政府視角下光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級模式分析

孫立冰

摘要：光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展模式是生產(chǎn)在國內(nèi)、應用在國外，所以不是真正的新興產(chǎn)業(yè)。遭遇歐美雙反危機后，我國積極出臺扶持政策，促進光伏產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展光伏發(fā)電并網(wǎng)項目。在對瀕臨破產(chǎn)的光伏企業(yè)救助中，地方政府與中央政府呈現(xiàn)出目標函數(shù)不一致的特點。本文認為：在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府起主導作用；另外，應該設(shè)計有效的激勵相容機制才能真正促進光伏應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型升級；光伏產(chǎn)業(yè)；政府救助

一、引言

近年來，依托太陽能開發(fā)利用而形成的光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為繼IT行業(yè)后又一爆炸式發(fā)展的行業(yè)。截至目前，全球光伏太陽能并網(wǎng)發(fā)電30余萬千瓦/年，已經(jīng)成為繼水能、風能之后的第三大可再生能源，產(chǎn)業(yè)前景十分廣闊。自2003年起我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈條逐步形成并取得了快速發(fā)展，產(chǎn)能、產(chǎn)量均居世界第一，其中90%以上產(chǎn)品出口至國外，也就是產(chǎn)品生產(chǎn)在國內(nèi)、光伏應用在國外，這與世界光伏發(fā)電的快速發(fā)展息息相關(guān)，西方發(fā)達國家大力發(fā)展光伏發(fā)電，需要大量的太陽能電池及電池組件，而這給我國光伏產(chǎn)品生產(chǎn)帶來了契機，在勞動力成本低及政府補貼的刺激下，全國各地紛紛以戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的名義上馬光伏項目。我國光伏產(chǎn)業(yè)的重點集中在光伏電池及組件的生產(chǎn)及出口上，而不是大面積的光伏應用。在2011年歐債危機與歐美“雙反”的情況下（近期由于中歐達成光伏產(chǎn)品出口承諾，出口量會出現(xiàn)反彈），嚴重依賴出口模式的光伏產(chǎn)業(yè)受到嚴重影響，光伏企業(yè)大面積停工甚至破產(chǎn)?；诖耍瑥闹醒胝降胤秸娂姵雠_相關(guān)政策，盡可能支持光伏企業(yè)走出低谷。截至目前，無論是實務界還是理論界，對光伏產(chǎn)業(yè)走向基本達成一致：轉(zhuǎn)型支持國內(nèi)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在這一背景下，本文以東營光伏有限責任公司（簡稱東營光伏）為案例，在我國整個光伏產(chǎn)業(yè)快速增長的大環(huán)境下，通過對東營光伏發(fā)展歷程的回顧，重點分析太陽能光伏作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)其發(fā)展規(guī)律中政府與市場的激勵相容機制，通過對政府救助模式規(guī)范性與實證性的分析，探求我國光伏產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展中政府行為的著力點及行為邊界。

二、我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)困境分析

據(jù)不完全統(tǒng)計，到2012年末，我國共有光伏企業(yè)達460多家，其中硅片生產(chǎn)商69家，組件生產(chǎn)商349家，電池組件企業(yè)42家。目前我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈已比較完備。

（一）多晶硅產(chǎn)量快速增長，但核心技術(shù)缺乏，高純度多晶硅依賴進口。硅材料是整個光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，在當前技術(shù)條件下，沒有硅材料的提純、生產(chǎn)就不會有光伏產(chǎn)業(yè)。從2005年至2011年，我國多晶硅產(chǎn)量從80噸猛增至7.9萬噸，增長了986.5倍，年均增長速度高達215.6%。雖然我國多晶硅產(chǎn)量快速增長，但是由于生產(chǎn)技術(shù)落后，產(chǎn)品質(zhì)量相對較差，每年仍需從國外進口大量高純度多晶硅。

（二）光伏電池產(chǎn)量居世界之首，出口多、應用少。太陽能光伏電池是太陽能光伏發(fā)電的核心部分，光伏電池生產(chǎn)也是光伏產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)。在補貼政策刺激下，德國、西班牙等歐洲國家的光伏應用市場大幅擴張，光伏新增裝機容量猛增，對太陽能電池需求猛增。受此因素推動，我國太陽能電池行業(yè)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大。到2012年，我國光伏電池產(chǎn)量達到20.5GW占世界產(chǎn)量的39.04%，光伏電池產(chǎn)量連續(xù)7年居世界第一，是全球名副其實的光伏電池制造中心。與我國巨大的太陽能電池產(chǎn)量相比，我國的光伏裝機容量卻很小，2012年我國光伏電池產(chǎn)量約為20GW，而國內(nèi)裝機量只有5000MW，僅相當于國內(nèi)產(chǎn)量的10%，超過90%的太陽能電池要出口到歐洲、美國、日本等光伏應用國家。

