南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制研究

安晨曦 石春雷 溫寶璇

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228）

南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制研究

安晨曦 石春雷 溫寶璇

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228）

南海海域的主權(quán)爭奪，以漁業(yè)糾紛頻發(fā)為主要表征。南海漁業(yè)糾紛的成因及特點，決定了漁業(yè)生產(chǎn)者選擇訴訟外方式化解糾紛的偏好。南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制旨在通過調(diào)解、仲裁、協(xié)商、談判等非對抗性方式解決糾紛，以彌補司法機制及漁業(yè)執(zhí)法的不足。通過優(yōu)化南海漁業(yè)糾紛調(diào)解制度、設(shè)置漁業(yè)紛爭處理機構(gòu)、健全漁民保險機制、推進南海區(qū)域合作機制構(gòu)建、建立并發(fā)揮非政府間組織協(xié)調(diào)作用等途徑完善南海漁業(yè)糾紛多元化解決機制，保障我國漁民合法權(quán)益及宣示我國南海海域主權(quán)。

南海漁業(yè)糾紛；解紛方式選擇權(quán)；非訴訟解決機制

世界各國對海洋權(quán)益的爭奪，很大程度表現(xiàn)為因海洋漁業(yè)利益的沖突而對漁場、捕魚權(quán)的爭奪。[1]中國對南海島嶼及其附近海域享有主權(quán)。近年來，南海周邊國家試圖通過打擊我國漁業(yè)活動、抓扣漁民漁船來宣揚對南海爭議海域的“管理”。如2014年3月，菲方軍隊在南海仁愛礁附近與我國海警船發(fā)生激烈對峙，菲方就中菲南海爭端提起國際仲裁等?！吧嫱鉂O業(yè)糾紛”是目前南海爭端中較為突出的問題之一，以南海漁民的權(quán)利保障與南海漁業(yè)資源的爭奪為表象。同時，我國國內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)者之間的漁業(yè)爭議亦屬漁業(yè)糾紛的范疇。

從社會學(xué)的視角來考察，目前南海漁業(yè)糾紛的化解是一種多元化的解決體系，除司法途徑解決外，大量的漁業(yè)糾紛是通過紛爭當事人的協(xié)商、談判、第三方介入的調(diào)解或仲裁等方式化解的。通過對海南省文昌市、儋州市等漁業(yè)生產(chǎn)者聚居區(qū)域、海南省海洋與漁業(yè)廳的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合力解決漁業(yè)糾紛時，非訴訟解決機制的話語權(quán)雖日益提升，然其本身力量又略顯不足，因而如何將其改良為能憑借自身力量（至少逐步減少外力援助）達到獨立解決漁業(yè)糾紛之目的，如何從民間非制度化、非正規(guī)化但被證明可以有效化解漁業(yè)糾紛的其他途徑中攝取營養(yǎng)，是南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制基本理論及具體制度設(shè)計之關(guān)鍵所在。

一、南海漁業(yè)糾紛的特點及成因

（一）南海漁業(yè)糾紛的特點

1.漁業(yè)糾紛關(guān)乎國家主權(quán)

中國對南海諸島享有主權(quán)，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島四個島礁及附近海域的管轄權(quán)。由于中國與周邊國家在南海海域存在“專屬經(jīng)濟區(qū)重疊”的問題，南海漁業(yè)糾紛受到各國對南海海域島嶼主權(quán)、海域管轄權(quán)的政治影響。其主權(quán)性特點導(dǎo)致南海海域外的其他國家或政府間組織不得加以干預(yù)，以避免“南海漁業(yè)糾紛國際化”對我國主權(quán)權(quán)益的非法侵犯。

2.漁業(yè)糾紛具有復(fù)雜性

南海漁業(yè)糾紛的復(fù)雜性體現(xiàn)在：第一，涉外漁業(yè)糾紛的涉及面廣，這類糾紛涉及雙邊或多邊國家間的利益糾葛，因而不單是雙邊漁業(yè)合作協(xié)議或外交途徑所能解決的；第二，南海涉外漁業(yè)資源的高度洄游性以及涉外漁業(yè)糾紛發(fā)生的不可預(yù)料性，導(dǎo)致外國當局對我國漁民的襲擾和傷害的威脅不易通過有效的措施加以事先預(yù)防。

