民辦學(xué)校分類管理的實踐之困及其破解
——溫州改革的視角

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué) 基礎(chǔ)部,浙江 杭州 310015)

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民辦學(xué)校分類管理的實踐之困及其破解
——溫州改革的視角

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué) 基礎(chǔ)部,浙江 杭州 310015)

對民辦學(xué)校實施分類管理是完善我國民辦教育制度體系、健全民辦教育管理體制和拓展民辦教育成長空間的必要條件。溫州作為我國民辦學(xué)校分類管理改革的試點地區(qū),在改革實踐中遭遇了分類標(biāo)準(zhǔn)界定難、分類改革推進難及配套政策落實難等問題。要想破解分類管理難題，應(yīng)當(dāng)鼓勵地方式創(chuàng)新、推行漸進式改革和強化政策執(zhí)行力。

民辦教育;民辦學(xué)校;分類管理;溫州

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》作為支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略、引領(lǐng)全國教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,其第四十四條、第六十七條明確提出:“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點”。2011年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》,確定了上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國語學(xué)院為試點地區(qū)和單位,探索民辦學(xué)校分類管理辦法。試點的主旨在于構(gòu)建與民辦學(xué)校是否營利相適配的、差異化的政策支持及財政扶持框架。溫州作為浙江民辦學(xué)校分類改革的先期試點地區(qū),其破冰之旅最引人注目,“為制定全國性的政策提供了思路和借鑒”*魯昕:《深入學(xué)習(xí)貫徹十八大精神促進民辦教育健康發(fā)展——在中國民辦教育協(xié)會2012年年會上的講話》,2012-12-05,http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=425。。即使如此,溫州的試點改革也依然存在分類標(biāo)準(zhǔn)界定難、分類改革推進難及配套政策落實難等現(xiàn)實問題。鑒于此,本文將在闡釋民辦學(xué)校分類管理必要性的基礎(chǔ)上,以溫州的改革試點為觀察窗口,對溫州民辦學(xué)校分類管理的政策要義及實踐之困進行解析,進而提出破解之道,以期對推進我國民辦學(xué)校分類管理有所裨益。

一、民辦學(xué)校分類管理:一個勢在必行且迫在眉睫的問題

對民辦學(xué)校實施分類管理,是破解長期困擾我國民辦教育改革發(fā)展的重大瓶頸問題,也是健全民辦教育管理體制、實現(xiàn)民辦學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展的重要政策議題。盡管我國《教育法》對學(xué)校及其他教育機構(gòu)辦學(xué)目的有非營利性的明確規(guī)定,但由于上世紀(jì)后20年我國教育發(fā)展需求與國家財力匱乏的矛盾較為突出,公共教育資源供給呈現(xiàn)總量性短缺之態(tài),為增加教育供給,政府開始鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學(xué),這為大量民間逐利性資本進入教育領(lǐng)域提供了契機。逐利是資本的本性,民辦學(xué)校舉辦者的資本亦莫能外。一方面，由于規(guī)范我國民辦教育運行的現(xiàn)有政策法規(guī)是以民辦學(xué)校的非營利性為制度設(shè)定之前提,“目前的法規(guī)和政策規(guī)定大多是基于捐贈辦學(xué)的前提假設(shè)而制定的,這實際上忽視了我國民辦教育的主體是投資辦學(xué)的基本特征”*陶西平、王佐書:《中國民辦教育》,教育科學(xué)出版社2010年版,第32頁。,如此一來,即便在事實上已獲得豐厚投資收益的民辦學(xué)校，卻依然能夠以非營利性組織的身份、以公益之名搭乘捐資辦學(xué)的“便車”,享受各種優(yōu)待。另一方面,由于政府洞察到大多數(shù)民辦學(xué)校的營利性事實,認(rèn)識到大量民辦學(xué)校辦學(xué)資金來源的非政府性乃至產(chǎn)業(yè)性與民辦教育公益性的矛盾難以調(diào)和,因而在貫徹落實關(guān)于民辦學(xué)校辦學(xué)的扶持性政策方面態(tài)度不夠明朗、行為不夠積極,而這又不可避免地挫傷了社會力量捐資辦學(xué)的積極性。一直以來,我國相關(guān)政策法規(guī)對民辦學(xué)校是否營利的分類標(biāo)準(zhǔn)及營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)方式等都缺乏必要的政策引領(lǐng)與法律規(guī)制,導(dǎo)致現(xiàn)實中政府對非營利性民辦學(xué)校應(yīng)給予的政策性扶持和學(xué)校應(yīng)獲得的“類公辦待遇”無法真正兌現(xiàn),也無法給予營利性民辦學(xué)校以“類企業(yè)法人”的充分辦學(xué)自主權(quán)(如招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置自主權(quán)和收費自主權(quán)等),造成不同類型辦學(xué)者的政策訴求與現(xiàn)實政策走向發(fā)生錯位,并成為我國民辦教育良性發(fā)展的重要阻滯因素。具體而言,實行營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的必要性和緊迫性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)貫徹落實優(yōu)惠政策的前置條件

