強(qiáng)制清污費(fèi)用法律問(wèn)題研究*

劉長(zhǎng)霞

(北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京 100048)

強(qiáng)制清污費(fèi)用法律問(wèn)題研究*

劉長(zhǎng)霞

(北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京 100048)

強(qiáng)制清污作業(yè)中，海事管理機(jī)構(gòu)的介入并不改變清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)。將強(qiáng)制清污費(fèi)用在性質(zhì)上視為民事責(zé)任，既符合我國(guó)油污損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法規(guī)定及發(fā)展趨勢(shì)，也更有利于強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付。在強(qiáng)制清污費(fèi)用的具體實(shí)現(xiàn)路徑上，鑒于《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條較為抽象，除存在明顯的救助船舶及財(cái)產(chǎn)目的外，應(yīng)將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為預(yù)防措施費(fèi)用。

強(qiáng)制清污作業(yè)；民事責(zé)任；預(yù)防措施費(fèi)用

近年來(lái)，油污事故在我國(guó)沿海頻繁發(fā)生，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境及航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展造成了極大的損害與威脅。油污事故發(fā)生后，海事管理機(jī)構(gòu)為了防止或減輕油污損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，通常會(huì)根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定啟動(dòng)溢油應(yīng)急反應(yīng)，制定溢油應(yīng)急計(jì)劃并組織相關(guān)人員和單位進(jìn)行清污作業(yè)。然而，我國(guó)相關(guān)法律在授予海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污權(quán)后，并沒(méi)有相應(yīng)地解決清污費(fèi)用的有效償付問(wèn)題。實(shí)踐中，強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠難以達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)在理論上存在較大爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致清污費(fèi)用得不到充分、合理補(bǔ)償，清污單位的清污積極性受到嚴(yán)重打擊，影響了清污作業(yè)的順利開(kāi)展。強(qiáng)制清污費(fèi)用得不到有效償付是導(dǎo)致我國(guó)沿海油污事件中清污率極低的一個(gè)重要原因。*我國(guó)沿海船舶溢油量50噸以下的中小事故，清污率只有7%，50噸以上的重大溢油事故的清污率也只有39%。參照鄒明錫文：《淺議溢油應(yīng)急反應(yīng)中的清污費(fèi)用》，第159頁(yè)。本文擬從強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑入手，探討強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付問(wèn)題，以期厘清相關(guān)理論問(wèn)題并對(duì)我國(guó)強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效實(shí)現(xiàn)有所裨益。

一、強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的理論之爭(zhēng)

根據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《防污條例》)的相關(guān)規(guī)定，船舶溢油事故發(fā)生后，主要存在兩種清污方式：*參見(jiàn)《防污條例》第33條有關(guān)“簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議”的規(guī)定及第42條有關(guān)“海事主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制清污”的規(guī)定。一種是具有污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位根據(jù)其之前與船舶經(jīng)營(yíng)人簽訂的污染清除作業(yè)協(xié)議開(kāi)展的清污作業(yè)；另一種是海事管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，采取清除、打撈、拖航、引航、過(guò)駁等必要措施以減輕污染損害的清污作業(yè)。第一種方式下的清污費(fèi)用產(chǎn)生于平等民事主體之間的清污法律關(guān)系中，因?yàn)橛须p方當(dāng)事人事先的清污協(xié)議存在，這種費(fèi)用的性質(zhì)屬于民事責(zé)任是沒(méi)有爭(zhēng)議的。第二種方式下，海事管理機(jī)構(gòu)為了避免或者減輕油污損害，自己或者委托其他單位或個(gè)人開(kāi)展的清污作業(yè)可稱之為強(qiáng)制清污，此時(shí)所產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)定性問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。

(一)強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)的“民事責(zé)任”與“行政責(zé)任”之爭(zhēng)

關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)，歷來(lái)存在民事責(zé)任性質(zhì)與行政責(zé)任性質(zhì)之爭(zhēng)。主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為民事責(zé)任的主要理由如下：

