城鄉(xiāng)一體化背景下的土地流轉(zhuǎn)狀況研究

寇敏婕

摘要：目的：本文從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下來研究西部農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的問題，運用可行性分析和馬克思地租理論原理來分析土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)狀況，根據(jù)在渭南市大荔縣的具體調(diào)查及研究，對當(dāng)?shù)厮a(chǎn)生問題提出應(yīng)對措施和解決方案的分析。結(jié)論：得出研究土地流轉(zhuǎn)的意義：為更好的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟的良好發(fā)展，解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的瓶頸和問題，促進現(xiàn)在農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，解決土地問題，改善農(nóng)民生活。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)一體化；大荔縣；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化

一、土地流轉(zhuǎn)的含義與研究背景

（一）土地流轉(zhuǎn)的背景和含義

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宏觀背景：黨的十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在黨中央的大力倡導(dǎo)下逐步在全國推開。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和市場體制改革的推進，分散經(jīng)營為主要特點的家庭承包責(zé)任制已經(jīng)越來越無法適應(yīng)以市場化、規(guī)模化、信息化等為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。因此，在堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策長期不變的基礎(chǔ)上，加快土地流轉(zhuǎn)，促進土地和其他生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的客觀要求。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均GDP 小于500 美元時，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主，這種傳統(tǒng)方式的目標(biāo)實現(xiàn)只能是單純循環(huán)的自然經(jīng)濟。只有當(dāng)人均GDP 大于1000 美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)移土地的強烈愿望，而土地經(jīng)營者又有擴張規(guī)模的迫切需求，二者的共同促進了土地使用權(quán)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)。2003 年，我國人均GDP 突破1000 美元，但總體上而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況仍處于較低的水平。[1]

（二）西部農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的總體狀況不理想，主要體現(xiàn)在以下幾點：

一是土地流轉(zhuǎn)的總規(guī)模不大。截至2010 年底，全國累計流轉(zhuǎn)土地17 億畝，占到全國承包耕地總面積的12%。而西部地區(qū)多數(shù)省份低于全國平均水平。貴州省2009 年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為223 萬畝，占其總耕地面積的88%。甘肅省甚至低至24%。[2]

二是戶均經(jīng)營的土地規(guī)模偏小。

三是市場發(fā)育緩慢。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對全國17個?。ㄊ?、自治區(qū)）2749 個村莊的調(diào)查，平均每個村出租土地農(nóng)戶的比例為202%，東部省份達到274%，中、西部地區(qū)出租土地農(nóng)戶占全村農(nóng)戶的比重分別為118%和141%。該調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)到外村的較少。在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，638%的農(nóng)戶將自己承包經(jīng)營的土地全部流轉(zhuǎn)給了本村村民，其中東部為551%，中部為755%，西部為658%。村內(nèi)流轉(zhuǎn)的比例中西部明顯高于東部，這表明我國土地流轉(zhuǎn)的市場發(fā)育程度總體上比較緩慢，且中西部更差，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的半徑受到限制。[3]

另外，在已經(jīng)進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，還存在以下幾個重要問題：一是農(nóng)民利益沒有得到有效保護。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，有些整理后的土地被龍頭企業(yè)統(tǒng)一管理，用途盡管沒變，但農(nóng)戶對承包地的經(jīng)營自主權(quán)被剝奪了；二是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，糾紛增多。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷加大、流轉(zhuǎn)的形式日益多樣化，土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛也日漸增多；三是土地流轉(zhuǎn)缺乏適合本地實際的流轉(zhuǎn)模式目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺乏有效的流轉(zhuǎn)模式，對市場化的土地流轉(zhuǎn)機制探索也不夠；四是缺乏土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。一個完備的市場中介組織能夠打破區(qū)域和階層的局限，促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流通。這一系列的問題一方面導(dǎo)致有的地方大面積撂荒地?zé)o人承包開發(fā)，影響了土地資源的合理流動和有效配置；另一方面導(dǎo)致最稀缺的生產(chǎn)要素土地的真實價值難以實現(xiàn)，農(nóng)民利益難以得到合理實現(xiàn)既保護。

（三）大荔縣鄉(xiāng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1大荔縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景