為避免部分民辦學(xué)校以非營利性之名行營利性之實，必須著力解決民辦學(xué)校的分類登記與管理問題。其后,以實質(zhì)性分類為基礎(chǔ),落實與是否營利相適應(yīng)的法定優(yōu)惠政策。其中,非營利性民辦學(xué)校優(yōu)惠政策的核心是:作為民辦事業(yè)單位法人,在財政支持、稅費優(yōu)惠、土地政策、隊伍建設(shè)及產(chǎn)權(quán)管理等方面享受與公辦學(xué)校完全相同的待遇;營利性民辦學(xué)校優(yōu)惠政策的核心是:作為企業(yè)法人,享有市場主體充分的辦學(xué)自主權(quán),同時,基于民辦教育的正外部性享有部分稅收優(yōu)惠和財政支持。

(二)完善民辦教育制度體系的邏輯起點

涵括民辦學(xué)校的準(zhǔn)入制度、產(chǎn)權(quán)制度、法人治理制度、督導(dǎo)評價制度、財務(wù)會計和資產(chǎn)管理制度、政府服務(wù)與監(jiān)管制度、退出制度等基本制度在內(nèi)的民辦教育制度體系的構(gòu)建和完善,是我國民辦教育健康發(fā)展的根本保障。然而,“現(xiàn)有的民辦教育制度主要是基于捐資辦學(xué)的前提假設(shè)而制定的,忽視了我國民辦教育的主體是投資辦學(xué)的基本特征,導(dǎo)致民辦教育發(fā)展過程中出現(xiàn)了明顯的制度供給不足現(xiàn)象。”*賈建國:《我國民辦教育發(fā)展的制度非均衡問題及解決路徑》,《教育與職業(yè)》2012年第23期,第8頁。根據(jù)國際私立教育發(fā)展的經(jīng)驗,只有在構(gòu)建起營利性與非營利性私立學(xué)校分類框架的前提下,私立教育制度體系才具有了發(fā)展與完善的可能性。這是因為營利性與非營利性組織在性質(zhì)、宗旨、運行機制、內(nèi)部治理及外部利益相關(guān)者關(guān)系等方面差別明顯,因而規(guī)范此兩類組織運行的相關(guān)制度也相去甚遠(yuǎn)。事實上,正是分類管理民辦教育制度建設(shè)邏輯起點的缺失,導(dǎo)致了我國民辦教育制度體系建設(shè)的嚴(yán)重滯后,并使得民辦教育發(fā)展中迫切需要解決的一些關(guān)鍵性問題(如準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)、治理和退出)等始終無法獲得有效突破。

