法國“文化去中心化”戰(zhàn)略對中國文化體制改革的啟示*

王吉英

(中國海洋大學 外國語學院，山東 青島 266100)

法國“文化去中心化”戰(zhàn)略對中國文化體制改革的啟示*

王吉英

(中國海洋大學 外國語學院，山東 青島 266100)

法國是一個傳統(tǒng)的單一制國家，擁有悠久的中央集權歷史，公共權力干預文化是一種常態(tài)，集權化管理是法國文化管理模式的主要特征之一。但同時法國又是一個“分權單一制”國家，地方領土單位是其轄區(qū)文化事務的主要管理者。文化分權和文化合作是法國處理中央和地方文化關系的兩個主要手段，對于我國目前正在進行的文化體制改革有許多經(jīng)驗可以借鑒和學習。

法國；文化去中心化；文化體制改革

在法國，國家位于權力金字塔的頂峰，中央政府代表整個國家和民族的利益。作為民族身份的重要組成因素的文化自然歸屬國家管理，是一項“國家事務”。法國歷史上長期的的中央集權制為現(xiàn)代法國的文化管理體制留下了深刻的集權烙印?！爸挥兄醒氩拍苄纬晒舱?；只有國家才能夠協(xié)調公共利益和個人利益；只有中央才能引導地方民間社會的行動，確保其發(fā)展的正確方向，防止出現(xiàn)拉幫結派、無能為力或搞裙帶關系等不良現(xiàn)象。”[1](P94)由此可見，相對于地方權力機關，中央政府扮演著調度員、裁判員和技術專家的角色，而這些角色也應用于文化領域，文化政策的制定和實施過程隨處可見中央政府的影子。

法國文化管理的中央集權化特征主要體現(xiàn)在行政管理和地域分布兩個方面。首先，從行政管理角度看，1959年法國第五共和國組建文化事務部，文化部成為國家文化政策的主要決策機構。很長一段歷史時期內，法國地方各級權力機關很少參與國家的文化決策，文化部把持文化政策的制定和實施大權，“文化部長不論其政治派系如何，根據(jù)收集到的信息，以一種‘君威臨下’的方式按照‘開明君主制’的原則做出選擇和抉擇。”“文化部的行動似乎過于積極了，覆蓋了出資、組織、人事、機構運轉等方方面面的事務?！盵2](P91)其次，就地域分布而言，法國首都巴黎的文化中心地位不可動搖，不僅擁有盧浮宮等館藏豐富、世界知名的博物館和數(shù)量眾多的圖書館，還有諸如蓬皮杜文化中心等大型公共文化場所，而且國家每年的文化預算也明顯“偏向”巴黎?！鞍屠柙谖幕到y(tǒng)中的霸主地位是法國文化集權化的最好體現(xiàn)?！盵3](P1566)

法國中央集權化的文化管理體制并不意味著文化部獨攬大權，地方各級行政機構只是被動地聽從文化部的安排。事實上，法國的文化管理是一個矛盾體，中央集權與地方分權并存，中央政府把持文化決策大權的同時也努力推行“文化去中心化戰(zhàn)略”。法國的文化去中心化戰(zhàn)略在不同歷史時期有不同的表現(xiàn)。1959年文化事務部成立后，首任部長、著名作家安德烈·馬爾羅為實現(xiàn)“文化民主化”目標，在地方設立“文化之家”，方便普通大眾直接接觸高雅文化。1970年代，法國中央和地方在文化領域的關系逐漸由監(jiān)管向合作轉變。1980年代，左派候選人密特朗當選總統(tǒng)，開始推行地方分權改革，要求中央各部權力下放，賦予地方各級政府更多的自主權和決策權。今天，文化去中心化仍然是法國文化政策的核心戰(zhàn)略之一。2010年4月，蓬皮杜中心在法國東部城市梅斯的分館建成開幕，旨在復興這座傳統(tǒng)工業(yè)城市的文化事業(yè)，進一步平衡巴黎和地方的文化資源。