3.漁業(yè)糾紛涉及雙重利益

從民事糾紛的私權(quán)救濟屬性看，南海漁業(yè)糾紛涉及到南海漁民個體權(quán)益如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、精神利益等的損害；從國家海洋資源保護的全民性角度看，漁業(yè)糾紛涉及到南海漁民群體的整體利益甚至國家利益的侵害。2012年3月國務(wù)院批準《全國海洋功能區(qū)域（2011-2020年）》，確定南海海域重點支持南沙群島、中沙群島、西沙群島海域發(fā)展海洋漁業(yè)。所有在南海海域生活的我國漁民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)均受法律保護，政府及行業(yè)組織在保護漁民個人利益和全民利益時應(yīng)兩者兼顧。

（二）南海漁業(yè)糾紛的成因分析

目前我國南海漁業(yè)糾紛以涉外漁業(yè)糾紛最為嚴重且較難解決，其成因主要體現(xiàn)于三方面。第一，南海島嶼及海域主權(quán)問題。由于中國與沿海國在南海存在專屬經(jīng)濟區(qū)的重疊，《聯(lián)合國海洋法公約》雖確立了專屬經(jīng)濟區(qū)的劃分方法及享有的勘探、開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，但對于專屬經(jīng)濟區(qū)存在重疊的海洋區(qū)域爭端的解決缺乏規(guī)定，導(dǎo)致各國對南海島嶼及海域的主權(quán)歸屬存在爭議。[2]第二，南海漁業(yè)資源的歸屬問題。由于海洋漁業(yè)資源的游動性，難以區(qū)分漁業(yè)資源歸屬哪個國家，故產(chǎn)生漁業(yè)資源的非理性爭奪，同時沿海國以外其他國家的介入使得漁業(yè)資源的歸屬問題更加復(fù)雜。[3]第三，對南海漁業(yè)管理和監(jiān)督不力。2002年中國與周邊國家簽署的《南海各方行為宣言》未涉及漁業(yè)糾紛及其解決問題。中國在解決南海問題上遵循了“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則，試圖通過國家間的平等協(xié)商、談判來尋求解決漁業(yè)糾紛的對策，但“共同開發(fā)”目前仍面臨諸多問題。[4]漁業(yè)資源的開發(fā)與管理合作中會牽涉主權(quán)問題，沿海國對漁業(yè)管理、監(jiān)督不夠，[5]加之漁業(yè)糾紛解決方式單一，均使得南海漁業(yè)糾紛很難快速得到解決。

二、南海漁業(yè)糾紛非訴訟機制及類型

我國南海漁業(yè)糾紛的解決主要以商談、仲裁或國家間的協(xié)商談判等司法救濟外的途徑為主，以訴訟方式為補充。借鑒非訴訟解決機制的糾紛化解理論，南海漁業(yè)糾紛偏好于通過非訴訟的方式解決，主要考慮了在選擇糾紛化解方式上的意思自治、糾紛本身的特點、糾紛化解的社會效果、國家主權(quán)與利益等因素。南海漁業(yè)糾紛的非訴訟處理機制主要是針對我國南海漁業(yè)糾紛所采取的，依當事人共同意思表示或國家間達成的糾紛解決協(xié)定等，選擇調(diào)解、仲裁、交涉談判等訴訟外方式化解糾紛的各種糾紛解決方式、制度的總和或體系。它強調(diào)的是“糾紛解決的總體性制度構(gòu)造以及各組成部分之間的相互關(guān)系和運行原理”。[6]漁業(yè)糾紛的非訴訟化解若有第三方介入，一般是由民間漁業(yè)組織或漁業(yè)行政部門、政府參與調(diào)和糾紛，以平和、便捷地理念解決南海漁業(yè)爭議，保障漁民的合法權(quán)益。

從學(xué)理層面看，南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制的類型是一個多元化的體系，如按照南海漁業(yè)糾紛非訴訟處理方式的不同，可分為南海漁業(yè)糾紛的調(diào)解、仲裁、協(xié)商談判等；按照南海漁業(yè)糾紛解決的主體不同，可分為行政性處理機制和民間性處理機制。從我們調(diào)研所掌握的信息來看，后一種分類更契合于研究主題，因而將著重予以闡述。