第一，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)擔(dān)排除危害，并賠償損失”，相較于修訂前，*修訂前的1983年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：凡違反本法，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染損害的，本法第五條規(guī)定的有關(guān)主管部門可以責(zé)令限其治理，繳納排污費(fèi)，支付消除污染費(fèi)用，賠償國(guó)家損失。該條取消了“行政機(jī)關(guān)責(zé)令責(zé)任人支付清污費(fèi)用”的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為這表明海洋環(huán)境污染的民事責(zé)任與行政責(zé)任已經(jīng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，該條規(guī)定實(shí)際上是對(duì)污染責(zé)任方承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定。盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條*《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條：船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。賦予了海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污權(quán)，但這并不能改變清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)，其同其他油污損害的權(quán)利主體一樣有權(quán)向責(zé)任人提出賠償請(qǐng)求權(quán)，但這種權(quán)利應(yīng)通過(guò)海事請(qǐng)求的法定程序行使，而不是通過(guò)行政強(qiáng)制措施或者行政命令直接收取清污費(fèi)用。[1]強(qiáng)制清污費(fèi)用實(shí)際上是海事管理機(jī)構(gòu)代替油污責(zé)任人執(zhí)行的一種排除危害的措施，其法律地位僅是油污責(zé)任人的代理人，油污責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的清污費(fèi)用，相關(guān)清污費(fèi)用性質(zhì)上屬于民事賠償責(zé)任。[2]

第二，最高法院發(fā)布的《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第145條規(guī)定“國(guó)家海事行政主管部門或其他企事業(yè)單位為防止或減輕油污損害而支出的費(fèi)用，包括清污費(fèi)用，可直接向油污責(zé)任人提起訴訟?！痹撘?guī)定從立法上表明了強(qiáng)制清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)。

第三，我國(guó)已經(jīng)加入了《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(CLC1992)，該公約及國(guó)際通行做法都將強(qiáng)制清污費(fèi)用作為污染損害賠償范圍的一部分，[3](P209)因此，將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事責(zé)任與國(guó)際立法趨勢(shì)保持一致。[4]

與將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事責(zé)任對(duì)應(yīng)，也有許多學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用在性質(zhì)上應(yīng)為行政責(zé)任，其主張的依據(jù)主要有：

第一，盡管強(qiáng)制清污費(fèi)用從立法角度看應(yīng)當(dāng)屬于民事責(zé)任，但是，如果在實(shí)踐中將其認(rèn)定為民事責(zé)任，則受海事賠償責(zé)任限制的影響，該費(fèi)用將難以得到足額清償，不利于調(diào)動(dòng)海事管理機(jī)構(gòu)及其他清污參與人開(kāi)展清污作業(yè)的積極性。[5]在強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)認(rèn)定上，應(yīng)將保證強(qiáng)制清污費(fèi)用的足額償付放在立法和執(zhí)法的首位，[6]若將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為行政責(zé)任，則海事管理機(jī)構(gòu)在清污作業(yè)結(jié)束后可以依照其行政權(quán)力全額向損害賠償?shù)呢?zé)任人進(jìn)行追償。[7]

第二，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條授予海事管理機(jī)構(gòu)在油污損害事故發(fā)生后或者產(chǎn)生海難事故導(dǎo)致油污損害威脅時(shí)采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，這種從立法上賦予海事管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制清污權(quán)，在性質(zhì)上屬于行政法上的行政強(qiáng)制。在具體的強(qiáng)制清污作業(yè)中，海事管理機(jī)構(gòu)自己或者委托專業(yè)清污機(jī)構(gòu)開(kāi)展清污作業(yè)，可以視為行政強(qiáng)制中的代履行，[8]海事管理機(jī)構(gòu)或者清污機(jī)構(gòu)代墊的清污費(fèi)用可以在事后向油污損害責(zé)任人追償。因此，強(qiáng)制清污費(fèi)用在法律性質(zhì)上應(yīng)定性為行政責(zé)任。

除上述兩種相對(duì)對(duì)立的主張外，也有部分學(xué)者采取了折中的態(tài)度，認(rèn)為強(qiáng)制清污行為體現(xiàn)了公法對(duì)私法的干預(yù)，對(duì)此，海事管理機(jī)構(gòu)可以選擇以行政方式或民事方式要求油污損害責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，[9]即，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的實(shí)現(xiàn)方式具有選擇權(quán)。[10]

(二)強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的理論辨析

將強(qiáng)制清污費(fèi)用界定為民事責(zé)任與行政責(zé)任的最大不同在于，如果將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事責(zé)任，則強(qiáng)制清污費(fèi)用的賠償會(huì)受油污責(zé)任人賠償責(zé)任限制的影響，且強(qiáng)制清污費(fèi)用作為民事責(zé)任性質(zhì)的費(fèi)用，僅能作為油污損害債權(quán)與其他債權(quán)一起參與油污責(zé)任基金的分配。如果將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為行政責(zé)任，則海事管理機(jī)構(gòu)可依照行政權(quán)力向油污損害責(zé)任人請(qǐng)求全額賠償強(qiáng)制清污費(fèi)用。

