中國低碳發(fā)展公眾參與的五大戰(zhàn)略

李國平+陳曦

摘要：低碳發(fā)展公眾參與是踐行低碳發(fā)展的有效途徑和必然選擇。引導公眾參與低碳發(fā)展可實行五大戰(zhàn)略：1.利益激勵戰(zhàn)略：用補貼、稅收等經濟手段，激發(fā)公眾自覺自愿參與低碳發(fā)展的積極性，調動市場力量，鼓勵低碳生活；2.文化引導戰(zhàn)略：通過媒體宣傳、輿論引導、科普教育、專業(yè)培訓、公益活動、榜樣示范等多種途徑，引導公眾樹立低碳意識，培育低碳文化；3.立法保障戰(zhàn)略：以法律、法規(guī)的強制性明確公眾參與低碳發(fā)展的權利、范圍、形式和程序等；4.政治參與戰(zhàn)略：在低碳發(fā)展相關政策的制定過程中引入政治參與，從參與內容、參與主體、參與渠道和參與保障等方面入手，完善決策機制；5.社會協(xié)同戰(zhàn)略：重視NGO作用，加大對NGO的培育和扶持力度，提倡社會監(jiān)督，發(fā)揮社會力量。

關鍵詞：低碳發(fā)展；公眾參與；宏觀戰(zhàn)略；中國

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0036-05

一、引言

氣候變化是人類共同面對的全球性環(huán)境問題，已經造成了生物多樣性消失、物種加速滅絕、土地退化和沙漠化加劇、水資源危機、森林資源破壞、海洋環(huán)境惡化和污染等一系列問題。以1972年第一屆聯(lián)合國環(huán)境會議的《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》和羅馬俱樂部的《增長的極限》為起點，全球范圍展開了一系列關于應對氣候變化和保護生態(tài)環(huán)境的討論。1992年，《聯(lián)合國氣候框架公約》首次提出全面控制二氧化碳等溫室氣體排放。2008年，聯(lián)合國環(huán)境日的主題為“轉變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經濟”，低碳發(fā)展成為引領經濟向綠色轉型的重要命題。

我國作為經濟總量大國和貿易大國，碳排放與人口規(guī)模、經濟規(guī)模、制造業(yè)產值、能源使用量在占世界總量中的比重是不相稱的。維護國際形象和樹立國家公信力，優(yōu)化調整經濟和產業(yè)結構，解決能源供求矛盾，保護環(huán)境和控制污染等現(xiàn)實壓力都要求我國走可持續(xù)的低碳發(fā)展之路。因此，低碳發(fā)展公眾參與，作為公眾參與的一種嶄新形態(tài)，是我國經濟發(fā)展轉型升級的有效路徑和必然選擇。

低碳發(fā)展公眾參與的概念內涵。公眾參與一般指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。傳統(tǒng)的公眾參與是一種政治概念，被理解為公眾對公共事務的參與治理，強調公共機構和公眾在參與過程中的互動性。低碳發(fā)展的有效推進，仰仗于有序的公眾參與，公眾的低碳生活方式和消費模式對低碳城市建設和低碳經濟發(fā)展有著十分重要的意義。在低碳發(fā)展中，公眾既是“政策參與者”，更是“低碳實踐者”。公眾參與不僅局限于狹義的政治參與，還包括公眾自發(fā)地響應政府號召，踐行低碳生活和生產這種非低碳發(fā)展公眾參與的行為主體。低碳發(fā)展公眾參與涉及個人、企業(yè)、政府、相關組織和機構等多重主體，各主體之間相互制約、彼此影響，共同推動和落實低碳發(fā)展。一方面，低碳發(fā)展公眾參與是公眾的個體參與行為，個人在生活領域中通過綠色消費、綠色出行等行為落實低碳發(fā)展；在生產領域，個人的行為方式和消費選擇促進了企業(yè)的綠色生產；通過影響擴散和示范效應，公眾將低碳發(fā)展公眾參與的理念和實踐逐步擴展；公眾主動參與可提升社會監(jiān)督水平，形成自下而上的行動機制。另一方面，低碳發(fā)展公眾參與是公眾的組織化參與行為，政府以激勵、引導和約束等手段來促使公眾參與低碳發(fā)展，相關組織和機構在發(fā)揮政府和公眾之間橋梁作用的基礎上，通過宣傳、教育等活動方式，對公眾的行為方式和意識理念產生影響。