（三）傳統(tǒng)模式受困，光伏應用扶持政策力度小、企業(yè)難以形成有效預期。對比國內(nèi)外光伏發(fā)展政策，我國光伏政策不足之處：第一，雖然我國于2011年7月24日發(fā)布了光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價，規(guī)定太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價為每千瓦1元，此外，根據(jù)項目核準時間和地點的不同，部分情況實行每千瓦時1.15元。但是該政策并沒有規(guī)定此標桿上網(wǎng)電價實施的年限，不能給國內(nèi)光伏市場投資者一個獲取投資收益的預期。其次，我國地域廣闊，各地光照條件差異巨大，單一水平的電價無法推動產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展，最后，對于項目的申報審批程序，項目的并網(wǎng)規(guī)定，該政策都沒有涉及。業(yè)內(nèi)擔心光伏電站有可能出現(xiàn)類似風電那樣無法并網(wǎng)的情況。第三，缺乏國家性的稅收優(yōu)惠政策。第四，缺乏技術(shù)扶持和光伏人才培養(yǎng)政策。

國外光伏產(chǎn)業(yè)、光伏發(fā)電市場的成功經(jīng)驗可歸納為：法律法規(guī)的有效執(zhí)行，大力支持技術(shù)創(chuàng)新以及市場支撐政策的實施。尤其是德國的法律環(huán)境、日本的技術(shù)支持、美國的市場支撐，都有效地促進了該國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程。

三、東營光伏政府救助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型案例

東營光伏（簡稱東營光伏）于2005年在東營成立，注冊資金4億元，公司目前涉足太陽能級硅棒生產(chǎn)、電池片制造、光伏組件封裝和光伏系統(tǒng)集成等多個光伏產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，2008年在歐交所創(chuàng)業(yè)板alternext市場成功上市，成為第三家在alternext上市的中國企業(yè)。東營光伏的發(fā)展模式與我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式一致：政府支持—依賴出口—規(guī)模擴張—出口受限—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）企業(yè)出口擴張階段

東營光伏在政策刺激、當?shù)卣С窒?，積極出口光伏組建以滿足國外光伏應用市場，無論是光伏組件生產(chǎn)還是出口均呈現(xiàn)快速增長趨勢，但是遭受歐債危機以及歐盟雙反，從2011年開始出口創(chuàng)匯以及電池產(chǎn)量出現(xiàn)明顯下降。東營光伏在積極出口創(chuàng)匯的同時，由于光伏產(chǎn)業(yè)的主要市場是歐美發(fā)達國家，光伏受金融危機的影響也最大，光伏組件價格不斷下滑，同時2010年以及2011年，包括德國在內(nèi)的多個國家下調(diào)對于光伏產(chǎn)品的補貼措施。2011年11月，美國商務部展開對中國75家光伏企業(yè)的“雙反”調(diào)查。美國商務部先后初裁對中國輸美太陽能電池征收2.9%至4.73%的反補貼稅和31.14%至249.96%的反傾銷稅。產(chǎn)品90%出口歐美市場的東營光伏受到重創(chuàng)。根據(jù)東營光伏年報顯示，2011年其收入為2.12億歐元，同比2010年2.6億歐元有所下跌，而運營利潤為2710萬歐元，同比前一年的2956萬歐元也已下降。2011年的凈利潤則為負數(shù)。隨著市場需求的大幅下降，東營光伏幾條生產(chǎn)線僅在零星生產(chǎn)，而產(chǎn)品也只能經(jīng)過臺灣企業(yè)再銷往歐美市場，這也使得本來就不高的利潤進一步被壓縮。最終使得東營光伏面臨退市清算的可能。