(三)拓展民辦教育成長空間的必由之路

分類管理將在如下方面為我國民辦教育事業(yè)開拓新的成長空間:一是為社會力量捐資辦學(xué)鋪平道路。為鼓勵公益性資本積極進入教育領(lǐng)域,分類管理將根據(jù)捐資辦學(xué)及由此形成的非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)特點和發(fā)展需求,在全面落實《公益事業(yè)捐贈法》等現(xiàn)行立法關(guān)于民辦事業(yè)單位法人可享受的財政、稅收、土地等優(yōu)惠政策的同時,系統(tǒng)化地出臺適配于我國非營利性教育事業(yè)發(fā)展的政策法規(guī),為社會力量捐資辦學(xué)鋪平道路。二是為投資辦學(xué)及營利性民辦教育發(fā)展開拓空間。當(dāng)前,除培訓(xùn)之外,在一些全日制學(xué)歷教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了商業(yè)化消費的需求,在北美、南美、澳大利亞和東南亞一些國家,提供學(xué)歷教育的營利性的教育公司正在大規(guī)模擴張。*王烽:《談營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理問題》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第3期,第6頁。應(yīng)當(dāng)看到,營利性教育機構(gòu)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)的蓬勃發(fā)展是大勢所趨。2015年1月7日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》明確提出,“對民辦學(xué)校實行分類管理,允許興辦營利性民辦學(xué)?！?《李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議討論通過部分教育法律修正案草案》,《中國教育報》2015年1月8日,第01版。,這是自《民辦教育促進法》頒布以來我國對舉辦營利性民辦學(xué)校最大程度的突破。雖然法案的最終通過還有待時日,但藉此法案完全可以形成以下預(yù)判:以分類管理為前提，以涵括準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)、治理、退出等核心內(nèi)容的營利性民辦教育政策法規(guī)為基礎(chǔ),我國營利性教育機構(gòu)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)將快速發(fā)展;分類管理作為我國民辦教育綜合改革的突破口,已是箭在弦上、引而待發(fā)。

二、分類管理實踐之困:以溫州改革試點為窗口的觀察

作為國家民辦教育綜合改革的試點省份,浙江從2011年起以溫州市、寧波市、安吉縣和德清縣為先期試點縣市,全面探索民辦學(xué)校的分類管理。在浙江四地的改革試點中,溫州走在最前面。教育部副部長魯昕對此曾作出評價：“溫州市民辦教育綜合改革之力度最大,推進之速度最快,試點之成效最為顯著,改革試點之經(jīng)驗值得借鑒?！?邱殿斌:《溫州先行探索五大國家級改革》,《溫州日報》2013年12月23日,第01版。

(一)溫州分類管理改革的政策評析

作為中國民營經(jīng)濟的先驅(qū)之地和民辦教育的發(fā)達區(qū)域,為匡正法人屬性錯亂這一制約民辦教育發(fā)展的源頭性問題,溫州于2011年10月出臺了《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》*中共溫州市委、溫州市人民政府:《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》(溫委〔2011〕8號),2011年10月20日。(以下簡稱《若干意見》)。該意見第3條明確指出:“對民辦學(xué)校按照營利性、非營利性進行分類登記管理。非營利性的全日制民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人進行登記管理,營利性的全日制民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進行登記管理”;“民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理,企業(yè)法人由工商部門登記管理?！边@一政策文本是溫州全面推行民辦學(xué)校分類管理的核心主軸,對該政策文本的解讀與評析應(yīng)把握如下兩點:一是從改革思路看,強調(diào)以整體性和全局性進行政策建構(gòu)。重視“多米諾骨牌”戰(zhàn)略的有效性,緊緊抓住了“法人屬性”這一關(guān)鍵節(jié)點,陣線分明地將民辦學(xué)校劃分為營利性與非營利性兩類,并分別劃歸在“企業(yè)”與“民辦事業(yè)單位”法人序列下進行登記管理,其中政策文本所提“民辦事業(yè)單位”法人類型堪稱全國首創(chuàng)。二是注重配套制度建設(shè)。溫州的政策文本重視制度變革中制度間的關(guān)聯(lián)性與互補性,明確規(guī)定了作為實施分類管理重要支撐的系列配套性制度。配套制度清單涵蓋了分類審批登記制度(第3條)、投融資制度(第4、5條)、財政獎補制度(第6條)、政府購買教育服務(wù)制度(第7條)、稅收優(yōu)惠與土地使用制度(第8、9條)以及收費自主權(quán)和合理回報制度(第10、22條)等,旨在切實保障民辦學(xué)校分類管理的順利推進。當(dāng)然,溫州的政策文本也存在著不容忽視的問題,如對于營利性與非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)、營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域及經(jīng)營范圍等規(guī)定不夠明晰。

(二)溫州分類管理改革的實踐之困

溫州民辦學(xué)校分類管理改革試點自2011年啟動至今已逾三年。盡管當(dāng)?shù)卣畬Ω母镫y度早有預(yù)料,但改革實踐中依然出現(xiàn)了一些相當(dāng)棘手的問題。

