我國農(nóng)村扶貧的實踐模式與路徑依賴

羅福勇 陳鋒

【摘要】改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了較為顯著的成效。隨著貧困人口標準的提高，我國貧困人口大幅度增加。結(jié)合區(qū)域發(fā)展不平衡，以及地理、文化、產(chǎn)業(yè)等方面存在的差異，需要采取“輸血與造血協(xié)同互動”的扶貧模式，這對欽州市農(nóng)村推進專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧體系建設(shè)，有著重要的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村扶貧 ? ?實踐模式 ? ?路徑依賴 ? ?欽州市

【中圖分類號】F323.8 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

根據(jù)2013年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2013年我國農(nóng)村貧困人口為8249萬人，占到了全國總?cè)丝诘?%（城市貧困人口未計算在內(nèi)），如此巨大規(guī)模的貧困群體，必須引起全社會的高度重視。而對于欽州市來說，由于相對惡劣的自然地理環(huán)境，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也一直停滯不前，農(nóng)村貧困人口相對較多，為了使這些貧困農(nóng)民走出困境并得到發(fā)展，目前欽州市正在按照國家農(nóng)村扶貧開發(fā)的總體戰(zhàn)略部署，推進專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，努力創(chuàng)新創(chuàng)效，促進社會全面進步。基于此，本文結(jié)合欽州市農(nóng)村扶貧政策制定，就我國農(nóng)村扶貧的實踐模式與路徑依賴進行探討，希望從中明晰我國扶貧開發(fā)的發(fā)展脈路和未來方向。

我國農(nóng)村扶貧模式的發(fā)展演變

改革開放以來，農(nóng)村貧困問題與我國經(jīng)濟建設(shè)如影相隨，國家從頂層設(shè)計方面，對我國農(nóng)村扶貧問題進行戰(zhàn)略部署，輔之一定的措施跟進，取得了良好的效果。大體包括四個階段：

農(nóng)村體制改革和小規(guī)模區(qū)域扶貧（1978～1985年）。作為改革開放的起步階段，在制度變革的大背景下，中央重點幫助經(jīng)濟發(fā)展明顯落后、貧困人口較為密集的地區(qū)脫貧。具體措施包括以工代賑、加快“三西”地區(qū)（甘肅的河西、定西、寧夏西海固地區(qū)的47個縣）農(nóng)業(yè)建設(shè)、確定18個集中連片貧困地區(qū)并進行扶貧、開展“智力支邊活動”（對“老、少、邊、窮”地區(qū)開展科技傳播和智力投入）等，再加上這一時期國家對農(nóng)村教育的高度重視，從而使得廣大農(nóng)村貧窮落后面貌逐漸發(fā)生改變。

大規(guī)模有針對性的開發(fā)式扶貧（1986～1993年）。1986年，國務(wù)院成立扶貧和開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于協(xié)調(diào)大型的農(nóng)村扶貧計劃。在此過程中，我國農(nóng)村扶貧注重與經(jīng)濟增長、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相結(jié)合，對重點區(qū)域給予一定的發(fā)展項目，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。但是從很多地方實際安排的扶貧項目來看，其更多的是集中于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而相對忽視了農(nóng)村的人力資源和綜合發(fā)展能力建設(shè)。

國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）。1994年3月，國務(wù)院公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，規(guī)劃到2000年底基本解決農(nóng)村8000萬貧困群眾的溫飽問題。在此過程中，我國通過重新確定國家級貧困縣，強化扶貧資金、項目進村入戶，動員全社會力量參與扶貧攻堅，落實扶貧目標責(zé)任制等措施，基本完成了“八七”扶貧攻堅目標，貧困人口總數(shù)從1993年的2.37億下降到2000年的1.08億，年均下降速度達到11%。