從上述關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的理論爭(zhēng)議中我們可以看出，主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為民事責(zé)任的觀點(diǎn)，主要基于對(duì)相關(guān)立法的解釋及對(duì)當(dāng)前國(guó)際海事立法趨勢(shì)判斷而得出結(jié)論；主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為行政責(zé)任的觀點(diǎn)，則主要基于對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的足額實(shí)現(xiàn)目的及海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清污行為的法律性質(zhì)分析而得出結(jié)論。實(shí)踐中，在海難事故發(fā)生后，海事管理機(jī)構(gòu)自己或者組織清污單位開(kāi)展清污作業(yè)，往往要墊付大量清污費(fèi)用，如果這一墊付費(fèi)用在清污作業(yè)結(jié)束后得不到有效賠償，則會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)清污作業(yè)的順利開(kāi)展。盡管在強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)上存在民事責(zé)任與行政責(zé)任之爭(zhēng)，但事實(shí)上，無(wú)論主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為民事責(zé)任的學(xué)者還是主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為行政責(zé)任的學(xué)者，都認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)該得到有效償付，只是主張的償付路徑不同而已。

主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為民事責(zé)任的學(xué)者多認(rèn)為，在將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事責(zé)任的情況下，強(qiáng)制清污費(fèi)用的足額償付盡管會(huì)受到責(zé)任人賠償責(zé)任限制的制約，但是對(duì)不能足額賠償?shù)馁M(fèi)用，還可以通過(guò)油污損害賠償基金獲得補(bǔ)償。然而，目前我國(guó)僅加入了《1992年國(guó)際油污民事責(zé)任公約》，并沒(méi)有相應(yīng)的加入《1992年基金公約》。這也正是海事局及部分學(xué)者極力主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為行政性質(zhì)費(fèi)用的主要理由之一，他們認(rèn)為將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為行政費(fèi)用，能有效的實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制清污費(fèi)用的足額償付。

筆者認(rèn)為，強(qiáng)制清污費(fèi)用在性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為民事責(zé)任。將其視為民事責(zé)任性質(zhì)的債權(quán)，更有利于其有效償付的實(shí)現(xiàn)，具體而言：

首先，將強(qiáng)制清污費(fèi)用在性質(zhì)上視為民事責(zé)任，在具體償付上盡管會(huì)受到油污損害責(zé)任人賠償責(zé)任限制的約束，但是這并不意味著此時(shí)的賠償數(shù)額會(huì)少于行政責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定下的數(shù)額。將其視為行政責(zé)任，的確在費(fèi)用追償程序上相對(duì)簡(jiǎn)便，但作為行政責(zé)任下的強(qiáng)制清污費(fèi)用要得到足額賠償?shù)那疤崾俏廴緭p害責(zé)任人具有全額賠償?shù)哪芰?。?shí)踐中，通常清污費(fèi)用數(shù)額巨大，許多責(zé)任人無(wú)力承擔(dān)，此時(shí)，作為行政責(zé)任性質(zhì)的強(qiáng)制清污費(fèi)用便不能實(shí)現(xiàn)有效償付。而將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事責(zé)任，在污染損害責(zé)任人責(zé)任限制以外無(wú)法賠償?shù)那逦圪M(fèi)用以及污染損害責(zé)任人無(wú)力賠付的清污費(fèi)用，可以從油污損害賠償基金中獲得賠付。盡管我國(guó)在加入《1992年民事責(zé)任公約》的同時(shí)沒(méi)有加入作為其補(bǔ)充的《1992年基金公約》，但可喜的是，我國(guó)已經(jīng)于2012年制定了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，彌補(bǔ)了我國(guó)沒(méi)有加入《1992年基金公約》的不足，初步建立起了我國(guó)國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償基金制度。

其次，強(qiáng)制清污作業(yè)中，海事管理機(jī)構(gòu)與清污公司簽訂委托作業(yè)合同，委托清污公司具體開(kāi)展清污作業(yè)。在這一委托合同中，雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位，海事管理機(jī)構(gòu)并沒(méi)有強(qiáng)制清污公司進(jìn)行清污的權(quán)利，清污公司也沒(méi)有必須進(jìn)行清污作業(yè)的法定義務(wù)。因此，這一委托合同應(yīng)屬于民事合同，因合同的履行而產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)屬于民事債權(quán)。