可以從三個方面來把握：一是農(nóng)村改革面臨新抉擇，二是社會主義新農(nóng)村建設(shè)蓬勃發(fā)展，三是國家宏觀政策的合理調(diào)整。具體來說，隨著大荔縣社會生產(chǎn)力提高，農(nóng)村招商引資以及本身二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；瘜r(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的要求日益迫切。通過土地流轉(zhuǎn)，可以把分散的土地集中整合起來，有利于優(yōu)化土地資源配置，實施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低生產(chǎn)交易成本，在一體化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對土地潛在收益最大程度的挖掘，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村發(fā)展。

2大荔縣農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

大荔縣近年來為了適應(yīng)規(guī)模化、信息化為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，更好地推進農(nóng)村改革，迎接新的挑戰(zhàn)，在堅持農(nóng)村土地經(jīng)營承包政策長期不變的基礎(chǔ)上，加快土地流轉(zhuǎn)，促進土地和其他生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，取得了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的積極效果，為廣大經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供一種可以借鑒的范例，創(chuàng)造了不少成功的經(jīng)驗。

二、土地流轉(zhuǎn)的可行性分析以及理論研究

（一）大荔縣農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)可行性的分析

1大荔縣勞動力數(shù)量可以滿足土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)的量化分析

對于現(xiàn)實中縣域農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)所需要的大量勞動是否能得到有效的補充， 需要測算農(nóng)業(yè)剩余勞動力的數(shù)量。對于農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中剩余勞動力的量化估算， 這里借鑒陳先運的計算方法。陳先運認(rèn)為， 在目前的自然、社會、經(jīng)濟和技術(shù)條件下， 農(nóng)業(yè)資源尤其是耕地資源對農(nóng)業(yè)勞動力資源需求具有決定性的作用， 這樣計算較為合理。以1957 年作為農(nóng)業(yè)勞動力充分利用的固定期， 則根據(jù)歷史數(shù)據(jù)估算農(nóng)業(yè)剩余勞動力計算公式可定義為： SL t = L t - S t /Mt， Mt = 0 579 2 @（ 1+ B） （ t- 1 957）。式中， SL t 表示第t 年農(nóng)業(yè)剩余勞動力；Lt 表示第t年農(nóng)業(yè)實際勞動力； St 表示第t年實有耕地面積；M t 表示第t年人均耕地面積； B為經(jīng)營耕地變動率（以描述農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的影響） 。根據(jù)這一方法測算出我國農(nóng)村剩余勞動力總量依然很大， 基本在1 2到1 8億， 占我國農(nóng)村勞動力4 5億的1 /3 。大荔縣63萬農(nóng)業(yè)人口中有21萬剩余勞動力。因此， 土地流轉(zhuǎn)之后大片的土地實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營， 土地這種農(nóng)業(yè)資源實際上是集中在了更少的經(jīng)營者手中， 那么土地上的農(nóng)業(yè)人口就成為了剩余勞動力， 數(shù)量之大， 足以有效地補充縣域農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)對勞動力的大量需求。

將大量的潛在剩余勞動力盡可能地吸收到農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)中取決于2個條件： 一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的制度安排， 包括土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的數(shù)量和質(zhì)量； 二是農(nóng)業(yè)剩余勞動力外出務(wù)工機會成本的大小。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村其他收入的增加會導(dǎo)致農(nóng)民工機會成本的提高， 從而造成外出務(wù)工人員下降。對大荔縣的調(diào)查結(jié)果顯示（數(shù)據(jù)參見表二）有相當(dāng)一部分農(nóng)民有外出務(wù)工的意愿， 卻因無技能、年齡偏大等原因而放棄， 只能在家務(wù)農(nóng)， 還有一部分農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)偏低， 外出務(wù)工不穩(wěn)定、工資收入低， 因而不愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 在經(jīng)濟形勢較好時， 選擇外出務(wù)工， 而經(jīng)濟衰退時， 土地承包權(quán)的穩(wěn)定又為他們提供了一個躲避市場風(fēng)險的退路。[5]

