關(guān)于外來人員聚居區(qū)的社會治理

“城中村”，即地處城區(qū)的農(nóng)村社區(qū)，其中的“城”是指其所處地域范圍，即該社區(qū)位于城區(qū)范圍甚至城市中心。但從外在表象、土地權(quán)屬、人員戶籍、行政管理等角度而言，這類社區(qū)卻又具有比較典型的“村”的特點?！俺侵写濉笔浅鞘锌焖侔l(fā)展的產(chǎn)物，也是區(qū)域發(fā)展不均衡的體現(xiàn)。無論是內(nèi)地欠發(fā)達地區(qū)還是沿海較發(fā)達城市，“城中村”不僅客觀存在，而且為數(shù)不少。據(jù)統(tǒng)計，北京八個中心城區(qū)有“城中村”百余個，廣州市區(qū)外圍有“城中村”138個（占城市規(guī)劃面積的22.67%），深圳全市共有“城中村”1000多個（其中特區(qū)內(nèi)約有200個）。[1]而作為我國經(jīng)濟、金融中心的上海，“城中村”的數(shù)量和規(guī)模亦不容小覷。2013年上海市綜治辦、舊改辦等對上?！俺侵写濉彼龅恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前上海城區(qū)范圍內(nèi)仍有104個成規(guī)模的“城中村”。而根據(jù)上海社會科學(xué)院社會學(xué)所2012年對滬上“城中村”治理情況的專題調(diào)研，上?！俺侵写濉钡膶嶋H數(shù)量可能比這個數(shù)字要大得多。[2]

從“城中村”的形成軌跡以及各地的現(xiàn)狀來看，各地“城中村”有著一個非常鮮明的共性特征——外來人口聚集甚至遠遠高于“原住民”數(shù)量，如上海市寶山南大地區(qū)，“城中村”的外來人口占到90%以上。[3]形成這一現(xiàn)象的原因不難理解：作為外來人員，有能力承擔(dān)城市社區(qū)房租的“金領(lǐng)”、“白領(lǐng)”人士畢竟是少數(shù)，大部分涌入城市的“藍領(lǐng)”、“灰領(lǐng)”階層更愿意選擇租金較低且又接近就業(yè)地或交通便利的“城中村”居住;而作為“原住民”的“城中村”村民，由于他們在社會環(huán)境、發(fā)展機遇等方面有著天然的城市優(yōu)勢，在子女接受教育、擇業(yè)就業(yè)等方面享有與城市人員基本相同的條件，因此其后代脫離“村籍”、進入城市的機會幾乎等同于城市人員，因此很少留在“城中村”。不難看出，外來人口涌入與本土村民輸出的雙重作用，直接形成了“城中村”外來人員聚集的現(xiàn)象。

外來人口的聚集與“城中村”的特性，使得這一位于城市的社區(qū)無論從建筑表象、社區(qū)管理以及人文環(huán)境等方面都明顯不同于一路之隔的城市社區(qū)，進而成為城中“特區(qū)”。從司法實踐中我們發(fā)現(xiàn)，“城中村”至少存在以下幾個問題。

一是色情現(xiàn)象。由于“城中村”外來人員較多，同時在治安管理等方面存在盲區(qū)，因此容易成為色情活動的重災(zāi)區(qū)。與此同時，相關(guān)行政管理部門對于旅館業(yè)、美容美發(fā)服務(wù)業(yè)、文化娛樂業(yè)等行業(yè)管理松懈，有的未形成常態(tài)化、制度化的行政管理機制，也有的因“城中村”特殊的土地權(quán)屬及人口狀況影響了城市管理法規(guī)、制度在這一領(lǐng)域的執(zhí)行效果?！俺侵写濉毕忍靻栴}及行政部門監(jiān)督管理上的乏力，為賣淫嫖娼活動提供了機會，導(dǎo)致“城中村”成為色情活動高發(fā)區(qū)域。

二是未成年人監(jiān)護問題。近年來，伴隨著外來人口的涌入，“城中村”出現(xiàn)大量跟隨父母進城的未成年人，由于監(jiān)護人忙于工作，疏于監(jiān)管，未成年人意外事故屢見不鮮，同時也容易成為受侵害甚至性侵的對象。據(jù)報道，2012年以來，北京市朝陽區(qū)法院審理的217件未成年人受侵害刑事案件中，發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”地帶的占據(jù)多數(shù)，且多集中在寒暑假，造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，城鄉(xiāng)結(jié)合部或“城中村”外來人口集中，居住人員混雜，社會管理薄弱，且房屋多為平房、大雜院，缺乏必要的安全和防范設(shè)施，為犯罪分子提供了較好的屏障。[4]盡管此類現(xiàn)象在上海并不凸顯，但司法實踐中，由于監(jiān)護人無暇顧及、社會監(jiān)護難以到位等主客觀原因、“城中村”未成年人遭遇意外，侵害的個案并不鮮見;有的兒童因父母監(jiān)護不力而遭遇落水、交通意外;有的未成人被脅迫、誘騙參與賣淫;有的甚至成為性侵對象。不難看出，在“城中村”區(qū)域，未成年人在受教育和保護等方面存在明顯不足。