再次，從我國(guó)油污損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法發(fā)展過(guò)程及趨勢(shì)看，我國(guó)在立法上傾向于將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事性債權(quán)。如，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失”，實(shí)際上將其中的強(qiáng)制清污費(fèi)用

視為民事責(zé)任。同時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條規(guī)定：“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度?！痹摋l規(guī)定明確了油污損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任性質(zhì)，作為油污損害賠償內(nèi)容之一的強(qiáng)制清污費(fèi)用，也應(yīng)具有民事責(zé)任的性質(zhì)。除此之外，我國(guó)《防污條例》第55條規(guī)定：“發(fā)生船舶油污事故，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償?！北M管該條所規(guī)定的強(qiáng)制清污費(fèi)用優(yōu)先受償權(quán)引發(fā)了較大爭(zhēng)議，但是該條規(guī)定在立法上表明了強(qiáng)制清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)。另外，2012年制定的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》第17條明確了強(qiáng)制清污費(fèi)用可以申請(qǐng)基金賠償，再一次表明了立法對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用民事責(zé)任性質(zhì)的支持。除此以外，當(dāng)前有關(guān)油污損害賠償?shù)膰?guó)際公約，如《國(guó)際油污民事責(zé)任公約》及《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》等均將強(qiáng)制清污費(fèi)用視為民事責(zé)任性質(zhì)的債權(quán)，在我國(guó)國(guó)內(nèi)將強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)認(rèn)定為民事責(zé)任，有利于與國(guó)際上的通行做法保持一致。

二、強(qiáng)制清污費(fèi)用的實(shí)現(xiàn)路徑區(qū)分

確定了強(qiáng)制清污費(fèi)用的民事責(zé)任性質(zhì)之后，我們又會(huì)面臨另一個(gè)法律問(wèn)題，即強(qiáng)制清污費(fèi)用具體補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《審理船舶油污案件規(guī)定》)已于2011年正式實(shí)施。規(guī)定第11條將清污費(fèi)用劃分為兩種：預(yù)防措施費(fèi)用與救助作業(yè)費(fèi)用。依照該條的規(guī)定，強(qiáng)制清污費(fèi)用補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)也將區(qū)分為兩種不同的路徑，即作為預(yù)防措施費(fèi)用加以補(bǔ)償及作為海難救助作業(yè)費(fèi)用加以補(bǔ)償，兩種補(bǔ)償路徑具有極大的區(qū)別，直接影響到強(qiáng)制清污費(fèi)用補(bǔ)償能否足額實(shí)現(xiàn)。

(一)兩種不同補(bǔ)償路徑對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用實(shí)現(xiàn)的影響

海難救助(salvage at sea)又稱海上救助，是指對(duì)遭遇海難的船舶、貨物和客貨運(yùn)費(fèi)的全部或部分，由外來(lái)力量對(duì)其進(jìn)行救助的行為，而不論這種行為發(fā)生在任何水域。[11](P451)預(yù)防措施(preventive measures)是指造成污染損害或具有污染損害威脅的海難事故發(fā)生后，為防止或減輕污染損害由任何人采取的任何合理措施。當(dāng)具有海洋環(huán)境污染或污染威脅的海難事故發(fā)生后，海事管理機(jī)構(gòu)及其他清污人的清污作業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生救助船舶、財(cái)產(chǎn)與救助海洋環(huán)境的雙重作用，那么這種清污作業(yè)所支出的費(fèi)用屬于海難救助費(fèi)用還是預(yù)防措施費(fèi)用？對(duì)此定性的不同直接影響到清污費(fèi)用償付方式的不同，具體而言：

⑤ 全稱為《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約的1992年議定書》，簡(jiǎn)稱《1992年基金公約》。

⑥參照《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》第1條第7款。

其一，法律適用規(guī)范不同。海難救助著眼于對(duì)海上遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)的救助，目的在于將船舶或者其他財(cái)產(chǎn)從危險(xiǎn)狀態(tài)中解救出來(lái)，救助人與被救助方之間產(chǎn)生的是海難救助法律關(guān)系，適用海難救助法律規(guī)范調(diào)整。而預(yù)防措施著眼于對(duì)海洋環(huán)境的救助與保護(hù)，目的在于防止或減輕污染損害。預(yù)防措施實(shí)施者與油污損害責(zé)任人之間產(chǎn)生油污損害賠償法律關(guān)系，適用船舶油污法律規(guī)范調(diào)整。