1.分類標(biāo)準(zhǔn)界定難。關(guān)于營利性與非營利性民辦學(xué)校界定標(biāo)準(zhǔn)的問題,是學(xué)術(shù)界爭議已久的問題,也是相當(dāng)突出的政策性難題。從理論上說,對民辦學(xué)校是否營利的界定并不困難?！睹耖g非營利組織會計制度》《企業(yè)所得稅法實施條例》和《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于民間非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》等國務(wù)院部門規(guī)章,對非營利性組織的認(rèn)定都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。例如,《民間非營利組織會計制度》第二條規(guī)定:“適應(yīng)本制度的民間非營利組織應(yīng)當(dāng)同時具備以下特征:(一)該組織不以營利為宗旨和目的;(二)資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟回報;(三)資源提供者不享有該組織的所有權(quán)?！钡切枰⒁獾氖?我國民辦教育有其自身的復(fù)雜性,如果僅僅根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)進行分類,則分類管理很有可能成為“促退”而非“促進”民辦教育發(fā)展的事由。對此,浙江省民辦教育協(xié)會會長黃新茂指出,對民辦學(xué)校營利標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)當(dāng)符合中國國情,避免簡單化、理想化。在界定非營利性民辦學(xué)校時,如果根據(jù)我國現(xiàn)行的《民間非營利組織會計制度》,那么舉辦者出資部分形成的校產(chǎn)所有權(quán)將被剝奪,《民辦教育促進法》規(guī)定的合理回報政策將無從落實。依據(jù)這一會計制度來界定非營利性民辦學(xué)校,必定會使“分類管理”的實施陷于十分尷尬的處境。*黃新茂:《民辦教育分類管理改革勢在必行》,《中國青年報》2011年6月20日,第11版?；蛟S正是基于類似上述理由的考量,溫州的《若干意見》沒有清晰地給出營利性與非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。如此一來,“無論是主管部門、民辦學(xué)校舉辦者,還是社會公眾,事實上都無法從現(xiàn)有政策中真正透徹地理解營利性和非營利性民辦學(xué)校,這種狀況將導(dǎo)致民辦學(xué)校分類管理政策在實施中面臨理解混亂等諸多問題與困難”*賈建國:《浙江溫州和陜西民辦學(xué)校分類管理的政策分析》,《現(xiàn)代教育管理》2014年第12期,第96頁。,同時也使得溫州的改革難以從“全國試點”邁向“全國示范”,缺乏在更大程度上推廣的標(biāo)桿性意義。

2.分類改革推進難。分類管理實際上是對民辦學(xué)校提出了“選邊站隊”的要求,在現(xiàn)階段,要求絕大部分基于投資辦學(xué)發(fā)展起來的民辦學(xué)校完成自我定性及歸隊著實不易。事實上,在溫州分類改革試點中,民辦學(xué)校舉辦者們的心態(tài)相當(dāng)糾結(jié)，甚至陷入兩難境地:如果選擇“非營利”,意味著不僅要放棄投資回報,還要失去學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán),這是難以接受的;如果選擇“營利”,則意味著未來極有可能被當(dāng)成教育類企業(yè)而不再享有稅收等優(yōu)惠政策,這也是難以認(rèn)同的。考慮到分類的現(xiàn)實難度,溫州的《若干意見》第22條對投資回報這一敏感性問題做了相當(dāng)程度的政策性讓步,規(guī)定了頗具過渡意義的合理回報制度:“登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校,在扣除辦學(xué)成本,預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費用后,在辦學(xué)有結(jié)余的前提下,經(jīng)學(xué)校決策機構(gòu)研究決定,并報教育行政部門批準(zhǔn),可從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費,用于獎勵出資人。年獎勵金額不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2倍。”然而,即便在此明顯具有導(dǎo)向性和緩沖性的制度架構(gòu)下,在過去三年的改革試點中,溫州市1 000多所民辦學(xué)校也僅有416所進行了分類登記,其中登記為民辦事業(yè)單位法人的有376所,占參加分類登記學(xué)?？倲?shù)的90.4%,登記為企業(yè)法人的40所,占9.6%,基本屬教育類培訓(xùn)機構(gòu)。*鄭建海：《從“試點”邁向“示范”——民辦教育改革推進會主題報告》，2015-01-06,http://www.wzer.net/view/34706.htm。另據(jù)悉,試點啟動至今,全國范圍內(nèi)除浙江外,僅個別省市發(fā)布以分類管理為核心的民辦教育綜合改革類文件,其他絕大多數(shù)省市在政策出臺和實踐推進方面均未有較大突破。

