“民告官”邁入2.0時(shí)代

殷泓

行政訴訟，也就是俗稱的“民告官”。1989年，行政訴訟法制定出臺(tái)，并于1990年10月1日起施行。多年來(lái)，面對(duì)行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問(wèn)題，人們反映強(qiáng)烈。

11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議高票表決通過(guò)了修改行政訴訟法的決定。這是黨的十八屆四中全會(huì)后，國(guó)家立法機(jī)關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實(shí)施24年來(lái)作出的首次修改，標(biāo)志著“民告官”正式邁入2.0時(shí)代。

新修改的行政訴訟法如何破解“三難”？對(duì)于作為起訴方的老百姓、審理者的法官、被訴方的行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人來(lái)說(shuō)，新法將給他們帶來(lái)哪些變化？

百姓：順利打開(kāi)“立案”大門

長(zhǎng)期以來(lái)，行政訴訟飽受詬病的一個(gè)重要方面就是“立案難”。最高法院的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)全國(guó)法院年均受理行政案件僅有十幾萬(wàn)件，而去年一年全國(guó)法院受理的案件總和超過(guò)千萬(wàn)件。

北京才良律師事務(wù)所合伙人李金平告訴記者，在他的經(jīng)歷中，一些法院特別是基層法院，總有“辦法”把行政案件拒之門外。比如，有的法院接到起訴書，既不登記也不給收據(jù)，只是說(shuō)“回去等通知”。這一等，可能是幾天，也可能是幾個(gè)星期，甚至幾個(gè)月。

“好不容易等到通知了，有的法院會(huì)說(shuō)材料不全，給打回來(lái)。等我們補(bǔ)好法院需要的材料，法院可能又會(huì)說(shuō)還缺別的什么材料，又給打回來(lái)。”李金平說(shuō)。

職業(yè)律師立案尚且如此困難，普通老百姓打行政官司的艱辛可想而知。新修改的行政訴訟法從多個(gè)制度設(shè)計(jì)層面，為老百姓打開(kāi)“立案”大門，暢通“立案”渠道。

新法首先擴(kuò)大了受案范圍，將對(duì)征收、征用及其補(bǔ)償決定不服的，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的，違法集資、攤派費(fèi)用的，沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行政行為納入了受案范圍。

“對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)不再僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是這部法在制度建設(shè)上的一個(gè)進(jìn)步?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，進(jìn)一步明確列舉可訴行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒(méi)有明確規(guī)定而不予受理。尤其是將拆遷、社會(huì)保障等老百姓最迫切期待解決的爭(zhēng)議納入可訴范圍，具有重要意義。

受案范圍擴(kuò)大了，但法院礙于行政機(jī)關(guān)的壓力不立案怎么辦？新法對(duì)此明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)王振宇認(rèn)為，把這個(gè)要求寫進(jìn)總則體現(xiàn)了對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的保障。這是四中全會(huì)精神在行政訴訟法修改中的一個(gè)重要體現(xiàn)和具體化。

那么，到了立案的最后一個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)——遞交訴狀，還會(huì)不會(huì)受阻？對(duì)此，新法除規(guī)定書寫起訴狀確有困難的可口頭起訴外，還明確：法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。不能?dāng)場(chǎng)判定的，應(yīng)接收起訴狀，出具書面憑證，七日內(nèi)決定是否立案。

新法同時(shí)規(guī)定，對(duì)于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)法院投訴，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)相關(guān)人員依法給予處分。

王振宇認(rèn)為，新法的這些具體規(guī)定，將進(jìn)一步規(guī)范法院的立案工作，切實(shí)保障公民能依法立上案，用法律的武器維護(hù)自身合法權(quán)益。

法官：審理不再躲躲閃閃

“審理難”，是行政訴訟的三大難之一。

老百姓順利立上案后，最盼望的就是法官能做出公正判決?！昂芏喟讣ㄔ弘m然受理了，但往往是程序空轉(zhuǎn)，案件久拖不決，根本解決不了實(shí)際爭(zhēng)議?！崩罱鹌秸f(shuō)。

