關(guān)于中央銀行獨(dú)立性問題的思考

劉丹 陳兆瑋

摘要：中央銀行獨(dú)立性是指中央銀行履行自身職責(zé)時(shí)法律賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)力、決策與行動(dòng)的自主程度。本文對(duì)中央銀行獨(dú)立性的發(fā)展演變進(jìn)行概述，詳細(xì)的敘述了我國(guó)中央銀行獨(dú)立性現(xiàn)狀，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出了如何加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；獨(dú)立性；制度

作為貨幣當(dāng)局，中央銀行的首要職責(zé)就是制定和實(shí)施貨幣政策。我國(guó)在面對(duì)國(guó)際金融重大沖擊的危機(jī)下和國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，黨中央和國(guó)務(wù)院實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)已呈現(xiàn)穩(wěn)定回升的態(tài)勢(shì)。中央銀行想要發(fā)揮其自身應(yīng)有的作用，必須具有高度的獨(dú)立性。我國(guó)中央銀行保持相應(yīng)的獨(dú)立性，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)起著重要的作用。由于我國(guó)中央銀行獨(dú)立性比較弱，因此中央銀行獨(dú)立性的加強(qiáng)更加是具有現(xiàn)實(shí)意義的。隨著不斷完善的制度，中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院兩者的關(guān)系是作為一種相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系存在著，而確保中央銀行的獨(dú)立性是至關(guān)重要的在維護(hù)穩(wěn)定貨幣政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)人民銀行相比其他國(guó)家的中央銀行，有待在隸屬關(guān)系、人事、財(cái)政、貨幣政策、內(nèi)部改革以及透明性有待更進(jìn)一步加強(qiáng)獨(dú)立性。

一、中央銀行獨(dú)立性

1中央銀行獨(dú)立性發(fā)展演變

第一次世界大戰(zhàn)后，就開始有了爭(zhēng)議在中央銀行獨(dú)立性的問題上。第一次世界大戰(zhàn)期間，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)的原因，需要大量的資金，各國(guó)不再讓其中央銀行具有獨(dú)立性和自主性，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后以至于大部分參戰(zhàn)國(guó)均有較嚴(yán)重的通貨膨脹發(fā)生，在1920年的布魯塞爾的國(guó)際金融會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)貨幣當(dāng)局應(yīng)該脫離政府的掌控從而獨(dú)立行使相關(guān)的職權(quán)。在1922年日內(nèi)瓦召開的國(guó)際金融會(huì)議上又再次重申。在戰(zhàn)后世界各國(guó)對(duì)獨(dú)立性更加看重。二十世紀(jì)七十年代，西方國(guó)家出現(xiàn)了滯脹，這需要更高的要求中央銀行獨(dú)立性。產(chǎn)生滯漲現(xiàn)象的原因主要有：首先，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)執(zhí)政當(dāng)局沒有作出的正確分析，干擾貨幣政策的制定與執(zhí)行；其次，政府為了短期政治利益，實(shí)行通貨膨脹，導(dǎo)致政府與中央銀行方向不同產(chǎn)生巨大矛盾。中央銀行作為國(guó)家的貨幣當(dāng)局，需要具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。

2中央銀行獨(dú)立性的理論分析

學(xué)術(shù)界對(duì)于貨幣當(dāng)局是否有必要保持獨(dú)立性的問題時(shí)有分歧的。反對(duì)者認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象異常復(fù)雜，不是一個(gè)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人能夠及時(shí)做出正確的判斷。但是大量歷史依據(jù)表明，在解決通貨膨脹方面，中央銀行獨(dú)立性較高的國(guó)家，能最成功的。中央銀行保持應(yīng)有的獨(dú)立性是必須的。