新世紀扶貧計劃（2001～ 2010年）。進入新世紀后，我國頒布了《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001～2010年）》，重新調(diào)整扶貧工作重點縣，將扶貧重點放在西部集中連片地區(qū)，貧困村成為扶貧的瞄準對象。在此階段，國家通過政策扶持與加大資金投入結(jié)合，開發(fā)項目與整村推進結(jié)合，產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力輸出培訓(xùn)、自愿移民扶貧“三結(jié)合”等方式，幫助農(nóng)村貧困人口早日步入小康水平。當(dāng)然，從2010年開始，國家大幅提高了農(nóng)村貧困人口標準（從人均年純收入1274元提高到了2300元），從而使得我國貧困人口總量激增，這也從一個側(cè)面說明我國農(nóng)村扶貧開發(fā)進入了科學(xué)化、高標準化的新的歷史階段。

我國農(nóng)村扶貧模式的現(xiàn)實困境

不可否認，當(dāng)前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了較為顯著的成效。以欽州為例，“十一五”期間，欽州市以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為契機，認真組織整村推進工作，從而在一定程度上提高了農(nóng)民生活水平，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提升了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但同時不可忽視的是，在新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的背景下，國家提高了貧困人口標準，從而使得欽州市貧困人口大幅度增加，再加上區(qū)域發(fā)展不平衡，地理、文化、產(chǎn)業(yè)等方面的差異，造成了欽州市農(nóng)村貧困人口脫貧后返貧現(xiàn)象日益突出等，這些現(xiàn)實困境突出體現(xiàn)在：

扶貧攻堅難度日益增大。欽州市多數(shù)重點貧困村受自然條件惡劣，生存環(huán)境較差，信息閉塞，群眾觀念落后，科技水平低等綜合因素制約，加上農(nóng)村社會保障體系不健全，覆蓋面小，解決溫飽問題和鞏固扶貧成果難度較大。

農(nóng)村扶貧資金投入相對不足。目前，欽州市貧困村年平均扶貧資金約為50萬元左右，而群眾自籌部分卻相對有限，從而嚴重影響了一些重點扶貧項目的推進，扶貧質(zhì)量也受到較大的影響。此外，貧困村集體經(jīng)濟差，扶貧項目的資金較單一且數(shù)量較少，加上大多數(shù)重點村沒有集體經(jīng)濟，從而導(dǎo)致了項目建設(shè)得越多、負債越嚴重的后果，加劇了貧困村的貧困程度。

后續(xù)扶持管理缺乏有效的政策、措施。目前欽州市幾乎所有的資金和工作精力都集中在現(xiàn)行的整村推進扶貧開發(fā)工作中，而對于今后如何通過基礎(chǔ)設(shè)施維護、產(chǎn)業(yè)扶持、勞動力轉(zhuǎn)移等方式，來幫助貧困農(nóng)民持續(xù)增產(chǎn)增收，卻相對考慮不多。

生產(chǎn)發(fā)展難度較大，貧困農(nóng)戶增產(chǎn)增收項目較少。目前欽州市以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)模式還沒有走進廣大貧困地區(qū)，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候影響較大，大幅提升生產(chǎn)能力相對受限，這在某種程度上限制了欽州市農(nóng)戶增收，農(nóng)村扶貧工作也是阻力重重。

當(dāng)然，農(nóng)村扶貧開發(fā)作為我國的大政方針，其發(fā)展機遇和有利形勢同樣也很多：一是黨中央、國務(wù)院對整村推進扶貧開發(fā)工作高度重視;二是貧困農(nóng)民參與整村推進項目實施的愿望仍然強烈;三是欽州市各級政府的積極性普遍較高;四是近年來隨著欽州市經(jīng)濟的發(fā)展，為農(nóng)村貧困人口提供了一定的就業(yè)機會和脫貧致富契機。因此，直面挑戰(zhàn)，把握機遇，克難進取，打響并打勝扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，是包括欽州市在內(nèi)的我國廣大農(nóng)村貧困地區(qū)人民群眾的時代需要，也是我國政府在此領(lǐng)域的現(xiàn)實選擇。