那么，何謂“文化去中心化”？

文化去中心化的宗旨在于全面推廣文化、贏求新公眾、發(fā)展藝術創(chuàng)作。為此，推行文化去中心化必須考慮以下兩點：合理分配公共權力機構之間的文化責任，彼此互相合作、互惠互利；妥善處理傳統(tǒng)文化中心與新開發(fā)文化中心的關系，形成合理的文化布局。實現(xiàn)文化去中心化最直接的手段是文化權力下放，將中央的部分文化權限轉移給地方，鼓勵地方積極參與文化決策和管理，但由于文化是民族身份的重要組成因素，事關社會融合和國家團結，大部分國家的中央政府并不想將文化權力下放，而是希望在文化領域占據(jù)主導地位。鑒于此，文化去中心化不能僅僅依靠權力下放來實現(xiàn)，還必須借助其他手段。如果短期內無法實現(xiàn)真正意義上的權力下放，中央可以通過與地方開展合作的方式明確各方文化主體的責任和義務，調動地方的文化積極性，實現(xiàn)文化去中心化，為今后推行文化權力下放奠定基礎。法國在推行文化去中心化戰(zhàn)略時就充分運用了文化分權和文化合作兩種方式。

一、文化分權

法國前文化部長杰克·朗格1981年11月17日在國民議會講話時對于“文化分權”給出了定義：藝術家有權在自己居住的城市進行創(chuàng)作；地方當選者有權實行自治和制定文化政策；公民有權享受豐富的文化生活；國家有責任修復地方的文化創(chuàng)傷和破壞，營造新的文化格局。這里提到的“三個權利”和“一項責任”明確了文化分權之后各文化主體(藝術家、地方政府、公民大眾、中央政府)的職責和義務。據(jù)此，可以將文化分權細化為“藝術分權”，即在巴黎之外的地方建設文化衛(wèi)星城，形成合理、平衡的文化布局；“管理分權”，通過權限轉移、讓渡等方式強化地方的文化責任感，使之承擔起與文化發(fā)展有關的各項責任，管理轄區(qū)內的各項文化事務，制定和實施更加符合地方實情的文化政策；“公民分權”，旨在提升公民的文化意識，更加積極地參與各項文化活動。這三種形式的文化分權相互補充、相互促進。

1981年密特朗當選總統(tǒng)后，將地方分權作為其任期內最重要的事情，1982年開始聲勢浩大的分權改革，此次改革也覆蓋了文化領域，1983年1月7日頒布的《地方行政機構權限分配法》第一條第二款規(guī)定：“地方各級行政機構與國家一起共同促進經(jīng)濟、社會、衛(wèi)生、文化和科學的發(fā)展?！盵4](P48)該法案規(guī)定將中央圖書館和檔案館的管理權由中央移交給各省。2003年，法國對第五共和國《憲法》進行修訂，通過了《關于共和國地方分權化組織法》，這是繼1982年地方分權改革后第二次大幅度地調整中央與地方的關系。此次修憲進一步將分權改革憲法化，明確從屬原則是處理中央與地方關系的基本準則，中央對地方由事前監(jiān)管轉為事后監(jiān)督，賦予地方更多自主權。[5](P100)經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的分權改革，法國地方自治程度進一步提升，擁有了更多處理轄區(qū)文化事務的主動權。

法國文化領域的管理分權主要涉及大區(qū)這一地方行政級別，由“大區(qū)文化事務局”(DRAC)負責聯(lián)絡中央和地方，起著上傳下達的作用。法國“大區(qū)”一級的行政區(qū)劃設立于上世紀七十年代。當初設立的主要目的是促進地方經(jīng)濟發(fā)展和領土整治，大區(qū)政府在文化領域并不具備很多權限和職能。1959年文化事務部成立時，巴黎以外的文化單位和組織結構松散，地方各級行政級別之間沒有統(tǒng)一的協(xié)調和調度部門。為此，第五共和國首任文化部長安德烈·馬爾羅決定推進文化去中心化戰(zhàn)略，于1963年2月23日通過法令，設立“大區(qū)文化事務委員會”(CRAC)，主要負責在地方落實文化部的各項政策和措施。通過任命常任聯(lián)絡員的方式，CRAC有效地協(xié)調了法國地方的文化管理工作，強化了文化部與其駐外機構之間的聯(lián)系。除了CRAC，馬爾羅在離任前還竭力推進DRAC的設立。阿爾薩斯、盧瓦爾、羅納-阿爾卑斯三個大區(qū)率先設立DRAC。1969年5月23日，在寫給三位大區(qū)文化事務局局長的任命信中，馬爾羅明確了他們的職責和任務：“協(xié)調文化部所有分支機構的行動，使之朝同一目標奮斗；管理文化部的撥款；確保文化事務有序開展；合理分配文化部在地方的各項投資。”