（一）南海漁業(yè)糾紛的行政性處理機制

南海漁業(yè)糾紛的行政性處理機制是指由國家或其漁業(yè)行政主管部門主持，對南海漁業(yè)糾紛進行談判、調(diào)解等解決方式。南海漁業(yè)糾紛的行政性化解，強調(diào)通過國家間的協(xié)商談判或憑借國家漁業(yè)行政管理機關(guān)的行政權(quán)來解決糾紛。主要有兩種方式：1.漁業(yè)行政主管部門或漁政監(jiān)督管理機構(gòu)積極調(diào)處海上漁事糾紛，在雙方當事人自愿原則下主持行政調(diào)解。2.國家作為行政主體，介入涉外南海漁業(yè)糾紛事件中與其他國家或政府進行協(xié)商談判，簽訂區(qū)域間政府漁業(yè)協(xié)定等。漁業(yè)糾紛化解的“行政性ADR”優(yōu)點在于行政權(quán)在調(diào)查事實、收集證據(jù)、協(xié)商談判等方面能發(fā)揮優(yōu)勢，有利于糾紛的及時解決，同時也能敦促義務(wù)方積極主動履行義務(wù)。

（二）南海漁業(yè)糾紛的民間性處理機制

采取民間性方式化解南海漁業(yè)糾紛，是指由涉海、涉漁的民間團體或行業(yè)組織等主持的，對南海漁業(yè)糾紛予以化解的糾紛解決方式。如在涉海、涉漁的行業(yè)組織和漁民團體的協(xié)調(diào)下，經(jīng)糾紛當事人意思表示一致而選擇協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式解決糾紛。[7]漁業(yè)糾紛化解的“民間性ADR”，注重糾紛解決的習(xí)慣性、本土性、便利性，尊重當事人的糾紛解決選擇權(quán)。表現(xiàn)為漁民社團組織配合漁業(yè)主管部門進行海上漁業(yè)糾紛調(diào)處，發(fā)揮組織調(diào)解、表達漁民利益需求的作用。漁業(yè)糾紛化解的“民間性ADR”優(yōu)點在于快速簡便，低成本、和諧的解決糾紛，有利于修復(fù)被破壞的糾紛當事人間的關(guān)系。

以仲裁解紛方式為例，仲裁作為解決漁業(yè)糾紛的一種非訴訟方式，很容易獲得漁民的信任。當事人可通過協(xié)商自由選擇仲裁方式、選定仲裁機構(gòu)、指定仲裁員組成仲裁庭等。另外，仲裁的程序也很簡便。雙方當事人發(fā)生爭議后共同簽訂有關(guān)的漁業(yè)爭議仲裁協(xié)議書，并繳納比正常的仲裁費用更低的漁業(yè)仲裁費用，之后仲裁庭對案件進行審理且實行“一裁終局”。仲裁庭的裁決具有法律強制執(zhí)行的效力，一方當事人不履行仲裁裁決的，另一方可以向法院申請執(zhí)行。仲裁作為解決海事海商爭議的一種方式，能及時地幫助漁民解決各類海事糾紛，有效地維護漁民合法權(quán)益和漁區(qū)社會穩(wěn)定，越來越普遍地為國際航運所采用來解決相關(guān)的漁業(yè)糾紛。自2003年以來，我國就將仲裁機制引入了漁業(yè)海事調(diào)查處理工作實踐，同時，農(nóng)業(yè)部辦公廳分別于2007年和2008年發(fā)布《關(guān)于加強漁業(yè)海事處理工作的通知》和《關(guān)于做好漁業(yè)海事仲裁推廣工作的通知》，提出要積極整合各類有利的社會資源，倡導(dǎo)協(xié)商、調(diào)解、行政處理、仲裁、訴訟等多元化糾紛解決方式，并盡快將仲裁納入正常的漁業(yè)海事糾紛處理工作中。目前仲裁機制在解紛實踐中已取得了初步成效。

三、漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制存在依據(jù)

