完善我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度改革的對(duì)策研究

周亞煌

摘要：經(jīng)過(guò)十三年的探索和實(shí)踐，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度改革取得了初步成效，但與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政改革的要求有一定的距離，必須從國(guó)庫(kù)集中收付管理制度、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度、國(guó)債管理制度和國(guó)庫(kù)管理制度信息化建設(shè)等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)制度；改革；對(duì)策

由國(guó)庫(kù)集中收付管理、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、國(guó)債管理組成的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和發(fā)展中具有重要的樞紐作用，擔(dān)負(fù)著控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債等一系列管理職能。經(jīng)過(guò)十三年的探索和實(shí)踐，我國(guó)目前初步建立起了以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中收付為主要特征的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度體系，并取得了積極的改革成果。截至2012年末，縣級(jí)以上實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中收付制度全覆蓋，累計(jì)撤并財(cái)政專(zhuān)戶(hù)近7萬(wàn)個(gè)，撤戶(hù)率達(dá)30%，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理累計(jì)獲得凈收益360多億元，財(cái)政資金運(yùn)行的安全性和規(guī)范性得到大幅提升，國(guó)債管理機(jī)制漸趨成熟。但由于發(fā)展的短時(shí)間性，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度目前仍處于轉(zhuǎn)型期，無(wú)論從硬件方面如人員設(shè)備還是軟件方面如文化制度，不僅與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)管理制度有著明顯的差距，同時(shí)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共服務(wù)型政府的要求也不相適應(yīng)，必須按照十八屆三中全會(huì)提出的改革要求加以改革完善，以更好地發(fā)揮國(guó)庫(kù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生中的積極作用。

一、國(guó)庫(kù)管理制度改革的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代管理管理制度改革是在一系列理論支撐下進(jìn)行的。

1 公共財(cái)政理論

公共財(cái)政主要是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件尤其是其存在市場(chǎng)失靈的條件下，必須依靠政府的力量來(lái)提供滿(mǎn)足公共需求的社會(huì)公共產(chǎn)品，并且這種提供是基于法治預(yù)算和民主財(cái)政的前提下，也就是說(shuō)，公共財(cái)政主張用完善的法律規(guī)章制度來(lái)管理財(cái)政，從而確保公共財(cái)政也就是國(guó)庫(kù)資金使用的公開(kāi)、透明、高效，這一理論對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革的意義在于：公共財(cái)政理論是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革重要的“方向儀”，其不僅注重了國(guó)庫(kù)管理制度改革的公共性原則，更突出了效率和公平的改革目標(biāo)，更為國(guó)庫(kù)集中管理提供了堅(jiān)實(shí)、科學(xué)的理論基礎(chǔ)。

2 公共選擇理論

產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，形成于20世紀(jì)五六十年代的公共選擇理論，其核心思想在于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光、工具和方法來(lái)研究集體或非市場(chǎng)決策領(lǐng)域的事件和行為，其關(guān)鍵分析框架在于用利益分析的方法和視角來(lái)質(zhì)疑政府及其官員。其實(shí)證研究表明，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，沒(méi)有理由認(rèn)為同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場(chǎng)上會(huì)根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)，都是根據(jù)于自己的私利采取行動(dòng)，他們的一舉一動(dòng)都是為了增進(jìn)自己的經(jīng)濟(jì)利益，政府及其官員也不例外。這一理論對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革的意義在于：政府在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中存在“官員私人或部門(mén)利益”，必須建立國(guó)庫(kù)集中管理制度，必須完善相關(guān)配套政策來(lái)約束政府行為，從而提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率。

3 制度變遷理論

20世紀(jì)70年代，以諾思為代表的新制度學(xué)派提出了制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家發(fā)展中的作用。其核心內(nèi)容為：制度是一種公共產(chǎn)品，它是由個(gè)人或組織生產(chǎn)出來(lái)的，由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會(huì)不斷提出對(duì)新的制度的需求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期增加的收益。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿(mǎn)足時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度的變遷。這一理論對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革的指導(dǎo)意義在于，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民對(duì)公共產(chǎn)品提供高效的要求，必須應(yīng)用最新的科學(xué)技術(shù)如電子信息化對(duì)現(xiàn)代的國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)行技術(shù)改革。

二、國(guó)庫(kù)管理制度改革的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

盡管由于西方各國(guó)歷史文化背景、政治管理模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差異，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)國(guó)庫(kù)特別是國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)存在一定稱(chēng)謂上的差異，如經(jīng)合組織國(guó)家叫“單獨(dú)賬戶(hù)”、法國(guó)叫“國(guó)家特別賬戶(hù)”、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)叫“國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)”，但其對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革的確存在方向和內(nèi)容上的一致性。