三是未成年人犯罪。現(xiàn)代社會，人們越來越關(guān)注、重視未成年人的教育和保護，并建立了從身心健康到教育監(jiān)護，從政府管理到社會幫扶等一系列比較全面、系統(tǒng)的保護體系。但在“城中村”區(qū)域，這些未成年人保護體系卻再次失效，甚至成為未成年人保護真空地帶?！斑M入城市的農(nóng)村人口由于經(jīng)濟收入、文化素質(zhì)等原因并不能真正完全融入城市生活，逐漸產(chǎn)生與城市主流文化（社會規(guī)范）不太一致的亞文化，在居住區(qū)域上形成農(nóng)民工、城市相對困難群體聚集的“城中村”，而這些受亞文化熏陶的“城中村”容易成為未成年人犯罪的“高發(fā)區(qū)”。[5]上海市靜安區(qū)人民檢察院在辦案及調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該院2009年至2010年8月受理的“拎包”盜竊案中，包括未成年人在內(nèi)的十余名青少年犯罪嫌疑人來自同一地區(qū)，且都聚居在寶山某“城中村”。

四是賭博違法犯罪。賭博違法犯罪現(xiàn)象的相對普遍也是“城中村”的突出特點之一。盡管通常賭注較小，個案影響也不大，但由于數(shù)量較多、分布較廣甚至司空見慣（如在村內(nèi)道路邊廣泛布設(shè)的老虎機及比較常見的賭博游戲機房），賭博已成為一些“城中村”亞文化的標(biāo)志性現(xiàn)象。同時，賭博活動的普遍也容易引發(fā)盜搶、斗毆等治安類違法犯罪行為。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，從法律層面或管理角度而言，“城中村”并不屬于城市范疇，因此原本屬于城市的文化、體育及娛樂活動建設(shè)規(guī)劃大都不覆蓋此類區(qū)域。在缺乏正常文化娛樂設(shè)施的情況下，賭博機、賭博游戲機房以及帶賭博性質(zhì)的麻將室等自然大行其道，成為外來人員的主要娛樂活動。此外，盡管從地域角度而言，“城中村”居民完全可以就近享受居住地附近的城市文化、娛樂設(shè)施，但囿于文化素養(yǎng)、社會層次以及經(jīng)濟收入等方面的原因，他們往往很難融入甚至不愿意進入城市文化、生活圈。

盡管“城中村”存在以上與城市文化格格不入甚至略顯另類的社會現(xiàn)象，而且從具體問題或現(xiàn)象來看，這些似乎都只是因外來人口聚集所帶來的治安問題，并不那么復(fù)雜難解，但事實上，從眾多關(guān)于“城中村”研究的論著以及各級政府對“城中村”的治理實踐我們不難發(fā)現(xiàn)，囿于土地性質(zhì)、資金投入以及政策復(fù)雜等各方面的原因，“城中村”不會很快退出歷史舞臺。以上海為例，僅從資金投入來看，據(jù)上海市建設(shè)交通委2013年7月所作的估算，完成“十二五”中心城區(qū)舊區(qū)改造任務(wù)需要投入資金4500億至5000億元，年均投入約1000億元。在經(jīng)過大規(guī)模城市建設(shè)和改造之后，各區(qū)進入償債高峰，尤其是楊浦、虹口、閘北、普陀、黃浦等重點區(qū)，自籌資金壓力大。這種情況下，要完成“城中村”改造，僅憑各區(qū)自身之力，已難以實現(xiàn)。[1]即使政策、資金等問題可以通過政府或商業(yè)渠道解決，但“一個由親緣、地緣、宗族、民間信仰、鄉(xiāng)規(guī)民約等深層社會網(wǎng)絡(luò)連結(jié)的村落鄉(xiāng)土社會，其終結(jié)問題不是非農(nóng)化和工業(yè)化就能解決的”。[2]因此，我們必須正視“城中村”在一段時期內(nèi)的存在，并通過用好用足現(xiàn)有行政資源和管理手段，緩解、解決外來人口聚居區(qū)的治安狀況，進而推動社會管理完善。結(jié)合實踐來看，可以考慮從以下幾方面著手進行。