我國農(nóng)村扶貧模式的路徑依賴

通過上述分析，目前我國包括欽州市在內(nèi)的各個地區(qū)，大都采取了“輸血”或“造血”的扶貧開發(fā)模式。實踐表明，簡單的“輸血式”扶貧模式，大都只能解決貧困農(nóng)民的燃眉之急，對貧困農(nóng)民后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展考量不多;而單純的“造血式”扶貧模式，即期產(chǎn)生出來的效率和效益較慢，并且在扶貧項目管理和后期發(fā)展方面還存在諸多的不穩(wěn)定、不可控等弊端。因此，當(dāng)前需要將“輸血式”和“造血式”扶貧模式有機結(jié)合，共同推進我國農(nóng)村扶貧問題得到科學(xué)、合理、規(guī)范地解決。

“輸血與造血協(xié)同互動”扶貧模式也是我國科學(xué)發(fā)展觀領(lǐng)域的一個重點研究課題?！拜斞健焙汀霸煅健狈鲐毮Ｊ讲淮嬖谑雰?yōu)孰劣，關(guān)鍵是如何結(jié)合各地貧困實際和發(fā)展實踐，有所側(cè)重地加以應(yīng)用。一般來說，對于絕對貧困地區(qū)，短期內(nèi)要以“輸血式”為主、“造血式”為輔，以解決農(nóng)村貧困人口的生計問題。而對于相對貧困地區(qū)，則需要以“造血式”為主，“輸血式”為輔，側(cè)重解決農(nóng)村貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題?！拜斞c造血協(xié)同互動”扶貧模式是一個全局性、整體性、戰(zhàn)略性的問題，需要相應(yīng)的機制建設(shè)和執(zhí)行策略，共同推動這一模式產(chǎn)生出協(xié)同互動的良好效能。

一是進一步完善農(nóng)村扶貧的瞄準機制。所謂瞄準機制，是指要把基層的情況摸清，確定相應(yīng)的重點、難點、熱點問題，為最終科學(xué)地解決問題打下基礎(chǔ)。這與我國當(dāng)前正在全國范圍內(nèi)開展黨的群眾路線教育實踐活動的理念和精髓是一致的，需要本著客觀的態(tài)度，瞄準并定位于農(nóng)村貧困人口這一相對弱勢群體上。二是科學(xué)規(guī)劃并努力打造出與市場經(jīng)濟接軌的造血機制。在黨的十八大上，我國提出了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村扶貧開發(fā)也必須從經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面著力，努力構(gòu)建出具有可持續(xù)發(fā)展的“造血”效應(yīng)。三是建立起契合科學(xué)發(fā)展觀的輸血與造血協(xié)同互動模式。當(dāng)然，結(jié)合各地實際以及貧困人口的現(xiàn)實需求，“輸血”與“造血”在實施過程中的先后順序、運作比例等，應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同共進。在這方面，馬克思主義的矛盾觀和方法論給我們提供了一個解決問題的良好思路。四是要按照服務(wù)型政府的施政理念，充分發(fā)揮出政府在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)地位和作用。特別是對農(nóng)村絕對貧困人口，政府一直要以最低生活保障為底線，確保其有飯吃，有衣穿，并適時提供一些培訓(xùn)機會和就業(yè)機會，通過其自身素質(zhì)的提升和政府的扶助，逐漸走出貧困的深淵，尋求再發(fā)展的平臺和自我實現(xiàn)。

對欽州市農(nóng)村扶貧政策制定的建議

農(nóng)村扶貧開發(fā)作為當(dāng)前我國的一項基本國策，必須采取最科學(xué)的方式和模式全力推進、務(wù)求實效的問題。筆者所在的欽州市，近年來加大了農(nóng)村扶貧開發(fā)力度，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)著手，切實圍繞農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求做文章，在大幅減少貧困人口的同時，努力提升農(nóng)民整體的生活幸福指數(shù)。但按照國家大幅提升的農(nóng)村貧困人口標準，目前欽州市農(nóng)村貧困人口數(shù)量還較多，并且因災(zāi)、因病、因市場因素返貧的現(xiàn)象也比較常見，這在某種程度上增加了欽州市農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的艱巨性。為此，2012年以來，欽州市科學(xué)制定并推進實施了新一輪農(nóng)村扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，全力構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧體系，這與我國當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)的實踐模式與路徑依賴基本相似。因此，依照我國農(nóng)村扶貧的路徑模式，結(jié)合欽州市農(nóng)村貧困實際特點，真抓實干，創(chuàng)新創(chuàng)效，全面推進欽州市農(nóng)村扶貧開發(fā)取得新成效，是當(dāng)前欽州市農(nóng)村扶貧政策制定和設(shè)計的重要內(nèi)容。