低碳發(fā)展公眾參與的宏觀戰(zhàn)略框架。在達成低碳發(fā)展公眾參與的廣泛共識，明確了低碳發(fā)展公眾參與的概念內涵和行為主體后，為落實低碳發(fā)展公眾參與，本研究從政府角度出發(fā)，提出制定利益激勵戰(zhàn)略、文化引導戰(zhàn)略、立法保障戰(zhàn)略、政治參與戰(zhàn)略和社會協(xié)同戰(zhàn)略等五大戰(zhàn)略，以指導全社會通過不同領域和不同途徑共同投身低碳發(fā)展公眾參與（參見圖1）。

二、戰(zhàn)略之一：利益激勵戰(zhàn)略

利益激勵是低碳發(fā)展公眾參與最為直接的驅動力。在市場經濟條件下，經濟手段是用途較廣的激勵方式之一。引入市場化的激勵機制，通過稅收、補貼等經濟手段的激勵作用，激發(fā)公眾自覺自愿參與低碳發(fā)展的積極性，培養(yǎng)公眾踐行和參與低碳發(fā)展的主角意識，調動市場力量，鼓勵低碳生活，是低碳發(fā)展公眾參與總體戰(zhàn)略中不可或缺的一部分。

隨著社會經濟的不斷發(fā)展，生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題日益嚴重，人們對于經濟發(fā)展的“外部性”愈發(fā)敏感。在低碳發(fā)展公眾參與過程中，由于“外部不經濟性”的存在，參與者的利益不能得到有效保障，損害他人利益的行為也沒有得到相應的處罰或制裁，在一定程度上影響了公眾踐行低碳生活的積極性。因此，如何解決“外部性”已經成為當前低碳發(fā)展的重大問題之一。在各國的實踐探索中，經濟激勵機制不失為一種合理有效的解決手段。

利益激勵戰(zhàn)略意在調動市場力量，以經濟手段平衡公眾參與低碳發(fā)展的額外經濟開銷和物質享受損失，從而幫助公眾尋求并建立低碳行為和經濟利益的平衡。建議以經濟手段對低碳發(fā)展參與者的低碳行為以適當?shù)莫剟詈脱a償，將物質激勵和精神激勵相結合，針對不同行為主體提出不同的具有針對性的激勵機制。與此同時，從經濟約束的角度出發(fā)，適當考慮負向激勵作用，對“高碳”行為和“高碳”生活方式實行一定的處罰和制裁，通過經濟手段和市場機制的調節(jié)和控制，鼓勵公眾踐行低碳發(fā)展。

通過經濟利益手段激勵公眾參與低碳發(fā)展應遵循以下基本原則：第一，效率與公平相結合，消除公眾在參與低碳發(fā)展實踐活動中的抵觸情緒，形成和諧的社會關系，為低碳發(fā)展提供良好的基礎；第二，市場行為與政府管理相結合，簡單地引入市場機制可能會導致“市場失靈”，適當加入政府的宏觀調控，可保障經濟激勵手段的有效運行；第三，制度與技術相結合，在制定利益激勵戰(zhàn)略的同時，不應忽略技術水平，低碳發(fā)展的先決條件是低碳技術，應在現(xiàn)有的低碳技術基礎上建立適當?shù)墓妳⑴c制度。

在兼顧上述基本原則的前提下，結合我國低碳發(fā)展的實際情況，合理選擇激勵途徑。第一，豐富財政補貼形式，從投資、生產層面鼓勵企業(yè)進行低碳生產，降低成本，提高企業(yè)的經濟效益，在消費層面對普通公眾的低碳消費和購買行為予以補貼，促進個人生活方式的低碳化；第二，調整稅（費）收政策，強制征收碳排放稅（費），加強碳排放有關稅種和相關費用的懲罰功能，并減免個人和企業(yè)與低碳行為有關的稅（費）種，促進企業(yè)選擇低碳技術生產，促使公眾自覺選擇低碳生活方式；第三，加大政府在綠色低碳方面的購買性支出，增加節(jié)能減排設施建設投入及相關科技研發(fā)投資，加大低碳購買行為，影響消費者和企業(yè)的決策方向；第四，推行低碳指向的金融措施，通過低息或免息貸款，降低生產成本，鼓勵消費，保證公眾的低碳生產生活需求。