進入1970年代，DRAC邁入正式發(fā)展階段。1977年2月3日，法國政府通過法令，規(guī)定：“每個大區(qū)的文化事務局局長負責實施中央政府的文化政策?！?972年至1980年，幾乎每年都有一個DRAC成立：普羅旺斯-阿爾卑斯-蔚藍海岸大區(qū)(1974年)、勃艮第大區(qū)、朗格多克-魯西榮大區(qū)(1975年)、布列塔尼大區(qū)、下諾曼底大區(qū)、北方加萊大區(qū)、洛林大區(qū)、中央高原大區(qū)、普瓦圖大區(qū)、阿基坦大區(qū)(1976年)、上諾曼底大區(qū)(1979年)、利穆贊大區(qū)(1980年)。

1980年代，左派執(zhí)政后，在權力下放改革浪潮的推動下，文化去中心化戰(zhàn)略也得到進一步發(fā)展。DRAC的數(shù)量繼續(xù)增加，1980年代末，法國所有大區(qū)都設立了DRAC，實現(xiàn)了馬爾羅當初設想的目標。同時，DRAC的組織結構也進一步完善，財政資源更加豐富，局長的權限也得以擴大和加強。1986年3月14日法令明確了DRAC的“身份”：“文化部在大區(qū)的駐外機構，文化事務局局長是其轄區(qū)內文化部所有駐外機構的領導者?！本徒M織結構而言，DRAC完全是“地方版”的文化部，按照音樂、戲劇、電影、圖書等不同管理領域設立管理部門。因此，有人將大區(qū)文化事務局戲稱為“小文化部”。另外，1980年代，DRAC所能支配的人力和財政資源也大幅增加，獲得的撥款從1981年的560萬法郎增加至1984年的1400萬法郎，1993年繼續(xù)增至27億法郎，占文化部總預算的41%。DRAC成為文化部在大區(qū)的領導中心。

（3）灌漿段長劃分及灌漿壓力。在灌漿過程中，如果巖體整體性較好，可以加上段長長度，如果段長＞8.0m，為了保證灌漿效果，必須應用分段灌漿的方式進行灌漿。在灌漿的過程中，控制灌漿壓力盡可能貼近設計注漿壓力，如果遇到灌漿率較大接觸段，為了防止?jié){液流串，同時也是為了保證灌漿效果，應用分段升壓的方式開展施工。

大區(qū)是聯(lián)絡中央與地方行政機構的“鉸鏈”，發(fā)揮上傳下達的作用，DRAC 的設立讓文化部有了真正意義上的地方“接力”機構，各項政策和措施更能有效地在地方開展和落實。隨著文化去中心化戰(zhàn)略的推進，今天的DRAC已經(jīng)不僅僅是文化部各項政策的執(zhí)行者，而是更多地從自己轄區(qū)的實際情況出發(fā)，制定和執(zhí)行符合當?shù)貙嵡榈奈幕?，從而促進地方文化事業(yè)的繁榮發(fā)展。正如法國1992年通過的《去中心化宣言》強調的：“去中心化是職能和資源分配的一般原則”。大區(qū)文化事務局職能和資源的增強不僅有利于擴大文化部的影響力，擴展其合作網(wǎng)絡，還能有效扶持貧困地區(qū)或文化設施不足地區(qū)的文化發(fā)展，平衡全國的文化資源，構建合理的文化布局。

二、文化合作

隨著文化去中心化的推進，地方各級行政機構參與文化事務和文化決策的意識逐漸增強。在此背景下，如何“串聯(lián)”中央與地方的文化行動成為中央政府特別是文化部優(yōu)先考慮的問題之一。相對于一個“指揮官”政府，地方更渴望一個“指導員”政府，一個從政策方針、計劃部署等方面給予更多“指導”而不是“指令”的“合作伙伴”。為了實現(xiàn)該角色的轉變，法國采取的是中央與地方在文化領域的關系“合同化”，針對具體項目或具體地區(qū)簽訂合同，明確雙方在資金、人力、管理等方面的責任和義務。法國中央政府自1970年代開始和地方在文化領域開展合作，推行“文化合約”政策。1974至1979年間共簽訂27份合約，極大地提高了地方文化活動的活躍程度，使中央和地方的文化關系朝新的方向發(fā)展。1980年代，這種合作內容更為豐富和多樣化。