中央銀行是制定本國(guó)貨幣政策和執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。而存在一定程度的矛盾在中央銀行和政府在追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，在不同條件和不同的時(shí)期在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面的選擇下中央銀行和政府兩者不可能完全相同。政府的職責(zé)及其性質(zhì)決定了政府政策的出發(fā)點(diǎn)往往是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，追求短期經(jīng)濟(jì)效益，很難做到高瞻遠(yuǎn)矚，從而忽視了貨幣的穩(wěn)定，那么通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象就對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在影響。由二者目標(biāo)差異來看中央銀行的獨(dú)立性是被需要的，和政府不能是簡(jiǎn)單的誰管理誰的關(guān)系。有正確的貨幣政策的關(guān)鍵就是具備一定的獨(dú)立性。

二、我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的表現(xiàn)及現(xiàn)狀

在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)，中央銀行特點(diǎn)是：獨(dú)立但非完全獨(dú)立，是屬于相對(duì)獨(dú)立的。

1我國(guó)中央銀行獨(dú)立性表現(xiàn)

中央銀行制定并實(shí)施相關(guān)政策的時(shí)候所需要的權(quán)利義務(wù)以及相對(duì)獨(dú)立性在1983年被國(guó)務(wù)院授予。在1995年時(shí)，我國(guó)法律上加強(qiáng)明確了中央銀行的地位、權(quán)限和職責(zé)，而且規(guī)定了中央銀行在財(cái)政和地方政府之間獨(dú)立。在1998年的時(shí)候，國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)央行對(duì)管理體制進(jìn)行了改革，把省級(jí)分行撤銷，然后按經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)置九大分行。2003年4月，十屆全國(guó)人大會(huì)議時(shí)成立銀監(jiān)會(huì)。銀監(jiān)會(huì)接管金融監(jiān)管的職責(zé)，央行則專心貨幣政策職能的履行。

2我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀

中國(guó)人民銀行并沒有被賦予充分的政策獨(dú)立性。在最新頒布的《中國(guó)人民銀行法》對(duì)中國(guó)人民銀行權(quán)利有一定的限制，中國(guó)人民銀行是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)管理者共同管理，履行政府職責(zé)、進(jìn)行金融管理、干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)；又是金融機(jī)構(gòu)，管理全國(guó)金融業(yè)，履行銀行的職能。

上述狀況使中國(guó)人民銀行處在不絕對(duì)獨(dú)立的地位上。中央銀行缺乏獨(dú)立在職能、人事、經(jīng)濟(jì)等方面。中國(guó)人民銀行的相對(duì)獨(dú)立性表現(xiàn)在以下方面：首先，作為中國(guó)的央行，中國(guó)人民銀行行政上隸屬于國(guó)務(wù)院，對(duì)貨幣政策工具變量——貨幣發(fā)行量、利率、匯率等有制定和執(zhí)行權(quán)，無最終決策權(quán)，國(guó)務(wù)院具有制定貨幣政策的最終決定權(quán)。這樣以來，由于央行和政府工作各有側(cè)重，在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上很容易出現(xiàn)分歧。其次，中國(guó)人民銀行在人事、組織方面具有行政依附性，具體表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院主導(dǎo)央行領(lǐng)導(dǎo)人的任免。從世界范圍上來說，央行法律地位高、獨(dú)立性較強(qiáng)的國(guó)家，在穩(wěn)定幣值這一央行首要目標(biāo)方面都取得了良好的效果。但是，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定貨幣政策委員會(huì)為咨詢議事機(jī)構(gòu)，這一做法大大降低了中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性。

改革金融監(jiān)管制度、修訂法律法規(guī)，目的是提高了我國(guó)中央銀行獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策的地位，加強(qiáng)金融監(jiān)管。在新修訂的《中國(guó)人民銀行法》強(qiáng)化了其重要職能，對(duì)我國(guó)中央銀行政策獨(dú)立性有絕大的優(yōu)勢(shì)。