堅定信心，務(wù)必打贏農(nóng)村扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)。農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要性不言而喻，關(guān)鍵在于地方政府是真做還是“應(yīng)景”。中央對扶貧開發(fā)是高度重視的，具體到地方政府層面，如2012年欽州市通過對過去十年扶貧工作的審視，重點結(jié)合當(dāng)前工作中存在的不足和困難，提出了“十二五”時期和今后十年的扶貧開發(fā)規(guī)劃，以及專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局的發(fā)展構(gòu)想。由此可以看出，發(fā)揮地方政府扶貧開發(fā)的自主性和自覺性，在中央整體設(shè)計的基礎(chǔ)有所創(chuàng)新，溶入一些地方特色的思路和措施，是當(dāng)前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)合力攻堅、構(gòu)建大格局的重要保證。欽州市扶貧開發(fā)理念與中央的大政方針是契合的。

以“造血”為主，加大農(nóng)村扶貧項目開發(fā)建設(shè)力度，提高農(nóng)村貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。第一，加強農(nóng)村扶貧項目開發(fā)，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，因地制宜，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效益，加快推進貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進程。目前欽州市在農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐中，明確了以攻堅項目為載體，借鑒市場經(jīng)濟下企業(yè)項目管理模式的科學(xué)經(jīng)驗，將每一個扶貧內(nèi)容都納入項目管理的范疇，從調(diào)研、規(guī)劃、實施、控制、驗收、整改、監(jiān)督等角度持續(xù)跟進，確保欽州市農(nóng)村扶貧開發(fā)項目個個都是精品，個個都能產(chǎn)生出良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

第二，推進“一村一品”，打造特色產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民致富。引導(dǎo)幫助農(nóng)民，并給其帶來更多的經(jīng)濟實惠，是推進農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要群眾基礎(chǔ)。欽州市在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，要充分利用各村的實際，結(jié)合現(xiàn)代科技下鄉(xiāng)，幫助農(nóng)村逐步形成“一村一品”的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，同時要通過后續(xù)管理跟進，確保這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)能夠產(chǎn)生出效益，讓廣大農(nóng)民得到實惠。近年來，大寺鎮(zhèn)那桑村大力發(fā)展香蕉種植;平吉鎮(zhèn)新勝村引導(dǎo)群眾種植黃瓜;平沙村依托糖廠扶持農(nóng)民種蔗、養(yǎng)殖黑山羊;大垌鎮(zhèn)米家村成立養(yǎng)豬協(xié)會和蔬菜協(xié)會，并采取土地流轉(zhuǎn)方式集中村里土地200多畝種植涼薯、辣椒、黃瓜等各種蔬菜;新棠鎮(zhèn)南忠村成立貴妃紅荔枝協(xié)會，完成30多畝的良種荔枝高位嫁接技術(shù)，改良落后老化品種，從而為農(nóng)民增收打下了堅實的基礎(chǔ)。這些都是“一村一品”的特色農(nóng)業(yè)開發(fā)所帶來的可喜現(xiàn)象，也是我國“輸血與造血協(xié)同互動”扶貧模式的發(fā)展方向。