三、戰(zhàn)略之二：文化引導戰(zhàn)略

低碳發(fā)展不僅需要技術、資金及制度的保障，更需要培育社會文化。低碳發(fā)展各個層面的活動都屬于人的行為，人的行為必然會受到價值觀、思想意識、行為習慣和習俗、教育背景等文化層面的因素影響，因此，構建低碳文化體系是低碳發(fā)展公眾參與的基礎之一。在價值取向上，要崇尚低碳綠色，引領公眾走低碳環(huán)保的發(fā)展之路；在生存態(tài)度上，要認同低碳環(huán)保，樹立不損害生態(tài)環(huán)境以及他人生態(tài)利益的生活觀念；在行為方式上，要推行適度消費，堅持理性的消費行為方式，身體力行落實低碳行動。要通過倡導低碳文化，引導公眾全面、深入地參與到低碳發(fā)展實踐的各個領域。第一，發(fā)揮文化導向功能，引領社會形成低碳文化氛圍，使公眾有序地參與到低碳發(fā)展的實踐活動之中；第二，形成低碳發(fā)展共識，樹立統(tǒng)一的低碳發(fā)展目標；第三，建立低碳道德準則，發(fā)揮文化約束功能，彌補法律法規(guī)的不足；第四，拓展文化帶動作用，豐富低碳文化載體種類，增強低碳文化的感染力及傳播力。

在文化引導戰(zhàn)略中，可通過媒體宣傳、輿論引導、科普教育和公益活動等方式，在全社會樹立低碳生產和低碳生活的價值理念，注重引導公眾參與低碳宣傳，通過各類渠道，讓更多個體和組織由低碳宣傳對象變?yōu)橹黧w，最終實現(xiàn)人人踐行低碳發(fā)展、人人參與低碳宣傳的公眾參與目標。

四、戰(zhàn)略之三：立法保障戰(zhàn)略

民主社會，法治先行。在低碳發(fā)展公眾參與中，法律發(fā)揮著不可替代的行為約束、權益保障作用，是規(guī)范公眾參與方式、實現(xiàn)有序參與的保證，是制定與低碳相關的政策和規(guī)劃的基礎。將踐行低碳理念、參與低碳發(fā)展作為公眾的義務予以規(guī)定，可借助法律的強制手段扭轉公眾對低碳理念接受不足的局面，使人們樹立“高碳違法”意識，使全社會認可低碳發(fā)展，積極參與低碳實踐。與低碳義務相對應，賦予公眾充分的權利，包括知情權、參與權、訴訟權、賠償權、檢舉權、控告權、批評權、建議權、受教育權和結社權等，給予公眾表達利益訴求、獲取低碳信息及教育的途徑，促使政府的決策和治理活動由封閉走向開放，形成對公共權力的有效制約，提高行政決策的科學性和正當性。

立法保障戰(zhàn)略的實施可通過修訂現(xiàn)有環(huán)保法律，將低碳發(fā)展的公眾參與納入到環(huán)保公眾參與中去，在現(xiàn)有的環(huán)保法律體系中開辟和擴展低碳發(fā)展公眾參與的內容，加強低碳發(fā)展公眾參與的相關法律制度建設。立法機關應向公眾公開低碳立法規(guī)劃、立法計劃及法律草案條款，并對公眾的意見和建議進行反饋；在肯定公眾參與低碳發(fā)展的基礎上，建設低碳環(huán)保的公益訴訟制度，賦予公眾及其團體對阻礙低碳發(fā)展、侵害公眾參與權等行為提起訴訟的權利；當公眾在低碳相關權益受到侵害時，通過司法或行政的手段，保障權利的行使，落實公眾參與低碳發(fā)展的司法救濟制度，進一步完善人民代表大會、政協(xié)會議和信訪制度。通過上述手段的實施，最終實現(xiàn)公眾參與由法律強制向公眾自覺的過渡。