其二，費(fèi)用補(bǔ)償方式不同。海難救助中，救助人在海難救助中的費(fèi)用支出，主要通過(guò)海難救助報(bào)酬進(jìn)行償付。海難救助報(bào)酬與救助費(fèi)用有所不同，救助費(fèi)用是救助方在救助作業(yè)中直接支付的合理費(fèi)用以及實(shí)際使用救助設(shè)備、投入救助人員的合理費(fèi)用。救助費(fèi)用以實(shí)際支出來(lái)計(jì)算，具體數(shù)額與救助成本差別不大。而救助報(bào)酬重在“報(bào)”與“酬”，蘊(yùn)含著被救助方對(duì)救助方救助行為的感謝與報(bào)答，因此往往高出救助方所支出的實(shí)際費(fèi)用。油污事故或者油污損害威脅發(fā)生時(shí)，任何人為防止或減輕油污損害而采取預(yù)防措施所發(fā)生的合理費(fèi)用，均可稱為預(yù)防措施費(fèi)用。根據(jù)《1992年油污損害民事責(zé)任公約》的規(guī)定，預(yù)防措施費(fèi)用屬于船舶油污損害賠償?shù)姆秶?，可以通過(guò)油污基金獲得賠償。

其三，確定費(fèi)用補(bǔ)償?shù)脑瓌t不同。海難救助報(bào)酬的取得須依據(jù)“無(wú)效果，無(wú)報(bào)酬”原則進(jìn)行，救助人在海難救助取得效果的情況下，可以向被救助方主張救助報(bào)酬，在救助沒(méi)有效果的情況下，則無(wú)權(quán)主張救助報(bào)酬。而預(yù)防措施費(fèi)用的補(bǔ)償則不受清污效果的影響，只要是為防止或減少污染或污染損害威脅而采取的合理費(fèi)用，都可以要求得到補(bǔ)償。事實(shí)上，為了鼓勵(lì)救助具有環(huán)境污損危險(xiǎn)的船舶或海上財(cái)產(chǎn)，《1989年國(guó)際救助公約》提出了特別補(bǔ)償權(quán)的概念，按照公約的規(guī)定，如果救助人在救助具有環(huán)境污損危險(xiǎn)的船舶時(shí)不能得到救助報(bào)酬，或所得報(bào)酬將低于其為救助所花費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用，或雖然能夠得到報(bào)酬，但僅憑此項(xiàng)報(bào)酬不能公平地反映出救助人實(shí)際貢獻(xiàn)時(shí)，應(yīng)該給予救助一定的補(bǔ)償。在特別補(bǔ)償權(quán)制度下，即使救助人的救助作業(yè)沒(méi)有取得效果，救助人最終也可以獲得不低于其救助費(fèi)用支出的補(bǔ)償。

由上述分析可知，將強(qiáng)制清污費(fèi)用進(jìn)行海難救助費(fèi)用與預(yù)防措施費(fèi)用的區(qū)分，將直接關(guān)系到其實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)與補(bǔ)償方式的不同。實(shí)踐中，強(qiáng)制清污主要發(fā)生在具有海洋環(huán)境污染或污染威脅的海難事故中，即使強(qiáng)制清污作業(yè)的最初的目的是救助船舶或海上財(cái)產(chǎn)，但因?yàn)榇藭r(shí)船舶或海上財(cái)產(chǎn)一般都構(gòu)成了海洋環(huán)境污染或污染危險(xiǎn)，清污人作為救助人即使在救助沒(méi)有取得效果的情況下，也可以主張?zhí)貏e補(bǔ)償權(quán)，也就是說(shuō)，清污人作為救助人即使無(wú)法獲取高于其實(shí)際救助費(fèi)用支出的海難救助報(bào)酬，也可以通過(guò)特別補(bǔ)償權(quán)實(shí)現(xiàn)其實(shí)際救助費(fèi)用的足額補(bǔ)償。而如果強(qiáng)制清污費(fèi)用被定性為預(yù)防措施費(fèi)用，盡管在油污損害責(zé)任人責(zé)任限制以外的賠償額或油污責(zé)任人無(wú)力賠償?shù)那闆r下，清污費(fèi)用可以申請(qǐng)油污基金進(jìn)行賠償，但是基于油污基金自身對(duì)賠償數(shù)額的限制，*例如，我國(guó)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》就將船舶油污損害賠償基金對(duì)任一船舶油污事故的賠償或補(bǔ)償金額限制在3000萬(wàn)人民幣。強(qiáng)制清污費(fèi)用在一定程度上存在不能足額償付的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)兩種不同補(bǔ)償路徑的認(rèn)定與劃分