首先，重視“城中村”文化、娛樂建設(shè)。文化、娛樂是人類的基本需求，尤其在工作節(jié)奏逐步加快、工作強度日益增大的城市，對于承擔(dān)巨大經(jīng)濟、工作和生活壓力的外來務(wù)工人員而言，必要的文化、娛樂設(shè)施已不僅僅是提升文化素養(yǎng)的場所，更是一種調(diào)節(jié)生活、緩解壓力的“必需品”。從以上“城中村”問題的分析我們不難看出，文化、娛樂場所、設(shè)施的欠缺或不健康娛樂活動（賭博）的普遍存在，是引發(fā)區(qū)域治安問題的重要因素。從檢察機關(guān)辦案實踐來看，“城中村”未成年人違法犯罪率明顯高于城市未成年人。這其中當(dāng)然有家庭監(jiān)護、社會保護及行政管理等因素的重要作用，但生活區(qū)域內(nèi)的文化建設(shè)是非常重要的，其作用也非常明顯。專門的抽樣調(diào)查顯示，普通學(xué)生比未成年犯更經(jīng)常去圖書館、青少年宮和文化館等場所，前者的比例比后者依次高出33.0%、10.6%和7.9%，差別較大。相反，未成年犯比普通學(xué)生更經(jīng)常去歌舞廳、游戲廳、臺球廳、網(wǎng)吧、洗浴中心和電影院，尤其是歌舞廳、游戲廳、臺球廳和網(wǎng)吧，前者比例依次約是后者的10倍、8倍、7.8倍和7.5倍。[3]由此可見，參與健康的文化、娛樂活動對于減少和預(yù)防未成年人違法犯罪具有非常明顯的作用。

盡管道理簡單易明，但現(xiàn)實中，作為管理者的政府部門卻很少關(guān)注“城中村”文化娛樂場所、設(shè)施的投入，其理由也非常簡單：“城中村”不屬于城市文化建設(shè)的覆蓋區(qū)域，管理部門沒有關(guān)注這一區(qū)域文化建設(shè)的義務(wù)，他們對“城中村”文化建設(shè)的投入也不會帶來政績上的加分，因此缺乏關(guān)注的動力。眼前的利弊分析不無道理，但筆者認為，管理者忽視了一個更重要的問題——因“城中村”文化建設(shè)所產(chǎn)生的治安等問題卻是完全由政府“埋單”。顯然，治安等問題的后期處理將占用更多的資源和成本。因此，重視“城中村”的文化、娛樂建設(shè)不僅非常必要，而且很有價值。具體操作上，可以引入城市社區(qū)管理模式，鼓勵多種形式的文化活動進村，探索建設(shè)社區(qū)文化體育活動中心，在商業(yè)娛樂場所之外，推進社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)等各區(qū)塊公共文化體育活動設(shè)施、場地配備，同時鼓勵自發(fā)組織的各類文化興趣活動開展，尤其關(guān)注青少年文化娛樂活動。

其次，充分發(fā)揮社區(qū)檢察職能作用。社區(qū)檢察室是基層人民檢察院在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等社區(qū)的派出機構(gòu)，主要承擔(dān)對公安派出所刑事執(zhí)法活動進行監(jiān)督;對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動進行監(jiān)督;受理社區(qū)群眾舉報、控告、申訴、咨詢;參與社會治安綜合治理等職能。由于社區(qū)檢察室常駐街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以直接了解基層民情及各類矛盾、問題，同時也負有結(jié)合檢察職能服務(wù)社區(qū)居民的職能義務(wù)，因此可以在矛盾比較集中、情況比較復(fù)雜的“城中村”的治理、服務(wù)中發(fā)揮職能作用。