目前，世界各國處理民事糾紛廣泛運用多元化糾紛處理機制，“多元化處理機制”即當事人可自由選擇“訴訟”或“訴訟外的其他方式”作為糾紛解決的途徑。漁業(yè)糾紛訴訟機制在解決漁業(yè)糾紛過程中面臨著海域管轄權(quán)等涉及主權(quán)的問題，通常非一國司法機關(guān)能解決，然而，“裁判是一種很奢侈的糾紛解決方式，故欲讓所有的民事糾紛都通過裁判來解決的想法是不現(xiàn)實的。即使無視現(xiàn)實的制約而大肆鼓吹裁判萬能論，但大多數(shù)的糾紛通過裁判以外的方式加以解決的事實依然是不會改變的”。[8]2006年，漁政漁港監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于加強海上漁事糾紛調(diào)處工作的通知》，提出要建立并逐步完善海上漁事糾紛調(diào)處機制。該通知明確了漁業(yè)行政主管部門的行政調(diào)解權(quán)及仲裁機構(gòu)的裁決權(quán)等非訴訟處理方式，使得漁業(yè)主管部門處理南海漁業(yè)糾紛有法可依，也實現(xiàn)了南海漁業(yè)糾紛解決方式的多樣化，提高了漁業(yè)糾紛解決的效率。

（二）有利于尊重當事人對糾紛化解方式的選擇權(quán)

任何糾紛的化解均存在一個糾紛解決途徑的選擇問題。在國內(nèi)漁業(yè)糾紛發(fā)生后，是以訴訟還是以訴訟外的紛爭化解途徑解決完全有當事人自由選擇。而在采取訴訟外的途徑解決糾紛時，也存在對多元的非訴訟方式的選擇。南海漁業(yè)糾紛非訴訟處理機制強調(diào)漁業(yè)糾紛雙方當事人的合意性，在法律允許范圍內(nèi)進行平等協(xié)商、公平談判，此區(qū)別于訴訟機制中的司法的對抗性與強制力，體現(xiàn)當事人意思自治的原則。如南海漁業(yè)糾紛調(diào)解過程中，行政調(diào)解即通過賦予漁業(yè)行政機關(guān)調(diào)解權(quán)等準司法權(quán)，以處理漁業(yè)民事爭議；漁業(yè)糾紛的民間調(diào)解是通過律師或民間調(diào)解組織的參與而糾紛解決的過程。兩種調(diào)解方式均有助于促成當事人達成調(diào)解意愿，重視當事人雙方利益訴求的表達，尋求調(diào)和兩者矛盾的途徑。通過雙方平等協(xié)商來彌補漁業(yè)執(zhí)法或司法介入的不足，更符合漁業(yè)糾紛雙方間的利益需求。

（三）有利于涉外漁業(yè)糾紛的和諧解決

1.從《聯(lián)合國海洋法公約》的角度分析

從國際法關(guān)于海洋糾紛處理機制的規(guī)定看，和平解決國際爭端的政治方法包括談判與協(xié)商、斡旋與調(diào)停、和解與調(diào)查?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定的和平解決漁業(yè)爭端的規(guī)則，主要包括協(xié)商談判、調(diào)解（普通調(diào)解和強制調(diào)解）及締約國自行選擇的其他和平解決爭端方法?！堵?lián)合國海洋法公約》第281條第1款規(guī)定，在訴諸于自行選擇爭端解決方法尚不能解決爭端時，經(jīng)雙方協(xié)議可適用仲裁程序?？梢姡瑖H法對國家間海洋爭端的解決適用非訴訟方式處理是有所規(guī)定的，海洋爭端的解決強調(diào)和平化解，必要時允許經(jīng)雙方當事國協(xié)商選擇仲裁方式來解決海洋糾紛。

我國于1994年加入《聯(lián)合國海洋法公約》，可依據(jù)公約的規(guī)定選擇解決我國南海漁業(yè)糾紛的方式。但應(yīng)考慮的是南海漁業(yè)糾紛具有地域性，凡涉及我國主權(quán)問題，任何區(qū)域外國家或政府間組織均不能干預(yù)，即“避免南海漁業(yè)糾紛國際化”。南海周邊國家意圖通過將南海漁業(yè)爭端提交國際仲裁的行為，我國有權(quán)拒絕。