三、加強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性建議

雖然理論及實(shí)踐從不同角度不同方面證明了中央銀行獨(dú)立性的極度重要性。但是國(guó)內(nèi)許多外在和內(nèi)在的因素在不同程度上制約了中央銀行獨(dú)立性的發(fā)展。同樣隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步與世界經(jīng)濟(jì)接軌，國(guó)際金融環(huán)境也是制約獨(dú)立性發(fā)展的因素。我國(guó)中央銀行獨(dú)立性需要加強(qiáng)并完善來面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。只有較強(qiáng)的獨(dú)立性，才能有更好的貨幣政策制定與執(zhí)行，更好的拒絕政府的不合理介入，進(jìn)而從源頭上減輕通貨膨脹等不利因素對(duì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生的不利影響。具體來說，要加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性可以從以下幾方面著手：

1提高中央銀行的政治地位及獨(dú)立性

我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性薄弱根本原因是其屬于國(guó)務(wù)院管理。增強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的最終目標(biāo)是組織上獨(dú)立于政府，隸屬于全國(guó)人大，免除受到政府短期政策的控制，保持連續(xù)的貨幣政策，建立一個(gè)由經(jīng)濟(jì)學(xué)資深學(xué)者及各界代表為成員的有貨幣決定權(quán)的貨幣政策委員會(huì)，使貨幣政策委員會(huì)成為中國(guó)人民銀行的最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)。貨幣政策委員會(huì)委員的在任時(shí)間應(yīng)該超過政治領(lǐng)導(dǎo)人的在任時(shí)間，并且兩者任期之間應(yīng)適當(dāng)錯(cuò)開；委員的解聘權(quán)力歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)；取消政府的投票權(quán)，只保留對(duì)貨幣政策提出建議的權(quán)力；同時(shí)，為了保證獨(dú)立穩(wěn)健權(quán)威嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢泿耪?，要更高層次的?guī)定來要求職責(zé)和表決程序等方面。

2加強(qiáng)立法搞好與財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

處理財(cái)政資金問題是中央銀行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性重中之重的問題。在《中國(guó)人民銀行法》中規(guī)定中國(guó)人民銀行管理好政府財(cái)政預(yù)算，不能超預(yù)算透支，不能對(duì)國(guó)債和其他政府債券進(jìn)行直接認(rèn)購(gòu)與包銷，財(cái)政部無權(quán)制約資金使用，但是在實(shí)際中屢有違反。在面對(duì)這種處境，中國(guó)人民銀行更要依法做事，嚴(yán)格自己的職責(zé)，堅(jiān)決杜絕對(duì)超預(yù)算透支、無條件貸款，加強(qiáng)監(jiān)管財(cái)政部關(guān)于貸款額、借款方式、期限等方面，對(duì)違反者追究法律責(zé)任。中央銀行既要依法保持資金獨(dú)立性，也要與財(cái)政部保持密切合作關(guān)系。

3關(guān)于中央銀行貨幣政策委員會(huì)的獨(dú)立性

中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)根據(jù)國(guó)務(wù)院總理提名，由人民代表大會(huì)決定，不受貨幣政策委員會(huì)的制約。我國(guó)貨幣政策的發(fā)展方向往往受行長(zhǎng)個(gè)人能力和思想等因素的影響。這樣，是加強(qiáng)了貨幣政策的執(zhí)行率，能較快達(dá)到穩(wěn)定價(jià)格，但是，因行長(zhǎng)的個(gè)人因素可能引發(fā)令人擔(dān)憂的貨幣政策波動(dòng)危機(jī)。制度約束缺失、非民主性合議，使得中央銀行決策顯得隨意，且準(zhǔn)確性減低，導(dǎo)致國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)無法穩(wěn)定發(fā)展，中央銀行自身運(yùn)行欠缺安全性。所以加強(qiáng)貨幣政策委員會(huì)的制約和決策作用是大勢(shì)所趨的。目前中國(guó)貨幣政策委員會(huì)無權(quán)決策貨幣政策，和其他國(guó)家相比還待加強(qiáng)。在未來貨幣政策委員要成為中央銀行最高決策機(jī)構(gòu)， 在要制定詳細(xì)的條款，規(guī)定其組成、產(chǎn)生、任期、離任等。另外，其成員建議由中國(guó)人民銀行的行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、支行行長(zhǎng)、適當(dāng)?shù)恼賳T和金融、法律界人士組成。

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