第三，以提高農(nóng)民收入為目標，加大貧困村農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工技能培訓(xùn)，提高貧困人口自我發(fā)展能力。這種以培訓(xùn)為切入點的開發(fā)扶貧方式，也是我國“輸血與造血協(xié)同互動”扶貧模式的應(yīng)有之義。近年來，欽州市靈山縣圍繞特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做文章，在農(nóng)村大力推廣茶葉、莪苓、仙草、甘蔗、奶水牛等種養(yǎng)新技術(shù)，選派村干部和農(nóng)民到廣西農(nóng)業(yè)技術(shù)職業(yè)學(xué)院等院校學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并請專家教授到田間地頭，現(xiàn)場給農(nóng)民進行手把手指導(dǎo)和示范，保證了高新技術(shù)的落地生根，保障了科學(xué)種植的效益提升，從而在廣袤的農(nóng)村土地上打造出了一個個特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。這些好的經(jīng)驗，理應(yīng)納入到欽州市扶貧開發(fā)政策范圍內(nèi)。

加強“輸血”，給予特困農(nóng)民以基本、有效的生活保障?！霸煅惫倘粦?yīng)該是欽州市目前扶貧開發(fā)工作的主流，但對一些特困農(nóng)民，通過政府及時的救濟和保障，也是幫助他們渡過難關(guān)的重要措施。對于欽州來說，當(dāng)前重點要從困難救濟、社會保障方面下功夫，對于因病、因災(zāi)、因?qū)W而一時陷入困境的農(nóng)民，給予直接的資金幫扶，并動員社會捐助，都是一些行之有效的辦法。浦北縣樂民鎮(zhèn)山雞村自發(fā)捐資建立全村助學(xué)基金，為考上大學(xué)但上不起學(xué)的貧困學(xué)子進行獎勵扶持，在幫助貧困農(nóng)民子女圓夢大學(xué)的同時，也為貧困家庭未來可持續(xù)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

加強農(nóng)村基層組織和政務(wù)建設(shè)，夯實扶貧開發(fā)的體制保障。基層組織直接與貧困人口打交道，因此加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進農(nóng)村民主政治發(fā)展，是推進農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要保障。欽州市在制定農(nóng)村扶貧開發(fā)政策中，要通過強有力的組織制度和發(fā)展機制建設(shè)，注重提高農(nóng)村黨員干部的致富、帶富能力，激發(fā)廣大黨員發(fā)揮作用的內(nèi)動力，促使黨員干部爭當(dāng)互助致富模范、服務(wù)群眾模范、社會管理模范，從而進一步提高村“兩委”班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力、感召力，把目前新農(nóng)村建設(shè)中的“為我建設(shè)”、“要我建設(shè)”變?yōu)椤拔乙ㄔO(shè)”。而廣大農(nóng)村貧困人口，也必將會在新農(nóng)村建設(shè)中受益。

真心實意為農(nóng)民辦實事，讓農(nóng)民從心底里認同并支持扶貧開發(fā)。當(dāng)前我國正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，包括“輸血與造血協(xié)同互動”扶貧模式，也是服務(wù)型政府理念的切實體現(xiàn)。因此，欽州市要積極履行“農(nóng)事村辦+政務(wù)服務(wù)”，打造村級便民服務(wù)驛站，使便民政務(wù)服務(wù)站成為便民利民的“窗口”。通過搭建干群“連心橋”，推動“群眾跑為干部跑、多次辦為一次辦、拖著辦為高效辦”的轉(zhuǎn)變，熱忱為群眾服務(wù)，堅持提升村務(wù)公開和村務(wù)服務(wù)水平，真正做到“村民辦事不出村、干部服務(wù)幫到底”，這在某種程度上也能夠促進農(nóng)村扶貧開發(fā)向更高水平、更深領(lǐng)域發(fā)展。

（作者分別為欽州學(xué)院法律與公共管理學(xué)院講師，欽州學(xué)院法律與公共管理學(xué)院教授;本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金西部項目“民族地區(qū)農(nóng)民政治認同的特點、機制及規(guī)律研究”和欽州學(xué)院科研項目“協(xié)同治理視角下地方政府管理創(chuàng)新研究”的成果，項目編號分別為：12XKS016、2014XJKY-55B）

責(zé)編/張曉