（二）光伏發(fā)電轉(zhuǎn)型階段

在東營光伏依賴出口促進發(fā)展的同時，積極進軍光伏發(fā)電市場，尤其是在受到金融危機及歐美雙反的情況下，從積極出口到積極建設(shè)光伏電站，東營光伏走出了一條成功轉(zhuǎn)型之路：從光伏組件出口到光伏電站建設(shè)。東營光伏于2009年進入光伏發(fā)電市場，第一個發(fā)電站是總投資4600萬元的960KWp太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電站，在當時是山東省內(nèi)規(guī)模最大、也是首家并網(wǎng)發(fā)電的太陽能光伏發(fā)電站。東營光伏發(fā)電站的建設(shè)一方面是為了應對未來市場的波動，另一方面也是當?shù)卣闹С?，當?shù)卣畬⒁?60KWp光伏發(fā)電項目建設(shè)為先導，發(fā)展與光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)配套的服務業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進光伏企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，提高產(chǎn)業(yè)配套能力和發(fā)展水平，拓展產(chǎn)業(yè)集聚空間，形成有東營特色的光伏產(chǎn)業(yè)鏈及衍生的光伏產(chǎn)品生產(chǎn)與檢測設(shè)備、原輔材料制造產(chǎn)業(yè)基地。隨著政府支持光伏發(fā)電市場政策的出臺以及歐美雙反政策的實施，我國光伏發(fā)電市場開始大規(guī)模啟動。

2010年東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站工程并網(wǎng)儀式在東營經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)舉行。東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站工程由東營光伏太陽能有限公司承建，是山東省首批國家“金太陽”示范工程之一。工程總投資2.25億元，年發(fā)電量為948萬kWh。該工程環(huán)保效益顯著，年可節(jié)省標準煤3309噸，減排二氧化硫102噸，減排氮氧混合物32噸，減排二氧化碳9000噸，減排可吸入顆粒4噸，減排灰渣1015噸。東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站創(chuàng)造了多項“第一”。在規(guī)模上，它是華北地區(qū)最大的晶體硅并網(wǎng)電站；在產(chǎn)品上，它在國內(nèi)光伏電站中第一個使用200W高效能電池組件；在工程施工上，它是全國第一個使用地錨式結(jié)構(gòu)作為工程基礎(chǔ)的光伏電站；在建設(shè)標準上，這也是國內(nèi)第一個以歐洲標準建設(shè)的光伏電站。被列入“金太陽示范工程”的中國光伏集團東營7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電站項目，自2010年12月29日并網(wǎng)發(fā)電以來，已累計發(fā)電124萬千瓦時，日均發(fā)電2.6萬千瓦時。該項目設(shè)計年均可向電網(wǎng)輸送948萬千瓦時的清潔電能。

（三）當?shù)卣泄茈A段

為了保護支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當?shù)卣o急出臺相關(guān)方案，將東營光伏進行托管，2012年11月5日，東營光伏宣布公司所有權(quán)重組計劃，根據(jù)盧森堡大公國法律組建的公開股份有限公司，東營光伏接下來將進行所有權(quán)重組計劃來加強公司的發(fā)展。另外，東營光伏因為目前的光伏行業(yè)危機正在經(jīng)受著嚴重的資金流問題和子公司東營光伏歸還銀行到期貸款及履行其他承諾，因此相應來說東營光伏必須盡快找到其他融資措施。鑒于此，由東營市政府控制的公司提出了購買東營光伏50.38%的股份，東營光伏是中國光伏盧森堡的一個全資子公司也是公司的唯一資產(chǎn)，購買對價是1000萬美金。經(jīng)與東營光伏管理層的協(xié)商，東營光伏董事會認為該協(xié)議可以接受并且能最大限度的保證公司股東和雇員的利益。東營光伏董事會因此建議在2012年11月5號召集股東會來對此給予批準。其東營光伏的股份交易也將在該信息發(fā)出后下一天進行復牌。將50.38%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給東營市政府后，東營光伏依托當?shù)刭Y源積極進行業(yè)務轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場，將業(yè)務重點轉(zhuǎn)向獨立電站的生產(chǎn)和建設(shè)，在其戰(zhàn)略部署中光伏發(fā)電業(yè)務占將到公司營業(yè)額的40%。東營光伏的選擇，正是目前陷入全行業(yè)困境的山東光伏企業(yè)的共同選擇。在東營光伏之前，包括力諾光伏、華瀚光伏等，都已轉(zhuǎn)向光伏電站的建設(shè)。2012年11月9日，東營光伏（東營光伏）正式通過了將50.38%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給東營市國資控股企業(yè)的決定，這也標志著繼江西賽維之外，政府直接出手光伏“救市”又添一例。鑒于行業(yè)內(nèi)外交困的現(xiàn)狀，目前整個光伏業(yè)“國進的態(tài)勢”已經(jīng)十分明顯，而東營光伏“依賴出口—轉(zhuǎn)戰(zhàn)國內(nèi)—國資控股—建光伏電站”的自救路徑，在國內(nèi)光伏行業(yè)尤其具有代表性。