1實(shí)行單一賬戶(hù)制度，實(shí)現(xiàn)資金集中管理

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)庫(kù)管理制度上實(shí)行的都是國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，即將政府收入集中于中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設(shè)立的“國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)”， 取消各預(yù)算單位獨(dú)立開(kāi)設(shè)的預(yù)算賬戶(hù)，以便實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的歸口集中管理以及財(cái)政收支的“雙直達(dá)”。同時(shí)，與單一賬戶(hù)相配套的是實(shí)行國(guó)庫(kù)分類(lèi)賬戶(hù)，也就是為政府所有的支出部門(mén)開(kāi)設(shè)分賬戶(hù)，通過(guò)記錄這些部門(mén)的資金使用情況，從而為政府調(diào)控財(cái)政資源的重點(diǎn)和方向提供了重要依據(jù)，有利于財(cái)政政策的再分配、再調(diào)節(jié)和再完善。

2建立信息處理系統(tǒng)，完善國(guó)庫(kù)信息管理

西方發(fā)達(dá)國(guó)家充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度的改造，不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)、金融監(jiān)管部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)全方位的聯(lián)網(wǎng)，而且對(duì)于這些共享數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了深度數(shù)據(jù)挖掘。通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)信息數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)和分析，可以從國(guó)庫(kù)的角度全面分析國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況，政府部門(mén)預(yù)算支出的執(zhí)行情況、財(cái)政資金的使用情況，甚至是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況，從而為西方各國(guó)政府決策尤其是經(jīng)濟(jì)金融方面的重大決策提供了重要的分析參考。

3公開(kāi)、高效的國(guó)庫(kù)資金使用原則

國(guó)庫(kù)管理的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金使用的效益最大化，而要實(shí)現(xiàn)這一根本目標(biāo)，首要的原則和前提就是國(guó)庫(kù)資金在使用過(guò)程中的公開(kāi)化和透明化。透明化原則要求國(guó)庫(kù)資金不僅僅要按照政府相關(guān)職能部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的支出指令使用，這是因?yàn)檎毮懿块T(mén)和公共機(jī)構(gòu)履行國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理職能所需；更重要的是，透明化原則要求國(guó)庫(kù)資金的使用過(guò)程、使用流向和使用結(jié)果必須向社會(huì)和公眾公開(kāi)，既便于相關(guān)政府監(jiān)督部門(mén)和審計(jì)部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生，更為主要的是，讓公眾感到國(guó)庫(kù)資金是為全體公民和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的。在堅(jiān)持公開(kāi)、透明原則的基礎(chǔ)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)庫(kù)資金的管理和使用追求的另一個(gè)目標(biāo)是節(jié)約高效。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家普遍采用最先進(jìn)的分析方法和軟件工具如“最低費(fèi)用選擇法”、“成本效益分析法”來(lái)管理國(guó)庫(kù)資金，以便降低運(yùn)用成本，以最快的速度取得最好的效益，防止國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)中的擠占、挪用、沉淀現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)確保實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的增值目標(biāo)。

4建立了完善的監(jiān)督控制制度

一方面，建立了相互制約的監(jiān)控體系。國(guó)庫(kù)資金公共性的本質(zhì)屬性，要求國(guó)家建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)其使用進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，為此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了專(zhuān)門(mén)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，如法國(guó)建立了議會(huì)宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)日常業(yè)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)法院事后監(jiān)督的三層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。議會(huì)監(jiān)督的是政府的預(yù)算和決算；財(cái)政監(jiān)督包括日常業(yè)務(wù)對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)部的監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督、以及對(duì)國(guó)庫(kù)司的財(cái)政檢察總署的賬目監(jiān)督；審計(jì)法院主要是對(duì)公共會(huì)計(jì)和公共支出決算進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，建立了分工明確的責(zé)任體系。如法國(guó)對(duì)支出決策人、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員等在有關(guān)國(guó)庫(kù)資金的使用、支付和監(jiān)督過(guò)程中的權(quán)利和責(zé)任都有明確規(guī)定，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和嚴(yán)厲的制裁措施，來(lái)有力地保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

5建立了完備的法律制度體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度首先從法律體系上進(jìn)行了相應(yīng)的明確規(guī)定，基本上都出臺(tái)頒布了《國(guó)庫(kù)管理法》，對(duì)《國(guó)庫(kù)法》、《預(yù)算法》、《中央銀行法》等相互關(guān)系進(jìn)行了明確闡述和規(guī)定，進(jìn)一步明確了國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理職責(zé)、管理權(quán)限，使國(guó)庫(kù)管理有法可依、有法必依，通過(guò)法律制度體系的完善，強(qiáng)化了國(guó)庫(kù)職能。

三、我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度中存在的問(wèn)題

1國(guó)庫(kù)集中管理中存在的問(wèn)題

一是認(rèn)識(shí)偏差。主要是國(guó)家政策與部門(mén)或地方利益存在的沖突，很多地方或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有從財(cái)政改革的戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)到國(guó)庫(kù)集中管理制度對(duì)公共財(cái)政的積極意義，而是簡(jiǎn)單或狹隘地認(rèn)為實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度必然削弱本部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的支配權(quán)，改變了預(yù)算單位的會(huì)計(jì)責(zé)任主體地位。

二是存在盲點(diǎn)。盡管?chē)?guó)家明文規(guī)定納入目標(biāo)預(yù)算管理的財(cái)政預(yù)算資金以及納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的預(yù)算外資金，必須國(guó)家頒布實(shí)施的國(guó)庫(kù)集中管理制度，但是一些補(bǔ)助收入、以及預(yù)算單位的其他收入包括社會(huì)團(tuán)體的小金庫(kù)資金仍然游離在專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)之外，并每月納入國(guó)家的國(guó)庫(kù)集中收付范圍之內(nèi)。