3.配套政策落實難。作為全國民辦教育綜合改革試點,溫州以突破與創(chuàng)新為使命,勇于先行先試,按照分類管理、頂層設(shè)計的思路,在財政扶持、政策優(yōu)惠等方面形成了區(qū)分合理的營利性與非營利性民辦教育配套政策體系。但是,由于理論準(zhǔn)備和實踐探索的不足,特別是作為地方性的政策文件,溫州的分類改革方案缺乏上位法(如《教育法》《民辦教育法》等)的支持,甚至被有關(guān)方面質(zhì)疑與上位法規(guī)存有矛盾與沖突,導(dǎo)致相關(guān)政策落實難度較大,配套政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性不足。例如在分類審批登記這一配套政策的落實上,由于缺乏法律依據(jù),選擇以民辦事業(yè)單位法人為辦學(xué)載體的非營利性民辦學(xué)校，只能拿到當(dāng)?shù)孛裾块T自行印制而非國家民政部統(tǒng)一印制的登記證書;選擇以企業(yè)法人為辦學(xué)載體的營利性民辦學(xué)校也因政府文件與現(xiàn)行國家政策法規(guī)不配套,其分類登記普遍遭遇地方相關(guān)部門的公開抵制或拖延,至今沒有一所民辦學(xué)校完成企業(yè)法人登記。

三、分類管理難題破解:創(chuàng)新、漸進及落地

當(dāng)前,我國民辦學(xué)校的分類管理改革已進入實質(zhì)性推進階段,改革所遭遇的阻力也不斷加大。如何才能積極穩(wěn)妥、深入持續(xù)地推進民辦學(xué)校分類改革呢？

(一)鼓勵地方式創(chuàng)新

頂層設(shè)計、底層創(chuàng)新是教育改革深層推進的必由之路。改革只有頂層設(shè)計,追根溯源,統(tǒng)攬全局,在最高層次上尋求問題的解決之道,才能高效快捷地實現(xiàn)改革目標(biāo)。但如果改革光有頂層設(shè)計,缺乏底層創(chuàng)新的對接與呼應(yīng),則會失去制度變遷的根本動力,也無法生成為民眾所廣泛接受的合理性方案。因此,破解民辦學(xué)校分類管理難題的根本思路應(yīng)當(dāng)是在國家頂層政策設(shè)計的框架下,注重上下聯(lián)動,鼓勵地方式創(chuàng)新,凝聚整體性變革的基礎(chǔ)性力量?？梢灶A(yù)見,在相當(dāng)長的時間內(nèi),分類管理在實踐中所遇到的問題在國家制度層面很難取得實質(zhì)性的突破。需要依靠“自下而上”的形式,通過各地方省市的積極探索實踐。*李青:《基于民辦高校分類管理探索實踐問題的思考》,《佳木斯大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第5期,第162頁。事實上,為確保民辦學(xué)校分類管理改革的順利推進,教育部牽頭擬定并即將發(fā)布的《關(guān)于進一步鼓勵社會力量興辦教育的若干意見》(業(yè)界稱之為“國三十條”)*③馬暉:《民辦教育擬出“三十條”:分類管理成關(guān)注焦點》,《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2014年8月11日,第01版。秉持了兩個原則：一是穩(wěn)步推進,二是賦權(quán)地方,為地方民辦學(xué)校分類管理的制度創(chuàng)新設(shè)定了充分的自主空間。雖然溫州民辦學(xué)校分類管理改革遭遇了諸多實踐難題,但從全國范圍試點地區(qū)的改革進程看,“溫州作為民辦教育改革的試點,在分類管理上已經(jīng)走得很遠(yuǎn)”③,這主要得益于溫州富有創(chuàng)新性的制度設(shè)計和實踐推進。下一步,溫州應(yīng)該以民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新為核心,兼及營利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入領(lǐng)域與經(jīng)營范圍,“民非改企”的具體方案,營利性與非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)許可和注冊登記、產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)管理、財務(wù)會計和審計、法人治理和內(nèi)部管理、政府監(jiān)督和行業(yè)自律、捐贈管理和激勵等問題,將創(chuàng)新與突破作為分類改革的重要使命,力爭將分類改革的“全國試點”升級至“全國示范”。*在實現(xiàn)地方式創(chuàng)新的問題上,部分學(xué)者的研究觀點非常值得思考和借鑒,如黃新茂對非營利性民辦學(xué)校界定的“三標(biāo)準(zhǔn)”論、民辦學(xué)校分類轉(zhuǎn)制的“合理分流”論等,都獨樹一幟且頗具合理性與可操作性。