(一)一般性部際合作合同

此類合同主要包括中央-大區(qū)計劃合同，歸屬第九個五年計劃(1984-1988)。法國第五共和國成立之初，為了振興國民經(jīng)濟開始制定五年計劃，文化事務被納入國家計劃始于第四個五年計劃(1962-1965)。自此，文化成為中央制定五年計劃時必須考慮的內容。第九個五年計劃在文化方面突破較大，規(guī)定要協(xié)調中央和大區(qū)的計劃，實施“中央-大區(qū)計劃合同”。這些合同主要確定五年計劃期間國家和大區(qū)聯(lián)合采取的文化行動，確保中央與地方行動方向的一致性。文化部借助這些合同構建地方合作網(wǎng)絡，實施文化部的優(yōu)先事務，有利于進一步平衡文化資源，推動落后地區(qū)的文化發(fā)展。

(二)專門性部際合作合同

“中央-大區(qū)計劃合同”延續(xù)至第十個五年計劃(1989-1993)，并在前期基礎上向專門領域發(fā)展，中央與地方針對具體領域簽訂的合同數(shù)量明顯增加，如“預防行動合同”、“城市合同”、“社區(qū)社會發(fā)展合同”等。1993年11月13日，國民教育部、文化部和青年體育部共同簽署一份關于藝術教育的協(xié)議草案，針對地方如何開展藝術教育給出建議和辦法。法國學者皮埃爾·穆里尼埃認為，此類針對具體領域的合同旨在“確定中央、地方和文化機構在特定地域范圍內如何實現(xiàn)學校和文化藝術機構在學期和假期期間合作提升學生的藝術興趣所承擔的責任”。[6](P216)

(三)文化部的一般性合作合同

文化部與地方簽訂的一般性合作合同主要是“文化發(fā)展合同”。自上任伊始，杰克·朗格就宣布要與大區(qū)、省和市鎮(zhèn)簽訂此類合同。從實際運作來看，文化發(fā)展合同主要由DRAC負責與地方政府談判和簽署。這種運作方式有利于加強DRAC在其轄區(qū)范圍內的領導權威，同時，通過開展多領域對話，有利于文化部行政管理結構的橫向化發(fā)展。1982至1993年，文化部共與地方簽訂1548份文化發(fā)展合同，平均每年129份，其中1989年和1990年甚至高達160份。簽署對象中，城市超過省和市鎮(zhèn)位居首位，占到合同總量的72%。由此可見，城市是文化部在地方的優(yōu)先合作對象。文化發(fā)展合同是中央和地方開展文化對話的有效機制，國家撥款能夠減輕地方的文化投入負擔，激發(fā)地方當選者的文化責任感，確保中央和地方文化重點發(fā)展方向的一致性，協(xié)調兩方的文化行動。

(四)文化部的專門性合作合同

在一般性合作合同框架內，文化部下設部門也積極與地方簽訂針對具體領域的合作合同。例如，國家電影中心自1989年開始與地方簽訂“電影合同”，扶持地方影院的運營和電影傳播，使電影產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱之一。1989年至1992年，此類合同的數(shù)量由7項增至16項。再如，1991年，文化部公共閱讀司與一些城市簽訂“城市-閱讀合同”，調查相關城市居民的閱讀情況，為城市制定“量身定做”的圖書推廣和閱讀計劃，發(fā)展城市圖書館，在學校開展讀書節(jié)等活動。文化部的這些專門性合作合同雖不利于文化部行政管理模式的橫向發(fā)展，但卻有效促進了全國的文化繁榮，推進了文化民主化進程。

法國中央與地方通過文化合同開展合作的做法一直延續(xù)到今天，對文化分權起到了良好的補充作用，是法國文化去中心化戰(zhàn)略的重要實施手段。

三、結論與啟示

隨著全球化和區(qū)域一體化步伐的加快，地方治理已成為現(xiàn)代行政體制改革的大趨勢，中央必須進行改革，放權于地方，使之積極主動參與地方各項政策的產(chǎn)生過程，制定出更加符合地方實情、具有地方特色的政策。這種需求尤其適合更新速度快、自由需求度高的文化領域。

我國自1978年實行改革開放以來，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，文化體制也隨之開始改革。近四十年時間過去了，我國的文化體制改革經(jīng)歷了起步(1978-1982年)、探索(1982-1992年)、推進(1992-2002年)和深化(2002-2012年)四個階段。改革的成果有目共睹，公共文化服務體系建設、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化企業(yè)改革、文化市場體系構建等各方面都取得了顯著的成績，但仍然存在一些問題，盡管政府在文化領域注重政事分開、管辦分離，但政府職能的轉變任重而道遠。為此，2011年10月18日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，重申推進文化體制改革的重要性和緊迫性，認為文化“越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素，越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。”深化文化體制改革需要學習和借鑒一切有利于加強社會主義文化建設的有益經(jīng)驗，一切有利于豐富我國人民文化的積極成果，一切有利于發(fā)展我國文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理理念和機制。