2馬克思的地租理論分析

馬克思主義認(rèn)為，土地價值是地租的資本化，其基本計算公式為：

（1） 土地價格= 地租/ 利息率

如果流轉(zhuǎn)土地的用途被限定在耕地范圍之內(nèi)，可以用下式計算它的價格。

（2） 土地價格= （一年總收入- 經(jīng)營者正常利潤- 稅金- 國家補貼） / 利息率+ 耕地上附加資產(chǎn)值

如果流轉(zhuǎn)土地的用途是非農(nóng)用地，可以用以下方法進行價格計算：

（3） 地價= 建筑物價格- 建筑成本- 利潤- 稅金+ 建筑物價格×通貨膨脹率

大荔縣土地流轉(zhuǎn)一般的用途是用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工業(yè)園區(qū)，屬于農(nóng)業(yè)用地。對農(nóng)戶土地征用的租金基本在一畝一年500-1000元之間，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)每畝的收入大概每年在萬塊左右，根據(jù)計算公式可得，可見利潤被放大，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了資本效應(yīng)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

三、大荔縣土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的問題和解決措施

（一）大荔縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題

土地是民生之本，發(fā)展之基。我國是一個人多地少的發(fā)展中國家，土地問題仍是現(xiàn)代化建設(shè)進程中一個帶有全局性，戰(zhàn)略性的主要問題，保護18億畝耕地紅線，仍是國土資源管理中的首要問題。如今還有很大一部農(nóng)村存在人多地少，資源缺乏的問題。無論是在保護耕地方面還是在集體流轉(zhuǎn)方面都還存在一些問題，如何解決這些問題，是我們當(dāng)前全面推進新農(nóng)村建設(shè)進程中急需調(diào)研的新課題。

1土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同不盡規(guī)范，制約著土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展

目前，大荔縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，以政府規(guī)劃流轉(zhuǎn)為主，形成了集中連片的、有組織的流轉(zhuǎn)；以農(nóng)戶與開發(fā)業(yè)主之間的大批量流轉(zhuǎn)為主；以中長期的流轉(zhuǎn)合同為主。在流轉(zhuǎn)過程中，大部分沒有簽訂規(guī)范的承包合同，按照相關(guān)規(guī)定進行了口頭協(xié)定。一些流轉(zhuǎn)情況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包合同相對正規(guī)，但是其合同的規(guī)定指標(biāo)具有隨意性和地方性，并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。例如大荔縣灃區(qū)現(xiàn)代園區(qū)：兩村共流轉(zhuǎn)土地1100畝，按三十年合同，一家一戶按每畝500元的年租金進行商業(yè)租用，三年一簽；朝邑鎮(zhèn)平羅村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園區(qū)，一家一戶按每畝最低700元的年租金進行土地租用，一年一簽?？梢姡鬓D(zhuǎn)程序的自由性和隨意性較大，雙方的權(quán)利、責(zé)任、利益并不是十分明確，容易引發(fā)合同糾紛?！耙蛔C一書”是體現(xiàn)土地承包關(guān)系最具法律效力的重要文書和憑證，也是土地承包工作順利進行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二輪土地承包中，全縣共印發(fā)《土地經(jīng)營權(quán)證書》1486萬份，但發(fā)放到農(nóng)戶手中的僅有624萬份。通過對城關(guān)、兩宜、官池、韋林4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個村200戶群眾的問卷調(diào)查統(tǒng)計，沒有經(jīng)營權(quán)證書的有76戶，占38%；因土地面積與承包合同證書不符合和分戶新增地等原因需補發(fā)證書的有32戶，占16%。一些村組在法律規(guī)定的承包期限內(nèi)，不與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，不發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)證書，特別在對機動地承包上，常常搞“口頭合同”、“收據(jù)合同”；有的雖然簽訂了合同，但不夠規(guī)范，雙方責(zé)、權(quán)、利不明確，不斷引起糾紛；有些村組對機動地的發(fā)包收入實行“暗箱操作”，侵占、貪污、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)涉及的利益群體包括政府、農(nóng)民、商業(yè)企業(yè)，三方的關(guān)系若沒有在合同中具體的說明，就可能在流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)大量的問題。