五、戰(zhàn)略之四：政治參與戰(zhàn)略

政治參與戰(zhàn)略的重點在于參與低碳發(fā)展相關政策的制定。在低碳發(fā)展相關政策的制定過程中引入政治參與，發(fā)揮專家作用，完善決策機制，不僅有利于提高政策的民主性和科學性，還有利于提高政策質量和政策可接受性，推動政策順利、有效地執(zhí)行。鑒于目前我國低碳發(fā)展相關政策制定中存在隨意性、反復性和不一致性及政策執(zhí)行和政策目標實現(xiàn)難度大等問題，低碳發(fā)展相關政策制定中的政治參與戰(zhàn)略尤為重要。

政治參與戰(zhàn)略的推進需要構建實現(xiàn)參與戰(zhàn)略的參與機制。引入參與主體、參與內容、參與途徑和參與保障四個維度的內容，并與政治參與的內涵（即“誰參與”、“參與什么”、“如何參與”）相契合，可更好地貫穿公共決策分析的全過程。

第一，參與內容。主要是低碳發(fā)展相關政策的制定。低碳政策框架主要涉及發(fā)展非化石能源、節(jié)約能源和增加碳匯等三個方面。為優(yōu)化能源結構，我國制定了促進可再生能源和核能發(fā)展的中長期規(guī)劃，形成了由產業(yè)發(fā)展、投資、價格、稅收等組成的政策框架；節(jié)能政策體系以約束性節(jié)能目標、節(jié)能目標分解以及節(jié)能目標責任制實施為核心，指導具體的節(jié)能行動；在碳匯方面，明確強調我國必須把發(fā)展林業(yè)作為應對氣候變化的戰(zhàn)略選擇，并發(fā)布《應對氣候變化林業(yè)行動計劃》。因此，低碳發(fā)展政治參與戰(zhàn)略的參與內容就是發(fā)展非化石能源、節(jié)約能源和增加碳匯方面的政策制定與優(yōu)化。

第二，參與主體。即“誰參與”的問題。鑒于低碳發(fā)展政策的專業(yè)性和復雜性，在低碳發(fā)展政治參與領域，普通公眾參與政策制定的可能性和可行性較小，而相關專家和學者參與政策制定則是可行的，也是必要的。因此，在現(xiàn)階段，我國低碳發(fā)展政治參與的主要主體是專家和學者。在發(fā)揮專家和學者作用的同時，應當注意防范和避免其在決策制定過程中出現(xiàn)專家被俘、專家專制、專家越位等問題。

第三，參與途徑。即“如何參與”的問題。對于一般的社會參與而言，理論和實踐中的參與渠道多種多樣。然而，由參與內容和參與主體決定，低碳發(fā)展公眾參與的參與渠道主要是適合于專家和學者的專家論證、座談會、論證會、聽證會、技術咨詢和試點操作等。針對目前低碳發(fā)展政策制定和執(zhí)行過程中存在的問題，要更好地發(fā)揮專家和學者的作用，就要提高具體參與途徑的可選擇性、可達性和暢通性，并鼓勵和激發(fā)實踐中的參與模式創(chuàng)新。

第四，參與保障。參與保障是政治參與的外在環(huán)境，也是政治參與順利進行的前提。社會參與的順利進行和有效實現(xiàn)，依賴于參與的基礎性制度、體制和程序性制度以及支持性保障要素。參與的基礎性制度、程序性制度和支持性要素構成了制度、組織、程序、資金、人才和技術等6類保障。它們共同構成了提高低碳發(fā)展相關政策的科學性和民主性，提高政策質量和政策可接受性，使政策順利執(zhí)行并實現(xiàn)政策目標的政治參與保障體系。

六、戰(zhàn)略之五：社會協(xié)同戰(zhàn)略

社會管理社會化、主體多元化是社會發(fā)展的必然趨勢。在低碳發(fā)展進程中，只有政府、企業(yè)、公眾、媒體、專家學者等多主體通力合作、協(xié)同一致，才能夠實現(xiàn)公共管理事務效益最大化，實現(xiàn)公共資源的整合和優(yōu)勢互補，達到“共贏”的目的。社會力量的參與和政府部門的引導是推進低碳發(fā)展兩個相輔相成的方面，我們提倡社會監(jiān)督，發(fā)揮社會力量，可改變以往政府承擔所有責任的傳統(tǒng)管理方式，走出一條由政府主導的、遵循市場規(guī)律的、擁有廣泛公眾參與的低碳發(fā)展道路。