從實踐來看，社區(qū)檢察室主要從三個層面服務(wù)基層，一是法律咨詢、矛盾化解。以上海市檢察機關(guān)為例，2013年，全市近三十個社區(qū)檢察室共接待群眾來信來訪1502批件2232人，其中動拆遷矛盾149批件，民商事糾紛377批件，其他社會矛盾344批件597人，一般法律咨詢371批件401人。不難看出，社區(qū)檢察在服務(wù)社區(qū)居民、化解內(nèi)部矛盾等方面發(fā)揮了積極作用。二是發(fā)現(xiàn)并依法處理違法犯罪問題。由于“城中村”行政管理上的特殊性，容易形成監(jiān)管真空，進而成為違法犯罪行為的藏身之地。因此，社區(qū)檢察機關(guān)可以在發(fā)現(xiàn)和查處區(qū)域內(nèi)違法犯罪行為發(fā)揮一定作用。2011年8月，某社區(qū)檢察室在與街道聯(lián)系工作中發(fā)現(xiàn)，位于閔行區(qū)新虹街道的上海某油脂廠將一百余桶“地溝油”非法倒賣至廈門某公司，收運、處置過程中存在很多問題，遂向上級反映情況，引起上級機關(guān)和有關(guān)單位的高度重視，推動了相關(guān)問題的改進和解決。三是推動轄區(qū)內(nèi)帶有普遍性重大問題的解決。如上海市徐匯區(qū)人民檢察院在發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，針對轄區(qū)內(nèi)“城中村”治安問題突出的現(xiàn)象，專門制定工作意見，通過加強與其他政法機關(guān)、政府相關(guān)職能部門和社區(qū)的協(xié)作聯(lián)動，積極參與對“城中村”、流動人口聚居區(qū)域的集中整治，推動平安徐匯建設(shè)。

再次，重視發(fā)揮檢察建議的作用。檢察建議是檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，向有關(guān)單位提出的完善制度、加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，完善社會管理、服務(wù)，以及預(yù)防和減少違法犯罪的工作建議。由于檢察建議是檢察機關(guān)在全面了解案情、深入分析案發(fā)原因基礎(chǔ)上提出的建議，所反映的問題往往能切中要害，建議內(nèi)容也往往具有可操作性，因此能發(fā)揮既治標(biāo)又治本的作用。對于“城中村”的治安管理而言，檢察建議的作用同樣不可小覷。例如上海浦東區(qū)院結(jié)合辦案，向“城中村”上級政府制發(fā)的檢察建議就發(fā)揮了非常重要的作用。浦東合慶鎮(zhèn)聚居著大量外來務(wù)工人員，因此對幼兒看護的社會需求也比較大。2011年，浦東區(qū)院在辦理該區(qū)域兩起無證幼兒園因爭奪生源引發(fā)的尋釁滋事案件中發(fā)現(xiàn)，合慶鎮(zhèn)無證經(jīng)營幼兒園現(xiàn)象比較突出，由于無序競爭且設(shè)施簡陋，容易滋生矛盾，存在安全隱患。為此，浦東區(qū)院及時展開調(diào)研，并向合慶鎮(zhèn)政府制發(fā)了檢察建議，得到高度重視和迅速落實，最后不僅形成了由鎮(zhèn)政府、職能部門、村（居）委、群眾和家長共同參與的長效管理機制，還引導(dǎo)20家無證辦學(xué)點實行規(guī)范化管理，既確保了民辦幼兒園的安全、規(guī)范、有序運行，也滿足了外來務(wù)工人員子女的就學(xué)需求，社會效果非常顯著。

最后，正確運用法治思維?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。盡管法治理念得到世界各國的高度認同和中央的明確推行，但事實上，仍有很多黨政干部并不完全理解法治的正確含義，以致在執(zhí)法、管理實踐中偏離法治路徑。從法治概念的發(fā)展我們知道，法治可以有兩種理解，一是Rule by law，即政府利用法律管理國家事務(wù)，或者說法律是國家進行社會管理的工具;另一種是Rule of law，即公權(quán)力的運作必須在法律框架內(nèi)進行，不得逾越法律條文及其精神。盡管后一種理解已經(jīng)得到國際社會普遍認同，但很多黨政干部仍僅從管理工具的角度理解法治，甚至以法治之名行人治之實。如針對“城中村”的群租及違章搭建問題，盡管從實體性規(guī)定上講，政府有權(quán)進行整治、管理，但有的基層政府不顧法律程序、無視他人權(quán)益，采取簡單驅(qū)逐、拆除的辦法進行整治，最終不僅未能有效解決問題，反而進一步激化矛盾、引起沖突。顯然，這種做法不僅違背了法治精神，同時也影響了政府形象，是不足取的。

我們認為，在當(dāng)前大力推行法治中國建設(shè)的背景下，各級黨政干部更要正確理解和踐行法治精神，即便對于外來人口聚集、社會問題突出的“城中村”，也不能存在針對特殊群體采取非常手段的思維和做法，而應(yīng)當(dāng)一視同仁，在用好管理職權(quán)、服務(wù)“城中村”居民的同時，注重避免、杜絕公權(quán)力運行的失范或濫用，以切實行動展示法治政府形象。