(二)推行漸進式改革

制度的設(shè)計與實踐是一個利益相關(guān)方不斷權(quán)衡與充分博弈的過程。新制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯將制度界定為“社會博弈規(guī)則”,制度轉(zhuǎn)型就是規(guī)則體系的轉(zhuǎn)換過程。由于規(guī)則體系的變遷發(fā)生于紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實利益關(guān)系之中,因而制度變遷的完成絕非一蹴而就。民辦學(xué)校分類管理亦是如此。由于我國民辦教育發(fā)展仍處于全面探索階段,辦學(xué)規(guī)則尚不成熟,營利性民辦學(xué)校的發(fā)展模式還無法得到現(xiàn)行法律體系的支持,各級政府之間、政府和民辦學(xué)校之間、多元辦學(xué)主體之間的復(fù)雜關(guān)系難以完全理順,這就要求我國民辦學(xué)校分類管理改革應(yīng)當(dāng)以漸進的方式積極探索,綜合平衡,穩(wěn)步推進。民辦學(xué)校分類管理漸進式改革的優(yōu)勢在于肯定經(jīng)濟人追求物質(zhì)利益的內(nèi)在發(fā)展動機的基礎(chǔ)上,對現(xiàn)有民辦學(xué)校按照舉辦者自愿的原則進行政策引導(dǎo),對民辦學(xué)校辦學(xué)中的物質(zhì)利益分配格局進行有序、漸進的調(diào)整,盡一切可能調(diào)動舉辦者的積極性,并贏得他們對分類管理的參與和支持。與此同時,漸進式改革還有助于降低民辦學(xué)校分類改革可能引致的整體社會成本,增強公眾對分類改革的社會支持,擴大民辦教育綜合改革的社會收益。應(yīng)當(dāng)看到,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》對“分類管理”提出的導(dǎo)向性意見也是“積極探索”“開展試點”,試點之目的在于通過審慎穩(wěn)妥的區(qū)域性實踐,嘗試性地破解民辦學(xué)校分類管理中不可規(guī)避的系列難題,并以此為基礎(chǔ)有力地推進民辦學(xué)校辦學(xué)體制的改革與創(chuàng)新。具體而言,分類管理的漸進式改革應(yīng)注意把握如下兩點。

1.積極穩(wěn)妥推進。試點區(qū)域作為民辦學(xué)校分類管理的“突破口”,應(yīng)該理性地確定改革進程有序推進的各項階段性目標(biāo),在此過程中不斷構(gòu)建與完善相關(guān)政策和制度。試點推進之初應(yīng)允許區(qū)域內(nèi)民辦學(xué)校以“雙軌制”的形態(tài)存在:對參加試點的學(xué)校進行營利性與非營利性的分類登記和管理,以自愿原則為引導(dǎo)，推進“存量改革”;對未參加試點的學(xué)校仍允許其在現(xiàn)有的政策法律框架下辦學(xué)。當(dāng)然,對新建民辦學(xué)校應(yīng)要求直接入軌,即按照學(xué)校屬性完成分類登記和管理。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)試點情況和實際需求逐步完善分類管理制度,并積極適時地拓展試點改革的范圍。與此同時,試點區(qū)域的各級教育主管部門應(yīng)加強對試點工作的指導(dǎo),關(guān)鍵是進行風(fēng)險評估、問題診斷和趨勢預(yù)測,對民辦學(xué)校分類管理試點中涉及多個部門的政策性問題如“營利性與非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)”等及時研究并給出指導(dǎo)性方案。另外,“在理論研究與實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上,政府還應(yīng)通過各類媒體進行宣傳普及,使政府相關(guān)部門、民辦學(xué)校舉辦者和民眾真正了解分類管理的內(nèi)涵與價值,從思想上達成廣泛共識,形成深厚的民意基礎(chǔ)。”*賈建國:《浙江溫州和陜西民辦學(xué)校分類管理的政策分析》,《現(xiàn)代教育管理》2014年第12期,第97頁。