主要原因有：一是國家實行種糧直補政策，流轉(zhuǎn)雙方為得到直補收入而發(fā)生糾紛；二是流轉(zhuǎn)的主體不明確。根據(jù)農(nóng)業(yè)部關(guān)于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)。但在實際生產(chǎn)過程中，大部分是以村為單位造花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示同意流轉(zhuǎn)，以簽字代委托，農(nóng)戶容易反悔。特別是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下極易發(fā)生糾紛；三是合同不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)包括雙方當(dāng)事人姓名、住所；流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級；流轉(zhuǎn)期限和起止日期；流轉(zhuǎn)后土地用途；雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；流轉(zhuǎn)價格的確定和支付方式；違約責(zé)任等內(nèi)容。但實際簽訂的流轉(zhuǎn)合同是業(yè)主或農(nóng)戶與農(nóng)戶之間簽訂的，多數(shù)是按照業(yè)主的意圖，內(nèi)容不全面、不規(guī)范，而農(nóng)戶對《土地流轉(zhuǎn)法》極為不了解也成為了規(guī)范缺失的重要原因。

2國家對土地流轉(zhuǎn)的賠付政策缺乏明確的制度規(guī)定和法律基礎(chǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本屬于市場行為，但土地流轉(zhuǎn)一部分是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，一部分是通過政府的強制執(zhí)行，真正通過市場流轉(zhuǎn)的還比較少，這就需要政府作為橋梁和紐帶在企業(yè)和農(nóng)戶之前進行溝通和協(xié)調(diào)。但是根據(jù)我們在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的瓶頸在于國家并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對租用農(nóng)戶土地的賠償問題有明確的規(guī)定，造成了農(nóng)戶與企業(yè)之間的矛盾和糾紛。一些農(nóng)戶并不是自發(fā)流轉(zhuǎn)土地，他們認(rèn)為自身的利益收到侵害，成為了這場交易中的受害者，就有了“釘子戶”的產(chǎn)生。根據(jù)我們在大荔縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)認(rèn)為在征用土地時，賠償制度的缺失是造成突出問題的根本原因。一些群眾對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不夠深刻，對于地面附著物（果樹等）的賠償“漫天要價”，而企業(yè)因為有迫切的征地需求，且沒有國家法律制度可以依存和參考，常常付出高額賠償代價。而大部分農(nóng)戶也認(rèn)為土地才是生活之源，土地流轉(zhuǎn)后就會失掉利益、失去收入，失去生活的保障線，所以在與企業(yè)合作時也缺乏良好的信任和溝通。

3企業(yè)融資渠道窄，人才引進意識缺乏

大荔縣的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)處于全省領(lǐng)先地位，“大荔瓜果菜、綠色無公害”聞名遐邇，全縣設(shè)施農(nóng)業(yè)面積25萬畝、時令水果30萬畝、瓜菜35萬畝、牛豬羊存欄110萬只。同時大荔縣也是西北地區(qū)最大的反季節(jié)瓜果菜生產(chǎn)基地，盛產(chǎn)西瓜、哈密瓜、水蜜桃、圣女果等特色蔬菜瓜果。但據(jù)走訪調(diào)查的情況來看，大荔縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了突出的問題：融資渠道較窄，不能保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。大部分資金來自于企業(yè)自身資金積累和政府的財政支持，除農(nóng)村信用合作社之外，與外界的金融機構(gòu)幾乎沒有合作關(guān)系，更不要提引進外資。這樣的情況不能有利配合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展。究其原因，銀行等金融機構(gòu)對于農(nóng)業(yè)項目的關(guān)注程度非常低，不愿意投入大量的資金在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。其實這也說明我國的很多金融機構(gòu)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)制度的認(rèn)識不夠完善和全面，仍然把它們與傳統(tǒng)耕作農(nóng)業(yè)混為一談，這更需要政府的大力宣傳和引導(dǎo)，企業(yè)之間的共同促進。其次，在土地流轉(zhuǎn)后，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園的生產(chǎn)技術(shù)需要大量的知識性、技術(shù)型人才的支持，但大荔縣的實際情況并沒有形成良好的人才培養(yǎng)機制和條件，大部分在農(nóng)業(yè)園區(qū)工作的人群仍是自家流轉(zhuǎn)土地后閑賦在家的農(nóng)戶且多為中老年人，他們接受新技術(shù)和新思想的能力較弱，不能滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)對先進技術(shù)和精密操作的需要。如何吸引人才和吸引外出務(wù)工的年輕人是土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展要思考的重要問題。