去中心化是實現(xiàn)文化領域政府職能轉變的一個“良方”，使政府逐漸由實施全面管理的“全能政府”向實施公共管理的“有限政府”轉變，充分調動地方的積極性，全民參與，形成全國上下齊心協(xié)力為文化繁榮奮斗的氛圍。從這一角度講，法國的文化去中心化戰(zhàn)略可以帶給我們一些啟示，值得借鑒和學習。

首先，完善文化立法，建立健全公共文化服務領域的法律法規(guī)，規(guī)范中央與地方在文化領域的關系，使之有法可依、依法辦事。

其次，明確各級地方政府的文化權力和義務，協(xié)調地方不同層級文化管理機構的行動，在地方文化行動方向與中央保持一致的前提下，充分發(fā)揮地方的主觀能動性，繁榮地方文化事業(yè)，如向省市、自治區(qū)下放文化項目審批權。

最后，試點中央與地方在文化領域的關系合同化，促使雙方在平等協(xié)商的基礎上簽訂文化合同，明確雙方的利益和責任，以合同形式約束雙方的行動，實現(xiàn)中央與地方共同行動，更好地落實文化政策，繁榮社會主義文化，建設社會主義文化強國。

目前，我國文化體制改革正在如火如荼地展開，已經(jīng)進入克難攻堅階段。中央和地方齊心合力為實現(xiàn)《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》中制定的改革目標而努力，但就整體情況而言，我國的文化體制改革更側重于發(fā)揮市場在文化領域的調節(jié)作用，使政府由微觀管理轉向宏觀調控。這一職能的轉變方向是正確的，但文化不同于政治和經(jīng)濟，其最大特征是更新速度快、內容紛繁復雜、群眾需求不一致。政府如何更好地旅行宏觀調控職能，彌補市場調節(jié)的不足都是值得思考的問題，特別是在建設覆蓋全社會的公共文化服務體系方面。問題的解決需要發(fā)揮各方文化主體的作用，尤其是與人民大眾直接接觸的地方政府和地方文化單位。如何調動后者的積極性是關系我國文化體制改革目標實現(xiàn)與否的重要因素。

[1] Philippe Poirrier, René Rizzardo (dir.), Ambition partagée? Coopérration entre ministère de la culture et les collectivités territoriales[M]. Comité d'histoire du ministère de la culture, 2009.

[2] Conseil de l'Europe, Programme européen d'évaluation. La politique culturelle de la France[M]. Paris, La Documentation fran?aise, 1988.

[3] Pierre-Michel Menger, L'hégémonie parisienne, économie et politique de la gravitation artistique[J].Annales,Economies,Sociétés,Civilisations, 1993(6):1565-1600.

[4] 張敏.法國當代文化政策的特色及發(fā)展[J].國外理論動態(tài)，2007,(3)：47-49.

[5] 張麗娟.法國地方分權改革的新發(fā)展——以2003年法國憲法改革為中心[J].中共云南省委黨校學報，2006,(5)：99-101.

[6] Pierre Moulinier, Politique culturelle et décentralisation[M]. Paris/Budapest/Torino, L’Harmattan, 2002.

責任編輯：鞠德峰

The Implications of the French Cultural Decentralization Strategy for Chinese Cultural System Reform

Wang Jiying

(College of Foreign Languages, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

France is a traditional unitary state and has a long history of centralized political system. Centralized administration is one of the main features of the French cultural administration. But at the same time, France is a "decentralized unitary" state. Local territorial units are the main administrators of cultural affairs within their jurisdiction. Cultural decentralization and cultural cooperation are the two main means of dealing with the French central and local cultural relations, which has a lot of experience we can learn from for our ongoing cultural system reform.

France; cultural decentralization; cultural system reform

2014-11-18

國家社會科學基金項目“東西方翻譯政策比較研究”(14BYY009)，中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項“法國杰克·朗格時期的文化政策研究”(201413051)階段性成果

王吉英(1983- )，女，山東新泰人，中國海洋大學外國語學院法語系講師，博士，主要從事法國文化政策研究。

G11

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1672-335X(2015)02-0099-05