鑒于強(qiáng)制清污費(fèi)用作為救助費(fèi)用與預(yù)防措施費(fèi)用實(shí)現(xiàn)方式的不同，有必要對(duì)兩種不同的強(qiáng)制清污費(fèi)用進(jìn)行劃分和認(rèn)定。

在《審理船舶油污案件規(guī)定》出臺(tái)前，司法實(shí)踐中，法院在處理相關(guān)案件時(shí)，并未很好地把握二者的區(qū)分。如在“汕頭海事局訴中國(guó)石油化工有限公司廣東粵東石油分公司海上救助作業(yè)糾紛案*廣州海事法院(2005)廣海法初字第182號(hào)民事判決書(2005年9月15日)。”[12]中，在“明輝8”輪海難事故發(fā)生后，海面出現(xiàn)漏油的情況下，汕頭海事局向“明輝8”輪船舶所有人鄂東公司發(fā)出了《海事行政強(qiáng)制措施決定書》，要求鄂東公司實(shí)施清除污染、抽取貨油、消除污染隱患的措施。隨后又向鄂東公司發(fā)出《海事行政強(qiáng)制執(zhí)行告誡書》，告誡鄂東公司如果其逾期履行抽油清污的義務(wù)，原告將采取清除污染、抽取貨油、消除污染隱患的強(qiáng)制清污措施，費(fèi)用由鄂東公司承擔(dān)。在鄂東公司未開(kāi)展相關(guān)清污作業(yè)的情況下，汕頭海事局委托上海打撈局抽取貨油，開(kāi)展強(qiáng)制清污作業(yè)。事后，汕頭海事局就此強(qiáng)制清污作業(yè)的費(fèi)用向廣州海事法院提起海難救助報(bào)酬主張。廣州海事法院在判定汕頭海事局是否有權(quán)向被告主張救助報(bào)酬時(shí)，闡述到，“原告對(duì)‘明輝8’輪船載貨油的救助行為是基于履行防止船舶污染海域職責(zé)的行為，該救助作業(yè)屬于國(guó)家主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)。根據(jù)《海商法》第192條的規(guī)定，國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償。因此，原告作為控制救助作業(yè)的救助方，有權(quán)根據(jù)《海商法》第九章的規(guī)定獲得救助報(bào)酬?！痹摪钢校瑥V州海事法院在其判決中并未對(duì)本案中的強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于救助費(fèi)用還是預(yù)防措施費(fèi)用進(jìn)行區(qū)分，而直接將其認(rèn)定為救助費(fèi)用。

2011年新的《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條規(guī)定：“對(duì)遇險(xiǎn)船舶實(shí)施防污措施，作業(yè)開(kāi)始時(shí)的主要目的僅是為防止、減輕油污損害的，所發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)認(rèn)定為預(yù)防措施費(fèi)用。作業(yè)具有救助遇險(xiǎn)船舶、其他財(cái)產(chǎn)和防止、減輕油污損害的雙重目的，應(yīng)根據(jù)目的的主次比例合理劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助措施費(fèi)用；無(wú)合理依據(jù)區(qū)分主次目的的，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)平均分?jǐn)偂５廴疚ｋU(xiǎn)消除后發(fā)生的費(fèi)用不應(yīng)列為預(yù)防措施費(fèi)用。”依據(jù)這一規(guī)定，我們重新審視上述案件可知，汕頭海事局采取強(qiáng)制清污作業(yè)的最初目的是防止海上漏油事故的擴(kuò)大，而非救助遇險(xiǎn)船舶或財(cái)產(chǎn)，因此這種清污作業(yè)的費(fèi)用支出應(yīng)視為預(yù)防措施費(fèi)用，而非海難救助費(fèi)用。