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2.從國內(nèi)涉海、涉漁等立法的角度分析

從我國南海漁業(yè)糾紛處理機制的規(guī)定看，有關(guān)海洋海域管理保護及漁業(yè)糾紛解決的制度基本形成。2004年《漁業(yè)法》的頒布確立了漁業(yè)行政主管部門管理行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作，規(guī)定漁業(yè)資源的保護及對外國漁船非法捕魚行為進行法律責(zé)任追究。2006年頒布《關(guān)于加強海上漁事糾紛調(diào)處工作的通知》提出“建立并逐步完善海上漁事糾紛調(diào)處機制”，確定了南海漁業(yè)糾紛行政調(diào)解及仲裁程序的法律依據(jù)。2007年農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強漁業(yè)海事處理工作的通知》規(guī)定，各地要在現(xiàn)有漁業(yè)海事處理渠道的基礎(chǔ)上，整合各類社會資源，倡導(dǎo)協(xié)商、調(diào)解、行政處理、仲裁、訴訟等多元化解決方式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和漁民自發(fā)組織的協(xié)調(diào)處理功能，逐步實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機結(jié)合。[9]2014年海南省頒布的《實施＜中華人民共和國漁業(yè)法＞辦法》就政府、漁業(yè)行政主管部門、漁業(yè)監(jiān)管部門的分工做了進一步明確。

由此可見，關(guān)于涉外漁業(yè)糾紛解決的立法主要從南海漁業(yè)糾紛的多元化解決方式、處理糾紛的民間組織及糾紛解決的保障制度作了原則性規(guī)定，為南海漁業(yè)糾紛的非訴訟處理機制的發(fā)展奠定了立法基礎(chǔ)。但立法也存在不足之處，即南海漁業(yè)糾紛的非訴訟解決機制如何健全；漁民被抓扣、漁船被扣留時由哪些專門機關(guān)或人員負責(zé)對外協(xié)調(diào)；南海漁業(yè)糾紛法律援助機制如何運作；民間漁業(yè)組織如何發(fā)揮作用；相關(guān)保障制度如何健全等，均需要立法進行規(guī)范完善。

四、南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制優(yōu)化路徑

面對南海漁業(yè)糾紛，目標在于逐步減少而非消滅；而減少糾紛的措施便是建立常規(guī)、有序的糾紛解決體系，防止糾紛的擴大與惡化。在當前多元化的南海漁業(yè)糾紛化解體系中，糾紛當事人對于非訴訟處理機制有著特殊的選擇偏好，而且實踐一再證明，非訴訟處理機制亦在糾紛化解中不斷地輸送著和諧與正義的價值。因此，進一步改良與優(yōu)化南海漁業(yè)糾紛非訴訟處理機制，有助于在南海漁業(yè)糾紛解決方式上尋找更多的有效路徑，從而彌補現(xiàn)有訴訟機制與漁業(yè)行政執(zhí)法存在的不足。

（一）完善南海漁業(yè)糾紛調(diào)解制度

2006年漁政漁港監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于加強海上漁事糾紛調(diào)處工作的通知》，指出由漁業(yè)行政主管部門指派人員負責(zé)海上漁事糾紛調(diào)處工作，并確立了南海漁事糾紛調(diào)處程序：海上糾紛接報→糾紛處置→調(diào)解（→仲裁→司法程序）→處理結(jié)果公告。但該規(guī)定對于調(diào)解程序缺乏具體規(guī)定，應(yīng)進一步予以完善。

1.明確調(diào)解的主體

根據(jù)我國《漁業(yè)法》及《漁業(yè)法實施細則》的規(guī)定，由漁業(yè)行政主管部門及其漁政監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作。《關(guān)于加強海上漁事糾紛調(diào)處工作的通知》要求漁業(yè)行政主管部門安排專門人員負責(zé)海上海事糾紛調(diào)處工作，制定海事糾紛接報、處置和調(diào)解的規(guī)定。可見，法律賦予漁業(yè)行政主管部門接到漁民漁事糾紛報告后迅速采取措施的權(quán)力，通過行政渠道或漁民社團組織等指導(dǎo)漁民協(xié)商解決糾紛。故漁業(yè)行政主管部門是南海漁業(yè)糾紛行政調(diào)解的主體。漁業(yè)行政部門解決漁業(yè)糾紛的優(yōu)勢在于，“其作為中立第三方解決糾紛的權(quán)威性與行政權(quán)的有效性。權(quán)威性的高低直接決定著糾紛解決的有效性程度，而衡量第三方社會特征的重要因素就是權(quán)力資源?！盵10]漁業(yè)行政部門所享有的行政權(quán)使其在化解糾紛中擁有實質(zhì)上的權(quán)威性。在漁業(yè)糾紛行政調(diào)解中，漁業(yè)生產(chǎn)者既是糾紛一方主體，又是漁業(yè)行政部門日常的管理和監(jiān)督對象，其與漁業(yè)行政部門間的行政管理關(guān)系是一種延續(xù)性的長期管理關(guān)系。因此，糾紛當事人不得不考慮漁業(yè)部門的勸說、糾紛解決方案等，這不僅有利于糾紛及時解決，也能促使調(diào)解協(xié)議的自覺履行。誠如日本學(xué)者棚瀨孝雄所言，“在調(diào)解者相對于當事者來說處于社會的上層，或者當事者在經(jīng)濟上對調(diào)解者有所依靠的情況下，調(diào)解者提出的解決方案對當事者具有不可忽視的分量”。[11]