4農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策認(rèn)識的缺乏和法律意識淡薄

據(jù)所做的調(diào)查問卷顯示，300戶農(nóng)戶中有法律意識而不是出于利己心進行土地流轉(zhuǎn)和維護的農(nóng)戶大約可以占十分之一左右，可見大部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策和法律概念的認(rèn)識十分缺乏，一些反對流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶實際上也并不清楚什么是土地流轉(zhuǎn)，什么是土地流轉(zhuǎn)法和土地流轉(zhuǎn)后會發(fā)生怎么樣的變化。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策認(rèn)識的缺乏和法律意識淡薄阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進行。而年輕人的新需求是農(nóng)業(yè)收入無法滿足的，大多進城務(wù)工和學(xué)習(xí)，造成了農(nóng)業(yè)年輕勞動力的缺失。隨著時間的推移和人口的增減變化，在土地問題上出現(xiàn)了一些新的矛盾：一些人口較多的家庭缺少土地或長期沒有土地，而個別家庭承包著大量的土地。受此影響，部分群眾產(chǎn)生了調(diào)整土地的強烈愿望，一些村組干部為了多收承包款，也在調(diào)整土地上打主意，違反法定程序，擅自調(diào)整土地，引起群眾不滿，一些農(nóng)戶進行單獨或集體上訪或毀壞青苗、果樹，對農(nóng)村穩(wěn)定帶來不利影響。主要原因在于：大量農(nóng)民滯留在農(nóng)村需要土地，戀土情節(jié)較深，形成土地流轉(zhuǎn)的重要制約因素；二是改革開放后，農(nóng)民長期受到分產(chǎn)到戶理念的影響，對集體經(jīng)濟的認(rèn)識不夠，缺乏主動聯(lián)合的意識；三是政府的努力不夠，制度上的規(guī)定和保障不完善，法律上界限不清晰，政策上缺乏鼓勵政策，實際操作上對農(nóng)民的引導(dǎo)也不夠。

5政府的鼓勵政策、執(zhí)行政策、扶持政策不夠完善

政府的政策的不完善性表現(xiàn)在三個方面：其一，是對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的引導(dǎo)和鼓勵政策。在企業(yè)征收土地時，政府在與農(nóng)戶溝通中起著十分重要的作用，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取強制執(zhí)行方式征收農(nóng)戶土地，易引起農(nóng)戶不滿，阻礙土地流轉(zhuǎn)政策的深度發(fā)展。政府對農(nóng)戶流失土地后的福利政策還沒有落到實處，福利制度機制的執(zhí)行較為緩慢。其二，是對企業(yè)的扶持政策。政府對企業(yè)的扶持不應(yīng)該僅僅局限于資金支持，還需要在技術(shù)、資源、合作、制度規(guī)范等各個方面進行。政府的內(nèi)部機構(gòu)人員和基層領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)做到廉潔公正，嚴(yán)格按照法律法規(guī)進行貫徹，不應(yīng)被利益蒙蔽了雙眼，造成無謂的損失。最后，對于失去土地的農(nóng)民進城落戶的具體政策。城市與農(nóng)村的兩級分化問題仍然十分嚴(yán)重，如何以城市經(jīng)濟發(fā)展帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，是現(xiàn)如今全中國都要考慮的城鄉(xiāng)發(fā)展問題。隨著城市化的進程加快和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的火熱進行，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移政策也應(yīng)該落到實處。不能不說，城市實際是排外的，如何保障農(nóng)村人口在城市的和諧生活是政府要提上日程的重要問題，最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟反哺農(nóng)村經(jīng)濟到城鄉(xiāng)一體化的自然過渡。