司法實(shí)踐中應(yīng)如何認(rèn)定和劃分清污作業(yè)中的預(yù)防措施費(fèi)用與海難救助作業(yè)費(fèi)用？《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條實(shí)際上確立以“行為目的”進(jìn)行劃分的基本原則。依照第11條的規(guī)定，在區(qū)分強(qiáng)制清污作業(yè)屬于海難救助行為還是預(yù)防措施時(shí)，主要應(yīng)考察作業(yè)人最開(kāi)始開(kāi)展作業(yè)時(shí)的目的，如果是出于對(duì)船舶或財(cái)產(chǎn)的救助而同時(shí)在客觀上起到了防止或減輕油污污染損害的效果，則這種作業(yè)應(yīng)屬于海難救助作業(yè)，其相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償應(yīng)通過(guò)海難救助報(bào)酬加以實(shí)現(xiàn)；如果是出于對(duì)環(huán)境的救助，作業(yè)的目的是防止或減輕油污損害，只是因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)這種目的必須同時(shí)對(duì)船舶或貨物進(jìn)行救助，那么這種作業(yè)應(yīng)屬于預(yù)防措施，其相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償應(yīng)通過(guò)預(yù)防措施費(fèi)用加以實(shí)現(xiàn)。如果作業(yè)開(kāi)始時(shí)，作業(yè)人既具有救助環(huán)境的目的，也具有救助船舶或財(cái)產(chǎn)的目的，則應(yīng)根據(jù)目的主次劃分兩種費(fèi)用，無(wú)法區(qū)分主次的，則對(duì)費(fèi)用進(jìn)行平攤。盡管《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條對(duì)強(qiáng)制清污作業(yè)中預(yù)防措施費(fèi)用與海難救助作業(yè)費(fèi)用的劃分做出了基本規(guī)定，但該規(guī)定較為簡(jiǎn)練和抽象，實(shí)務(wù)操作中對(duì)相關(guān)清污作業(yè)行為的認(rèn)定不易把握，對(duì)此，本文認(rèn)為，在適用第11條對(duì)兩種費(fèi)用進(jìn)行劃分時(shí)應(yīng)特別注意以下幾點(diǎn)：

首先，第11條存在一定的適用前提。即強(qiáng)制清污作業(yè)開(kāi)始時(shí)，船舶或財(cái)產(chǎn)仍處于危險(xiǎn)中，且強(qiáng)制清污作業(yè)的實(shí)施在客觀上起到了救助船舶或財(cái)產(chǎn)以及防止或減輕油污損害的雙重效果。如果強(qiáng)制清污作業(yè)開(kāi)始時(shí)，船舶或財(cái)產(chǎn)面臨的危險(xiǎn)已經(jīng)消除，僅僅為了消除油污損害或者損害危險(xiǎn)而進(jìn)行清污作業(yè)，則不存在兩種不同費(fèi)用的劃分問(wèn)題，此時(shí)的強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)直接認(rèn)定為預(yù)防措施費(fèi)用。

其次，第11條的制定主要參照了1992年國(guó)際油污賠償基金《索賠手冊(cè)》的相關(guān)規(guī)定。*《索賠手冊(cè)》的規(guī)定如下：“在某些情況下，救助行動(dòng)可能含有預(yù)防措施的成分。如果這些措施的初始目的是為了防止污染損害，產(chǎn)生的費(fèi)用原則上根據(jù)1992年公約進(jìn)行限定。盡管如此，如果救助行動(dòng)另有目的，比如救助船舶或者貨物，對(duì)此產(chǎn)生的費(fèi)用，公約不予適用。如果從事的活動(dòng)以防止污染與救助船舶或者貨物為雙重目的，而行動(dòng)的最初目的又不能確定時(shí)，由此產(chǎn)生的費(fèi)用將在預(yù)防措施與救助作業(yè)之間按比例劃定。評(píng)估與救助有關(guān)的預(yù)防措施費(fèi)用的賠償請(qǐng)求時(shí)，不按照適用于判定救助等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn); 但是，這種賠償僅限于產(chǎn)生的費(fèi)用，并包括合理的營(yíng)利部分?！迸c《索賠手冊(cè)》對(duì)該問(wèn)題的規(guī)定相比，第11條規(guī)定的進(jìn)步之處在于明確了清污作業(yè)具有雙重目的情況下，應(yīng)依照目的主次來(lái)劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助作業(yè)費(fèi)用。但第11條第1款使用了“主要目的”的表述，使得兩款規(guī)定之間存在一定的邏輯矛盾。依照第1款的規(guī)定，如果作業(yè)開(kāi)始時(shí)的主要目的是防止或減輕油污損害的，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)判定為預(yù)防措施費(fèi)用，說(shuō)明該款適用的情形是清污人的清污作業(yè)存在雙重目的，只是主要目的為救助環(huán)境，此時(shí)應(yīng)認(rèn)定為預(yù)防措施費(fèi)用。而第2款又規(guī)定，如果清污作業(yè)具有雙重目的，則應(yīng)區(qū)分目的的主次合理劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助費(fèi)用。對(duì)此，《索賠手冊(cè)》使用了“初始目的”的表述，將第1款的適用情形限定為清污人最初開(kāi)展作業(yè)時(shí)僅具有防止污染損害的單一目的，此時(shí)應(yīng)將相關(guān)費(fèi)用視為預(yù)防措施費(fèi)用，而只有在最初目的不能判斷時(shí)，才按比例劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助費(fèi)用。相對(duì)而言，《索賠手冊(cè)》的表述更為恰當(dāng)，其使用“初始目的”一詞，避免了《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條所存在的邏輯矛盾。對(duì)此，我們?cè)谶\(yùn)用第11條劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助費(fèi)用時(shí)，可參照《索賠手冊(cè)》的規(guī)定，采用判斷清污人的初始目的，在初始目的不能確定時(shí)，再依照目的的主次來(lái)劃分預(yù)防措施費(fèi)用與救助費(fèi)用。