此外，可擴大調(diào)解主體的范圍，如設(shè)立民間調(diào)解組織參與南海漁業(yè)糾紛調(diào)解，由漁業(yè)行政主管部門或政府統(tǒng)一監(jiān)督管理。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和漁民組織的協(xié)調(diào)功能，逐步形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解結(jié)合的漁業(yè)糾紛多元調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。[12]

2.確定調(diào)解的程序

目前，南海漁業(yè)糾紛調(diào)解方式并未呈現(xiàn)制度化的運行的模式，但從糾紛化解的程序價值考量，南海漁業(yè)糾紛的調(diào)解也應(yīng)當設(shè)置最低限度的程序要求。南海漁業(yè)糾紛調(diào)解制度應(yīng)遵循當事人意思自治原則。調(diào)解的啟動分兩種，由漁業(yè)行政主管部門接報后進入調(diào)解程序，或由漁民申請漁業(yè)行政主管部門或其他調(diào)解組織介入調(diào)解程序。（1）漁業(yè)行政主管部門接到漁業(yè)糾紛警報后迅速組織人員對糾紛性質(zhì)進行認定，促成當事人雙方達成調(diào)解后，制作《南海漁業(yè)糾紛調(diào)解報告書》。調(diào)解報告書中填寫的事項主要包括：糾紛當事人情況；漁業(yè)糾紛的事實；調(diào)解內(nèi)容及調(diào)解結(jié)果；調(diào)解不成的程序救濟及告知等。調(diào)解協(xié)議由調(diào)解人員簽名、調(diào)解機構(gòu)蓋章，經(jīng)雙方當事人簽收后發(fā)生效力。（2）當事人在糾紛發(fā)生之日起一定期限內(nèi)（一般為30日）向有關(guān)機關(guān)申請調(diào)解，并提交書面申請書。經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，當事人共同簽署《調(diào)解協(xié)議書》，協(xié)議書內(nèi)容包括當事人情況、糾紛的事實、責(zé)任劃分、協(xié)議的內(nèi)容及履行等。調(diào)解協(xié)議經(jīng)調(diào)解機構(gòu)蓋章確認。（3）調(diào)解結(jié)果備案。調(diào)解機構(gòu)參與漁業(yè)糾紛的調(diào)解時，需對漁民達成的調(diào)解協(xié)議進行記錄。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當采用統(tǒng)一格式，調(diào)解內(nèi)容不得違反我國法律法規(guī)的規(guī)定，調(diào)解完畢后報漁業(yè)行政主管部門統(tǒng)一備案。

（二）設(shè)置專門的漁業(yè)紛爭處理機構(gòu)

1.設(shè)立南海漁業(yè)糾紛法律援助機構(gòu)