表一 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂情況 （n=300）

簽訂情況比例（%）

簽訂合同27

流動土地時有，流出土地時無2

流出土地時有，流入土地時無1

沒有簽訂合同31

其他情況39

表二 農(nóng)戶流出和流入土地的原因

指標(biāo)選 項頻次頻率

農(nóng)戶滾出（或打算流出）土地的原因

土地經(jīng)營效益低56188

勞動力不足56188

太辛苦68228

長期在外工作50166

土地太分散722

土地流出的收益高1447

隨大流1447

由于政府做思想工作1756

被迫2378

其他106353

農(nóng)戶流入（或打算流入）土地的原因

土地經(jīng)營有一定的效益82272

土地規(guī)模經(jīng)營效益高1963

勞動力過剩31103

隨大流2375

由于政府做思想工作1138

被迫413

其他86288

（二）解決問題的措施

1切實保護農(nóng)民土地承包權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)力，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，任何組織和個人不得剝奪和非法限制。因此，要“將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)類型加以確立”。農(nóng)民依法自主決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式和對象，任何組織和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)其承包地，保護農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，除支付必要的流轉(zhuǎn)中介費之外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)民所有，任何組織和個人不得侵占，截留或扣繳。

2建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺縣一級以農(nóng)業(yè)局為依托，縣土地、林業(yè)部門參與，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以工作站為依托，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理；建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，及時搜集并發(fā)布土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)動態(tài)管理臺賬；按照市場供求關(guān)系，合理確定流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)。村一級要明確村報賬員為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理員，負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介、信息和流轉(zhuǎn)后的服務(wù)工作。

3加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的扶持力度（1）信貸扶持。對實力強、資信好的規(guī)模經(jīng)營主體，應(yīng)給予一定的信貸授信額度。有條件的地方，要積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保險試點，激活土地資本，助推土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。（2）項目扶持。鼓勵業(yè)主在其獲得使用權(quán)的土地上投資興建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，修建直接用于種植養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設(shè)用地，免辦相關(guān)手續(xù)，免收相關(guān)費用。（3）財政扶持。對土地連片流轉(zhuǎn)面積達到一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和經(jīng)營主體，各級財政要安排專項資金用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策補助。對有關(guān)組織和個人按照全縣產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，成片集中從事土地規(guī)模經(jīng)營開發(fā)，符合大荔縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化條件的按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獎勵補助標(biāo)準(zhǔn)實行獎勵。（4）技術(shù)扶持。對流轉(zhuǎn)土地達到一定規(guī)模的經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)等部門應(yīng)選派科技人員實行“一幫一”的技術(shù)服務(wù)或技術(shù)承包。

4完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織管理制度（1）成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣、政策性強，關(guān)系到廣大農(nóng)民、各經(jīng)營主體的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局?？h委縣政府一定要高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，要配備專門人員開展流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作。要成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的組織協(xié)調(diào)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在各級工作站。要積極為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)提供必要的工作條件，做好機構(gòu)、職責(zé)、人員、經(jīng)費的落實，做到有章理事、有人管事、有錢辦事，以推動大荔縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利開展。（2）加強宣傳引導(dǎo)。要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，大力宣傳有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策和致富典型，提高廣大干部群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)重要性、必要性、可行性的認(rèn)識，增強農(nóng)民自愿參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，讓農(nóng)民了解政策，轉(zhuǎn)變觀念，消除誤解，大膽流轉(zhuǎn)。（3）規(guī)范管理制度。有關(guān)部門要盡快完善相關(guān)管理制度，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、合法進行。

5不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式（1）積極鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵承包農(nóng)戶委托發(fā)包方和土地流轉(zhuǎn)中

介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)其承包土地。（2）積極鼓勵有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的種養(yǎng)大戶、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技人員等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資效益農(nóng)業(yè)，連片開發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地。（3）要積極引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，通過鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和招商引資等方式，將分散的土地集中流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)家樂、漁家樂，提高土地整體效益。

6完善就業(yè)和社會保障。放手發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建多渠道、多層次、一體化的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)體系，拓展農(nóng)村勞動轉(zhuǎn)移空間。完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村五保供養(yǎng)、最低生活保障等制度，搞好農(nóng)村群體救濟扶助，探索解決長期外出務(wù)工農(nóng)民及其子女在城鎮(zhèn)的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、失業(yè)救濟等實際問題，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。積極探索農(nóng)民以宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)換城鎮(zhèn)住房、換社會保障，換穩(wěn)定就業(yè)的方法和途徑。

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