東營市政府雪中送炭注入的1000萬美元，將使東營光伏獲得更多的資金流動性，并通過電站項目增加產(chǎn)業(yè)多樣性，在行業(yè)大蕭條背景下保持盈利和增長。而就在東營光伏宣布轉(zhuǎn)向光伏電站建設(shè)，并希望這一業(yè)務能占到公司營業(yè)額40%份額前1個月，財政部、發(fā)改委、國家能源局等多部委聯(lián)合發(fā)布了補貼小型分布式光伏電站發(fā)電補貼計劃，這一總補貼額度超過700億元的龐大計劃，意在通過擴大內(nèi)需，解決目前光伏企業(yè)存在的出口難和產(chǎn)能過剩問題。2013年隨著10MW并網(wǎng)光伏電站的啟動，東營光伏政府救助后的轉(zhuǎn)型之路正式啟動。

四、案例分析及結(jié)論

太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的前景已形成全球共識，回顧德國、日本等國光伏應用的過程，政府扶持起到了決定性的作用。相比傳統(tǒng)化石能源發(fā)電，光伏發(fā)電成本高昂，嚴重制約著光伏應用市場的擴大，進而限制了太陽能電池市場規(guī)模的擴張。從產(chǎn)業(yè)政策上來看，由于光伏產(chǎn)業(yè)還處于生命周期中的初創(chuàng)期，因此對產(chǎn)業(yè)政策的依賴性較強，必須依靠政府產(chǎn)業(yè)政策彌補高成本、技術(shù)不成熟的不足。而當前我國光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策還十分不完善，在很大程度上限制了我國光伏市場的擴大，進而造成我國大量太陽能電池產(chǎn)量不得不出口國外。我國光伏電池嚴重依賴國外市場的狀況，使得我國光伏產(chǎn)業(yè)受國際市場波動的影響大。

結(jié)論一：東營光伏在政策支持、地方政府支持以及國外光伏應用市場需求擴大的拉動下迅速發(fā)展成為當?shù)貞?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的支柱企業(yè)；但是發(fā)展靠出口、國內(nèi)光伏發(fā)電市場發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀使得其發(fā)展受制于國外市場，這種產(chǎn)品生產(chǎn)在國內(nèi)、應用在國外的發(fā)展模式并不能促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的真正發(fā)展。

結(jié)論二：中央政府與地方政府在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中往往存在目標函數(shù)不一致的情況。在我國光伏行業(yè)出口受阻、大量企業(yè)破產(chǎn)的情況下，中央政府緊急出臺光伏發(fā)電政策，啟動國內(nèi)市場的同時真正促進光伏產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展應用。許多企業(yè)的生存發(fā)展交由市場決定，但是在政策落實中，地方政府出于考慮財政稅收、人員就業(yè)、銀行貸款質(zhì)量以及社會穩(wěn)定等方面，積極對光伏企業(yè)進行救市，東營光伏僅是其中一個例子，大多地方政府采取了類似政策，選擇支柱企業(yè)進行資金、政策支持，盡量不被破產(chǎn)清算。

結(jié)論三：針對中央政府與地方政府目標函數(shù)的不一致，光伏發(fā)電市場的啟動需要更有效的激勵相容機制。近日，我國與歐盟達成價格承諾，歐盟對我國光伏產(chǎn)品的雙反案告一段落：第一，我國光伏產(chǎn)品必須不能低于某一個價格進行出口；第二，價格承諾的達成使得我國光伏產(chǎn)品出口得以復蘇。這樣一來，可以使得光伏行業(yè)仍然可以按照既有模式維持生存，另一方面，使得中央政府與地方政府在保證經(jīng)濟穩(wěn)定方面達成了一致。但是，從促進我國光伏發(fā)電發(fā)展來看，兩者仍存在著矛盾。一是政策扶持中的資金支持力度有限，不是任何達標的光伏企業(yè)都可以實現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電；二是電力行業(yè)壟斷性使得各大電力公司紛紛上馬并網(wǎng)發(fā)電項目，占盡先機；三是要想使得地方政府與中央政府利益一致，建議擴大資金支持力度與延長扶持年限。

結(jié)論四：光伏產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展尚處在初期，在光伏發(fā)電成本大幅下降前，政府扶持仍然占據(jù)主導地位。從東營光伏今年10MW并網(wǎng)電站的運行可以看出，在當前有限的資金扶持下，并不是所有的光伏企業(yè)都可以順利轉(zhuǎn)型，擁有政府背景的光伏企業(yè)通過與中央政府的共同利益訴求更容易獲得政府資金補貼，從而使并網(wǎng)電站獲得市場平均利潤。