最后，無(wú)論是《審理船舶油污案件規(guī)定》還是《索賠手冊(cè)》，其所確立的劃分清污費(fèi)用的原則既適用于平等民事主體之間依照清污協(xié)議開(kāi)展的清污作業(yè)，也適用于海事管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清污作業(yè)。實(shí)踐中，存在救助船舶或財(cái)產(chǎn)及救助環(huán)境雙重目的的清污作業(yè)，主要出現(xiàn)在雙方依照清污協(xié)議開(kāi)展的清污作業(yè)中，而海事管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清污作業(yè)，大都為了防止或減少油污損害。因此，強(qiáng)制清污費(fèi)用絕大多數(shù)情況下應(yīng)通過(guò)預(yù)防措施費(fèi)用加以實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)論

關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)，盡管理論界與司法實(shí)踐中長(zhǎng)期以來(lái)一直存在爭(zhēng)議，但通過(guò)對(duì)這種爭(zhēng)議的梳理可知，無(wú)論主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為民事責(zé)任的學(xué)者還是主張強(qiáng)制清污費(fèi)用為行政責(zé)任的學(xué)者，都認(rèn)同強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)該得到有效償付。筆者認(rèn)為，在我國(guó)已經(jīng)制定了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，逐漸建立起我國(guó)國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償基金制度的背景下，將強(qiáng)制清污費(fèi)用在性質(zhì)上視為民事責(zé)任既符合我國(guó)油污損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法發(fā)展趨勢(shì)，與國(guó)際公約及國(guó)際實(shí)踐保持一致，也更有利于強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付。而在強(qiáng)制清污費(fèi)用的具體實(shí)現(xiàn)路徑上，我國(guó)《審理船舶油污案件規(guī)定》第11條較為抽象，實(shí)務(wù)操作中不易把握。本文認(rèn)為，鑒于強(qiáng)制清污費(fèi)用主要在海事管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下進(jìn)行，清污作業(yè)的開(kāi)展大都是為了防止或減少油污損害，在涉及強(qiáng)制清污費(fèi)用的劃分時(shí)，除存在明顯的救助船舶或財(cái)產(chǎn)目的外，應(yīng)將其視為預(yù)防措施費(fèi)用。

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責(zé)任編輯：周延云

A Study on Legal Issues of Compulsory Clean-up Charges

Liu Changxia

(Law School, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

In compulsory clean-up operations, the involvement of maritime administration does not change the nature of civil liability of relevant charges. The identification of civil liability is in line with the stipulations and developing trend of China's relevant legislations and can ensure effective payment of compulsory clean-up charges. In view of the abstract stipulation of the judicial interpretation of Supreme People's Court, the compulsory clean-up charges should be paid as preventive measure costs except for obvious operations aiming to salvage ships or marine assets.

compulsory clean-up operation; civil liability; costs of preventive measures

2014-09-12

國(guó)家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目《海洋行政體制改革的法律保障研究》(13BFX037)；北京工商大學(xué)青年基金項(xiàng)目《主管機(jī)關(guān)海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)研究》(QNJJ2014-04)

劉長(zhǎng)霞(1982- )，女，山東新泰人，北京工商大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要從事海商法研究。

D92

A

1672-335X(2015)02-0034-06