新修改的行政訴訟法在立法目的中明確提出要解決行政爭(zhēng)議?！靶姓V訟本來(lái)有三大功能：監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和解決行政爭(zhēng)議，即監(jiān)督、救濟(jì)、解紛?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安指出，過(guò)去僅注重行政訴訟的監(jiān)督和救濟(jì)功能，而忽視了它的解紛功能。

“把‘解決爭(zhēng)議納入行政訴訟目的是對(duì)行政訴訟性質(zhì)、功能正確認(rèn)識(shí)的結(jié)果，為擴(kuò)大行政訴訟調(diào)解的適用范圍提供了立法目的依據(jù)?！苯靼舱f(shuō)。

為了更好地解決爭(zhēng)議，新法增加了調(diào)解制度?！霸瓉?lái)行政訴訟不能調(diào)解，現(xiàn)在這個(gè)原則雖然還堅(jiān)持，但規(guī)定有關(guān)行政賠償、補(bǔ)償?shù)壤馇樾慰梢哉{(diào)解，這對(duì)于解決爭(zhēng)議將起到重要作用?！苯靼舱f(shuō)。

行政案件主要的管轄體制是屬地管轄，由于地方法院的人、財(cái)、物都受制于地方政府，“民告官”也就成了燙手的山芋，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判?！胺ㄔ菏艿降耐鈦?lái)干擾太多、制約太多?！敝醒朊褡宕髮W(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出。

為了減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，新修改的行政訴訟法引入了集中管轄和提級(jí)管轄兩種方式：一是規(guī)定高級(jí)法院可以確定若干基層法院，跨行政區(qū)域管轄一審行政案件；二是對(duì)縣級(jí)以上地方政府提起訴訟的案件，由中級(jí)法院管轄，中級(jí)法院也可以跨行政區(qū)域管轄一審行政案件。

“這是解決司法公正，防止地方對(duì)司法進(jìn)行干預(yù)的重要制度，也符合四中全會(huì)的精神。”王振宇表示，“今后有了這些制度的保證，大家應(yīng)該有信心，法院能夠排除外來(lái)干擾，獨(dú)立、公正地審判好行政案件?！?/p>

官員：出庭應(yīng)訴履行判決是法定義務(wù)

“告官不見(jiàn)官”是行政訴訟實(shí)踐中面臨的一個(gè)尷尬，這也讓辦案法官頗感無(wú)奈?！皝?lái)出庭的都是作為行政機(jī)關(guān)代理人的律師，他們既不了解具體工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反復(fù)開(kāi)庭，浪費(fèi)司法資源，也讓起訴的老百姓怨聲載道。”王振宇說(shuō)。

對(duì)于這個(gè)突出問(wèn)題，新法明確規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或被告上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法給予其處分的司法建議。

“修改后的法律把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，放到了非常重要的位置。這也是特別強(qiáng)調(diào)，老百姓‘告官要見(jiàn)官?！蓖蹙床ㄕf(shuō)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，一方面可以緩解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解決。

針對(duì)行政復(fù)議中維持率較高的情況，為了讓復(fù)議機(jī)關(guān)履行職責(zé)，新法明確規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。

“實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改有利于加強(qiáng)、促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)、干預(yù)糾錯(cuò)，對(duì)該撤銷的應(yīng)該撤銷，該變更的應(yīng)該變更。同時(shí)有利于改變長(zhǎng)期以來(lái)行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機(jī)關(guān)做‘維持會(huì)而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實(shí)困境?！苯靼舱f(shuō)。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴了，法院也判了，但行政機(jī)關(guān)就是不執(zhí)行法院判決，行政訴訟走到最后一步又被卡住了，怎么辦？

針對(duì)“執(zhí)行難”問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，新法增加三項(xiàng)規(guī)定：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款；二是將拒絕履行的情況予以公告；三是社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

“雖然‘拘留會(huì)慎重使用，但直接按日罰行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、在媒體上進(jìn)行公示，還是非常有力度的。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人礙于面子和社會(huì)輿論壓力，肯定會(huì)積極履行的?！苯靼舱f(shuō)。endprint