在各種社會力量中，NGO具備推動公眾參與、維護公眾權利的專業(yè)能力和人才隊伍，是連接政府決策與民意之間的橋梁和紐帶。在踐行低碳發(fā)展公眾參與理念的過程中，NGO對公眾參與的推動作用主要體現(xiàn)為三個層次：第一，通過宣傳普及、教育培訓、組織活動等途徑提高公眾在低碳發(fā)展中的主體意識，影響、帶動公眾形成低碳理念，為公眾的低碳生活方式提供示范；第二，作為公眾利益的代言人，從公益的角度采取行動，承擔公眾與政府部門的溝通和協(xié)商職責，實現(xiàn)公眾與政府的互動，推動政府做出有利于公眾參與和低碳發(fā)展的決策，并提供多樣化社會服務；第三，作為獨立主體為公眾和政府提供第三方視角的調研報告和議案，通過提供服務與智力決策拓展公共空間，優(yōu)化其他社會力量和公眾參與低碳發(fā)展的平臺，提供社會監(jiān)督。此外，NGO在發(fā)揮上述作用的過程中，還具有靈活、高效的特點，在組織結構、活動形式上具有很大的彈性，可以根據不同的條件、情況靈活調整工作布局和步驟，具有政府機關無法比擬的優(yōu)勢?？梢?，NGO既是低碳發(fā)展的參與主體，也是溝通協(xié)調其他主體的關系、實現(xiàn)多方協(xié)同的關鍵力量。

在低碳發(fā)展中應積極引入以NGO為代表的社會力量，重新認識NGO等社會組織在促進低碳發(fā)展公眾參與中的作用，增強對社團組織的信任、領導和扶植，為社團組織的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間，開發(fā)其潛在的社會協(xié)同資源。

首先，建立健全社會組織“孵化”機制，積極建設各種公共服務平臺，進一步完善社會管理多元化架構，充分發(fā)揮各種社會組織、各方社會力量的協(xié)同、互補作用，通過整合政府和媒體、NGO、專家等社會力量，建立健全信息發(fā)布、民意表達、績效評估、獎懲問責機制，推進公眾參與低碳決策程序的法定民主程序的制定，賦予公眾參與低碳發(fā)展的制度化渠道，為低碳的公眾參與營造全社會共同關注的氛圍和良好的制度環(huán)境。

其次，倡導社會監(jiān)督，保障公眾對低碳發(fā)展的知情權、參與權與監(jiān)督權，促進低碳行政執(zhí)法人員依法履行職責，提高低碳管理的質量和效率，通過社會監(jiān)督活動提升公眾對政府部門決策的參與熱情，提高社會主體表達利益訴求、就公共事務進行協(xié)商談判的能力，推動公眾意識的覺醒，打造有利于公眾參與低碳發(fā)展的社會軟環(huán)境，促進經濟社會進步與低碳發(fā)展互惠共贏。

最后，通過職能轉移、放松管制、能力建設、財政支持、購買服務等方式培育和促進NGO的發(fā)展，進一步改革社會團體登記管理制度，給予其更大的發(fā)展空間，并積極與NGO開展合作。

圖2社會協(xié)同戰(zhàn)略框架圖七、結語

低碳發(fā)展是全社會的共同事業(yè)，從理念到行動都需要各個行為主體的共同參與。制定低碳發(fā)展公眾參與的宏觀戰(zhàn)略，對實現(xiàn)全社會“參與低碳發(fā)展，踐行低碳生活”的美好愿景具有很強的現(xiàn)實指導意義。誠然，在低碳發(fā)展公眾參與的宏觀戰(zhàn)略指導下，如何有序推進、全面落實低碳發(fā)展公眾參與，還需要更多深入思考和創(chuàng)新實踐。例如，如何加快公眾參與法制建設，如何編制公眾參與推動規(guī)劃，如何創(chuàng)新經濟利益激勵途徑，如何加大低碳宣傳教育力度，如何倡導社會力量協(xié)同參與，以及如何推動公眾參與試點建設等，都是需要進一步探討的問題。

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