三是法律滯后。一方面，主要表現(xiàn)為現(xiàn)行的管理法律如《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國(guó)家金庫(kù)條例》等都是幾年前指定的，與目前的公共財(cái)政改革要求明顯不符，存在一定法律滯后；另一方面，主要表現(xiàn)為國(guó)庫(kù)管理的基本法《國(guó)庫(kù)管理法》至今沒(méi)有出臺(tái)。

2國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在的問(wèn)題

一是缺乏國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)能力；二是國(guó)庫(kù)存款余額太高，存在一定的不良后果，譬如難以發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中管理政府現(xiàn)金頭寸規(guī)模，增加政府債務(wù)余額和利息支出，以及不利于國(guó)家宏觀貨幣政策操作，不利于貨幣市場(chǎng)的穩(wěn)定等。

3國(guó)債管理中存在的問(wèn)題

主要是國(guó)債發(fā)行以中長(zhǎng)期國(guó)債居多，短期國(guó)債比重嚴(yán)重偏低。如財(cái)政部2000年和2002年發(fā)行的短期國(guó)債僅占當(dāng)年國(guó)債規(guī)模的79%和45%，2007年發(fā)行的1年期及其以?xún)?nèi)短期國(guó)債僅占當(dāng)年GDP比重的091%，而發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)行的短期國(guó)債一般占到其本國(guó)GDP的20%—40%，美國(guó)更是高達(dá)45%以上。一方面，當(dāng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金較多時(shí)，資金大量沉淀在央行國(guó)庫(kù)賬戶(hù)上，造成資金的閑置浪費(fèi)；另一方面，當(dāng)資金出現(xiàn)缺口時(shí)，又往往難以以較低的成本籌措資金，緊靠發(fā)行中長(zhǎng)期債券來(lái)彌補(bǔ)，不僅成本高且靈活性差。

四、優(yōu)化我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度的對(duì)策建議

1深入推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中管理制度改革

一是深化預(yù)算管理制度改革。國(guó)庫(kù)集中收付的基礎(chǔ)是部門(mén)預(yù)算，要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化部門(mén)預(yù)算，進(jìn)一步科學(xué)界定部門(mén)預(yù)算的范圍，科學(xué)編制預(yù)算，包括科學(xué)編制項(xiàng)目支出預(yù)算、單列政府采購(gòu)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算批復(fù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付與部門(mén)預(yù)算的無(wú)縫隙對(duì)接；二是擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍。一方面，擴(kuò)大改善民生國(guó)庫(kù)資金集中支付范圍。民生問(wèn)題已成為新一屆政府執(zhí)政的頭等大事，“民生夢(mèng)”是“中國(guó)夢(mèng)”核心，為此新時(shí)期必須大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度在鄉(xiāng)級(jí)的全覆蓋，讓惠農(nóng)資金直達(dá)到農(nóng)民“一卡通”、“一折通”。另一方面，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國(guó)庫(kù)集中支付范圍。必須總結(jié)前階段部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國(guó)庫(kù)集中支付的有益經(jīng)驗(yàn)，完善制度，出臺(tái)新的制度辦法，從而將所有具備條件的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金必須而且應(yīng)該納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。三是完善相關(guān)法律制度，包括出臺(tái)《國(guó)庫(kù)基本管理法》等，通過(guò)法律制度的完善，依法推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度該。

2穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度改革

一是提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)能力。西方國(guó)家普遍重視國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)，如美國(guó)財(cái)政部可以做到對(duì)未來(lái)三個(gè)季度內(nèi)每日收入和支出的預(yù)測(cè)。而我國(guó)無(wú)論從中央到地方現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)才剛剛起步，必須建立健全國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)體系，提高預(yù)測(cè)能力和預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。二是探索嘗試建立庫(kù)

底目標(biāo)余額制度。在完善現(xiàn)金流預(yù)測(cè)體系和能力的基礎(chǔ)上，

借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立庫(kù)底目標(biāo)余額制度。考慮到我國(guó)還處于探索階段，相關(guān)條件、相關(guān)制度尚未完全具備或不完善，所以，庫(kù)底目標(biāo)余額在早期階段可以稍微定的高一點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，等現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量能力得到提高，預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量精度得到提升，再逐步壓降庫(kù)底目標(biāo)余額。

3不斷創(chuàng)新國(guó)債管理制度改革

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，定期、大量和滾動(dòng)發(fā)行短期債券并且保證發(fā)行額的相對(duì)穩(wěn)定，從而提高短期債券余額在全部可流通債券余額的比重，使短期債券和中長(zhǎng)期債券保持一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的合理比例，從而達(dá)到降低債務(wù)總籌資成本。

4大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化制度改革

一是大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金收繳和支付業(yè)務(wù)完全“無(wú)紙化”。二是推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、國(guó)債管理和政府采購(gòu)等信息系統(tǒng)的相互融合和一體化建設(shè)。

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