南海漁業(yè)糾紛法律援助機構(gòu)，是與南海漁政指揮中心相配合，以漁船船東互保協(xié)會與漁業(yè)協(xié)會為依托，建立漁民與漁會、政府間的聯(lián)絡(luò)通報渠道。[13]與一般法律援助相同的是，南海漁業(yè)糾紛法律援助機構(gòu)是針對特定的弱勢群體（漁民）提供法律援助或法律咨詢。因此，對于擬設(shè)立的南海漁業(yè)糾紛法律援助機構(gòu)，其運作機制主要包括：（1）援助的方式。既可以由當事人及其近親屬申請，也可以受漁業(yè)主管部門指派。（2）援助內(nèi)容包括：派員了解漁業(yè)糾紛情況并提供法律幫助；對遭扣押的漁民進行探視；指派律師與當?shù)芈蓭焻⑴c處理案件，包括參與調(diào)解、訴訟等程序；提供漁民遣返費用或漁業(yè)糾紛解決所需費用等。關(guān)于律師的資格，需由對海事糾紛特別是漁業(yè)糾紛的處理有經(jīng)驗、具備一定外語水平和法律技能的專職律師擔(dān)任。漁民遣返的經(jīng)費問題，除政府財政支出外，還可通過漁民組織、漁業(yè)協(xié)會等進行補充，降低漁民海外捕魚被非法抓扣的風(fēng)險。

2.成立中國海外漁會聯(lián)絡(luò)辦事機構(gòu)

在南海海域周邊國家設(shè)立海外漁會聯(lián)絡(luò)辦事機構(gòu)，依托駐外機構(gòu)開展對被外國漁業(yè)部門抓捕或羈押的漁民的救援。可借鑒臺灣漁業(yè)公司的做法，即臺灣漁業(yè)公司與外國漁業(yè)主管部門私了，由當?shù)卮砩唐刚埪蓭熇U納保證金后，釋放漁民或漁船等。[13]首先，在南海漁業(yè)糾紛發(fā)生前，海外漁會聯(lián)絡(luò)辦事機構(gòu)與國內(nèi)漁業(yè)主管部門建立漁業(yè)糾紛信息交流平臺，多渠道了解沿海周邊國家的相關(guān)法律及糾紛處理程序；其次，在南海漁業(yè)糾紛發(fā)生后，與國內(nèi)漁業(yè)主管部門商討對策，必要時結(jié)合南海漁業(yè)糾紛法律援助機構(gòu)的力量，以增加談判的籌碼；最后，依托駐外機構(gòu)（當?shù)厣虝⑷A僑等）開展被抓扣漁民的救援，組織人員進行探視和交涉，必要時提供保證金贖人、贖船。此類糾紛解決方式可以使一些簡單的漁業(yè)糾紛案件快速、簡便的得到解決，有利于保護漁民的生命安全及加強漁業(yè)組織間的凝聚力，共同維護國家的利益。

（三）健全南海漁業(yè)糾紛漁民保險機制

針對南海漁業(yè)糾紛漁民被抓扣事件，有必要建立“南海漁民保險機制”，[14]防范漁民漁業(yè)生產(chǎn)活動中的風(fēng)險。目前國內(nèi)的保險機制是針對特定類型的民事糾紛設(shè)立專門的險種，發(fā)生矛盾時，由保險機構(gòu)代為承擔(dān)一定的責(zé)任，化解訴訟風(fēng)險。[15]針對涉漁保險，國際通行的做法是國家給予政策性扶持，如日本、韓國是經(jīng)過法律保障、國家財政補助、政府漁業(yè)行政部門指導(dǎo)，由民間漁業(yè)互助保險組織具體實施。我國漁業(yè)糾紛漁民保險機制上的完善亦需要政府的扶持和引導(dǎo)。南海漁業(yè)保險具有公益性質(zhì)，是為了保障漁業(yè)發(fā)展和漁民利益而設(shè)置的新的保險制度，需要法律加以約束和規(guī)范。2011年農(nóng)業(yè)部出臺了《漁業(yè)互助保險中長期發(fā)展規(guī)劃》，確立漁業(yè)互助保險組織的法律地位，建立政策性漁業(yè)互助保險制度。因此，可通過以下兩種渠道加以落實。一是建立南海涉外漁業(yè)基金，[16]制定保險管理辦法?？顚Ｓ?；二是建立南海漁業(yè)糾紛保險機構(gòu)，專門承保南海漁業(yè)糾紛中的漁民保險，將保險金用于漁民遣返費用或漁業(yè)糾紛解決所需的費用等。

（四）推進南海區(qū)域合作機制的構(gòu)建

南海漁業(yè)糾紛表面上來看是漁業(yè)資源、漁民權(quán)利等個別性權(quán)利之爭，究其實質(zhì)則往往會涉及國家利益、國家主權(quán)等敏感性問題，需要謹慎處之。對此，加強南海區(qū)域合作機制的構(gòu)建，共同解決南海漁業(yè)糾紛，不失為一條佳徑。