2.力求結(jié)構(gòu)均衡。在民辦學(xué)校分類管理的價值導(dǎo)向上應(yīng)當(dāng)堅持公平正義,打破“非營利性即為善、營利性即為惡”的認(rèn)識誤區(qū),不能先入為主地認(rèn)為非營利性學(xué)校一定優(yōu)于營利性學(xué)校,更不可因人為設(shè)置對營利性民辦學(xué)校的制度排斥和政策歧視而使分類管理變?yōu)椤耙活惞芾怼?。事實上我國民辦教育以投資辦學(xué)為主的特殊國情,決定了我國既不符合非營利性組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又不同于企業(yè)的民辦學(xué)校類型還將在很長時期內(nèi)存在,應(yīng)該給這些學(xué)校留有發(fā)展空間,并采取積極鼓勵的政策。應(yīng)在結(jié)構(gòu)均衡的基礎(chǔ)上進行制度設(shè)計,保持分類規(guī)則與既有民辦教育資源的相稱,通過完善規(guī)則促進結(jié)構(gòu)均衡,并以此引導(dǎo)我國民辦學(xué)校實現(xiàn)健康發(fā)展,力避因規(guī)則的過度調(diào)整而引發(fā)辦學(xué)者的“政策性恐慌”及可能導(dǎo)致的民辦學(xué)校的結(jié)構(gòu)性巨變。例如,考慮到現(xiàn)有民辦學(xué)校多數(shù)屬于出資辦學(xué)這一客觀現(xiàn)實,對轉(zhuǎn)為非營利性的民辦學(xué)校,可嘗試采取基于“承認(rèn)貢獻、維護權(quán)益”的一次性補償政策,以實現(xiàn)分類管理的平穩(wěn)過渡。

(三)強化政策執(zhí)行力

分類管理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管理制度和配套政策,涉及發(fā)展改革、財政、人力資源和社會保障、民政、稅務(wù)、國土資源、金融管理等部門,沒有這些部門的協(xié)調(diào)一致,教育行政部門無法單獨制定和實施相關(guān)政策,分類管理改革也就無法推進。民辦學(xué)校分類改革中配套性政策落實難的癥結(jié)在于部門聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、任務(wù)落實的不盡到位,政策執(zhí)行力孱弱。當(dāng)前,以分類改革為核心的民辦教育綜合改革逐漸步入深水區(qū),改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性特征明顯,為促使政策落地,提升改革中各項政策的踐行度,必須強調(diào)建立地方各相關(guān)行政部門之間的綜合協(xié)調(diào)機制,加大統(tǒng)籌規(guī)劃力度,以民辦學(xué)校分類改革的重點難點問題為突破口,縱橫聯(lián)動、有序推進,最大限度地形成改革合力。

從全國范圍看,民辦學(xué)校分類管理的改革大幕正徐徐拉開。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,分類本身并非改革之旨?xì)w,改革的初衷在于通過分類管理完善我國民辦教育制度體系,健全民辦教育管理體制,拓展民辦教育成長空間。因此,民辦學(xué)校分類管理應(yīng)以促進民辦教育健康發(fā)展為出發(fā)點,重在保護各方辦學(xué)的積極性,著力解決制約民辦教育發(fā)展的瓶頸,使我國民辦學(xué)校真正能以多元、特色、優(yōu)質(zhì)的姿態(tài)出現(xiàn)在我國教育體系之中。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Practical Difficulties and Solutions of Non-governmental Schools’ Classification Management:Based on the Perspective of Wenzhou Reform

YIN Xiaomin

(BasicCoursesDepartmentofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Classification management of schools is the necessary condition for perfecting the institutional non-governmental system, improving the management system, and expanding the growing space of non-governmental education. As the pilot reform area of non-governmental schools’ classification management, Wenzhou encountered many difficulties during the reform practice, such as defining classification criteria, advancing classification reform and implementing supporting policies. In order to solve the classification management problems, it is necessary to encourage local innovations, to pursue gradual reform and to strengthen policy implementation.

non-governmental education; non-governmental schools; classification management; Wenzhou

2015-02-08

尹曉敏,女,浙江桐廬人,教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向:教育法學(xué)、高等教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.04.001