(huì)組織，其職能就是對社會(huì)公眾提供服務(wù)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目的而不是經(jīng)營效益最大化。行政事業(yè)單位要通過公共服務(wù)效率的高低來評(píng)價(jià)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的績效，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的覆蓋面和滿意度，平等地對待公共服務(wù)對象以及其他相關(guān)利益主體，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)資金分配方案，有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，發(fā)揮預(yù)算管理的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，提高公共服務(wù)的效率和效果。

最后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制其他三個(gè)目標(biāo)雖然在形式和內(nèi)容上與企業(yè)內(nèi)部控制大致相同，但是也針對行政事業(yè)單位的特殊屬性賦予了一定新的內(nèi)容，要求單位重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，以《規(guī)范》作為單位最低的行為準(zhǔn)則，設(shè)計(jì)內(nèi)部規(guī)章制度，在資產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)使用效率，保證單位在建工程項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)、資產(chǎn)購置和處置的合理與高效、資產(chǎn)情況與財(cái)務(wù)賬簿相符，防止資產(chǎn)流失和浪費(fèi)，真實(shí)完整地報(bào)告單位的財(cái)務(wù)信息，客觀地反映預(yù)算執(zhí)行情況，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位九大主體。在中國，無論是行政單位還是事業(yè)單位實(shí)際上都擔(dān)負(fù)著一定的管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益等方面的公共管理職能。這九大主體還有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是，都在使用公共資金、占用和使用國有資產(chǎn)、配置和使用公共資源。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對象

《規(guī)范》第2條規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。通過對中國行政事業(yè)單位的實(shí)踐進(jìn)行提煉，中國行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可歸納為預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同6項(xiàng)。

一般而言，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)可以分為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于行政事業(yè)單位不僅是公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，同時(shí)也是公共資源的使用者，所以不論何種類型的行政事業(yè)單位，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開公共資金，都需要對其自身所掌握的公共資源進(jìn)行配置和使用。因此，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是行政事業(yè)單位共有的業(yè)務(wù)活動(dòng)。內(nèi)部控制的原理和方法可以適用于行政事業(yè)單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，但目前，《規(guī)范》暫定位于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，主要基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是行政事業(yè)單位所共有的業(yè)務(wù)活動(dòng)的考慮。這6項(xiàng)業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的共性業(yè)務(wù)，每個(gè)行政事業(yè)單位都會(huì)涉及到。endprint

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的機(jī)制

內(nèi)部控制的機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是內(nèi)部控制的控制方法。對于行政事業(yè)單位而言，其常見的內(nèi)部控制方法有以下幾種：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。不相容崗位相互分離方法要求，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。內(nèi)部授權(quán)審批控制方法要求，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。歸口管理方法要求，根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。預(yù)算控制方法要求，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程。財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制方法要求，建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。會(huì)計(jì)控制方法要求，建立健全本單位財(cái)會(huì)管理制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。單據(jù)控制方法要求，單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。信息內(nèi)部公開方法要求，建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

歸口管理、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開是《規(guī)范》相對于企業(yè)內(nèi)控規(guī)范和國外內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的三種創(chuàng)新方法。歸口管理控制方法具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，對于從制度上根除行政事業(yè)單位的“小金庫”有著積極的意義。單據(jù)控制方法也同樣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，在打擊“假發(fā)票”、減少行政事業(yè)單位對“假發(fā)票”的使用方面能夠發(fā)揮重要作用，并且有助于保證發(fā)票和業(yè)務(wù)的真實(shí)性。信息內(nèi)部公開方法在《規(guī)范》的正式引入是黨的十八大提出的“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的必然要求，是新一屆政府提出的打造創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府的客觀要求，也是內(nèi)部控制制衡機(jī)制的內(nèi)在要求。這些控制方法都是來自于中國行政事業(yè)單位的成功實(shí)踐，在相關(guān)行政事業(yè)單位已經(jīng)發(fā)揮了很好的作用。

本文從基本概念、控制目標(biāo)、控制主體、控制對象和實(shí)施機(jī)制五個(gè)方面探討了中國單位內(nèi)部控制的制度特點(diǎn)，即管理特質(zhì)。單位內(nèi)部控制作為“制度籠子”的具體措施，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力合理制約的機(jī)制保障，有利于中國行政事業(yè)單位科學(xué)合理的使用和分配公共資金，履行社會(huì)服務(wù)職能。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《規(guī)范》的要求建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系并組織實(shí)施。梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]endprint