推進建構(gòu)南海區(qū)域合作，主要是通過利用現(xiàn)有的政府間以安全合作機制、經(jīng)濟合作機制、功能性合作機制及政府發(fā)揮主要影響力的論壇機制等方式，將周邊國家和地區(qū)聯(lián)系起來，共同搭建合作平臺。首先，南海區(qū)域合作各國應(yīng)當妥善運用相關(guān)國際公約和國際法理論，本著互諒原則，采取柔和的方式處理漁業(yè)糾紛。其次，在合作機制搭建上應(yīng)當遵循“近鄰”原則，從地緣因素出發(fā)，優(yōu)先同南海周邊國家建立合作關(guān)系，在此基礎(chǔ)上再向其他國家擴展，并以經(jīng)濟合作為主導(dǎo)。最后，需要靈活運用經(jīng)濟制裁措施，特別是對于在南海漁業(yè)糾紛中針對侵權(quán)情節(jié)和侵權(quán)后果比較嚴重的行為，如導(dǎo)致漁民死亡、拒不釋放被抓捕漁民、拒不交還被扣押漁船、非法處罰我國漁民等，建議通過區(qū)域合作組織對侵權(quán)國給予適當經(jīng)濟制裁。[17]

此外，還應(yīng)逐步完善區(qū)域互聯(lián)互通法律機制，加強區(qū)域綜合性法律人才的培養(yǎng)，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的南海區(qū)域安全政策體系，為海洋安全發(fā)展提供科學(xué)、權(quán)威的制度保障。

（五）建立并發(fā)揮非政府間組織協(xié)調(diào)作用

非政府組織是獨立于政府的組織，具有組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征以及社會服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。基于南海問題的復(fù)雜性和敏感性，南海漁業(yè)糾紛通常會引起周邊國家的主權(quán)爭端，當事各國政府往往因為政治、軍事等原因互不妥協(xié)，致使糾紛解決難度升級。此時，非政府組織可以利用其民間組織身份，在不同利益的沖突角色間進行斡旋，緩和緊張氣氛，促進相互溝通，打破僵局，推動漁業(yè)糾紛的解決。目前，南海地區(qū)尚未建立針對漁業(yè)糾紛的非政府組織，中國應(yīng)當發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵民間團體在該地區(qū)建立非政府組織。漁業(yè)非政府組織可以由南海周邊國家的相關(guān)專業(yè)人士共同組成，在中國設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，平時為漁民提供咨詢，同時監(jiān)督各國政府漁業(yè)政策的落實；發(fā)生漁業(yè)糾紛時積極與當事國溝通協(xié)調(diào)，促使糾紛通過對話協(xié)商得以解決。

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Research on Non-litigation Settlement Mechanism for Fishery Disputes in the South China Sea

AN ChenxiSHI Chunlei WEN Baoxuan
（Law School,Hainan University,Haikou 570228,China）

The South China Sea sovereignty dispute is mainly reflected by the fishery disputes.The causes and characteristics of the fishery disputes in the South China Sea determine the fishery producers’preferences in how to resolve disputes.Non-litigation settlement mechanism for the South China Sea Fishery Disputes is to resolve the dispute through mediation,arbitration,negotiation and other non-confrontational ways,to make up the deficiency of the judicial system and the fishery law enforcement.Through optimizing fishery disputes mediation system for the fishery disputes in the South China Sea,setting up processing mechanism, improving insurance mechanism,promoting regional cooperation mechanism the South China Sea fishermen,establishing and developing coordination roles of non-governmental organization we aim to diversify to settlement mechanism for fishery disputes in the South China Sea so as to safeguard Chinese fishermen’s legitimate rights and interests,and China’s sovereignty over the South China Sea.

The South China Sea fishery disputes;dispute resolution options;non-litigation settlement mechanism

DF72

A

1008-8318（2015）04-0012-07

2015-02-23

司法部2013年度國家法治與法學(xué)理論研究一般項目“國家海上民事管轄權(quán)研究”（編號：13SFB2026）；海南大學(xué)2014年研究生科技創(chuàng)新項目“南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機制研究”（編號：14yjsxm-016）。

安晨曦（1982-），男，河北張家口人，海南省南海法律研究中心研究員，博士研究生。