法治政府與服務(wù)型政府關(guān)系辨析

溫國慶

【摘要】哲學(xué)視域下法治政府和服務(wù)型政府的關(guān)系是相輔相成的，二者密不可分。一方面，服務(wù)型政府首先必須是法治政府，它必須依法產(chǎn)生、受法律約束、依法律辦事、對(duì)法律負(fù)責(zé)。另一方面，法治政府建設(shè)是前提和手段，為服務(wù)型政府建設(shè)提供保障;服務(wù)型政府建設(shè)是目標(biāo)，有利于依法治國基本方略的全面實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】法治政府 服務(wù)型政府 辯證關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D621.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，為此必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

哲學(xué)視域下法治政府和服務(wù)型政府的關(guān)系是相輔相成的。一方面，服務(wù)型政府首先必須是法治政府，它必須依法產(chǎn)生、受法律約束、依法律辦事、對(duì)法律負(fù)責(zé)。服務(wù)型政府的執(zhí)政之要在于“為民”，行政之要在于“依法”，堅(jiān)持依法行政，是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路;另一方面，在服務(wù)型政府理念下，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，必然在政府與公民的關(guān)系定位、行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政責(zé)任等方面呈現(xiàn)出新的特征和時(shí)代要求，建設(shè)服務(wù)型政府和建設(shè)法治政府，兩者相輔相成，密不可分。

在目標(biāo)層面上的辯證統(tǒng)一

從根本上說，黨的宗旨和人民政府的性質(zhì)決定了我國政府的性質(zhì)，也決定了我國政府的建設(shè)目標(biāo)—服務(wù)型政府?！敖ㄔO(shè)服務(wù)型政府”其根本著眼點(diǎn)和目的就在于解決民生問題，“民生是人民幸福之基、社會(huì)和諧之本?！雹伲拔覀兏锩哪繕?biāo)，就是要使人民得到幸福?！雹诩赐ㄟ^發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事業(yè)和公共服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要，提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，特別是通過發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和提供公共服務(wù)，為人民群眾提供更多公共產(chǎn)品和更高質(zhì)量的公共服務(wù)。我國政府是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，“能否正真站在最廣大人民的立場上，代表最廣大人民的根本利益，是區(qū)分唯物史觀和唯心史觀的分水嶺，也是判斷馬克思主義政黨的試金石?！雹?/p>

黨的宗旨和政府的性質(zhì)決定了政府的行為目標(biāo)，即全心全意地為人民謀利益。分析“法治政府”基本要素和依法行政的原則，可以看出其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了黨的宗旨和政府為人民服務(wù)的性質(zhì)。法治政府有三個(gè)基本要素：行政主體必須依法設(shè)立;行政權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定;行政權(quán)的行使要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依法行政有六項(xiàng)原則：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。無論是法治政府的基本要素，還是依法行政的六項(xiàng)原則，既體現(xiàn)黨和政府的公民權(quán)利、為民服務(wù)和解決民生的本體理念，又包含著對(duì)理念實(shí)施的法治保障。

在本質(zhì)上，服務(wù)型政府與法治政府是統(tǒng)一的。服務(wù)型政府首先是法治政府，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府行政的導(dǎo)向是以服務(wù)人民為根本，同時(shí)在服務(wù)過程也必須是依法行政。因此，法治是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。雖然服務(wù)型政府的宗旨及導(dǎo)向是側(cè)重于“服務(wù)”，法治政府強(qiáng)調(diào)的政府行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和方式是“法治”，二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但是，從根本上講，服務(wù)型政府與法治政府均是對(duì)政府行政提出的要求，只是強(qiáng)調(diào)的角度不同而已。從目標(biāo)層面上看，二者是統(tǒng)一的。

在實(shí)踐層面上的辯證統(tǒng)一

建設(shè)服務(wù)型政府和建設(shè)法治政府，是充分發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的客觀需要。習(xí)近平在黨的十八屆三中全會(huì)中提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)。從實(shí)踐中來看，自20世紀(jì)80年代以來，我國社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)程始終伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與政府治理方式的發(fā)展。在建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)化是核心，政府職能轉(zhuǎn)化的實(shí)踐目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，而規(guī)范社會(huì)主義市場體制的實(shí)踐目標(biāo)是建設(shè)法治政府。建設(shè)服務(wù)型政府和建設(shè)法治政府統(tǒng)一于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐過程。

第一，法治政府明確政府與市場邊界，明晰了政府在市場中的角色定位。更好地促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，在調(diào)整政府與市場的關(guān)系時(shí)明確二者的邊界?！俺墒旖?jīng)濟(jì)體最顯著標(biāo)志是構(gòu)建起統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系?！雹茉谑袌鰶Q定性作用基礎(chǔ)上完善宏觀調(diào)控，政府要把發(fā)展不限于經(jīng)濟(jì)范疇，還必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、制度文明和社會(huì)進(jìn)步等。因此，在市場決定性作用基礎(chǔ)上完善宏觀調(diào)控，必然要求進(jìn)一步明確政府和市場的邊界，進(jìn)而調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系。

第二，法治政府明確市場經(jīng)濟(jì)的主體，即明確市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性作用，彰顯了政府在市場經(jīng)濟(jì)中的服務(wù)功能。創(chuàng)造財(cái)富的主體是企業(yè)和人民群眾，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的主體是政府。因此所謂的轉(zhuǎn)變職能是指政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體和創(chuàng)造財(cái)富服務(wù)，轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，在市場決定性作用基礎(chǔ)上，通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平競爭，激發(fā)創(chuàng)造財(cái)富主體的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。只有加快和實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

第三，建設(shè)服務(wù)型政府和建設(shè)法治政府在實(shí)踐層面上的辯證統(tǒng)一還表現(xiàn)在正確解決了集中與分散決策的關(guān)系。政府在轉(zhuǎn)型過程中需要正確處理集中與分散決策的關(guān)系，當(dāng)前的傳統(tǒng)觀念是體制下能集中力量“辦大事”，思維慣性下政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，但市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，而科學(xué)決策和執(zhí)行需要先決條件，如信息對(duì)稱與否、利益取向、決策目標(biāo)是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等，不正確處理好集中與分散決策的關(guān)系，政府不但難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會(huì)把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也是和習(xí)近平在談市場經(jīng)濟(jì)時(shí)所提出的市場決定性作用基礎(chǔ)上完善宏觀調(diào)控要求是背道而馳。正是由于二者在實(shí)踐中的統(tǒng)一，明析了政府與市場的邊際，明確了市場的主題，保證了政府的服務(wù)功能，解決了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程集中與分散決策的關(guān)系。

因此，在實(shí)踐過程中，必須正確認(rèn)識(shí)和把握二者之間的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

二者之間的相互作用

政府存在的基礎(chǔ)是為公眾提供服務(wù)，沒有服務(wù)政府就喪失了合法存在的基礎(chǔ)，檢驗(yàn)政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是人民的滿意程度。“法治是一個(gè)國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式，依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！雹菀虼耍ㄖ握畱?yīng)提供令人民群眾滿意的服務(wù)保障，沒有法治，政府不可能成為服務(wù)型政府。盡管在形式上服務(wù)型政府是有限政府、透明政府、責(zé)任政府，但最終體現(xiàn)為法治政府。

依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的前提，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的手段。建設(shè)服務(wù)型政府是政治體制改革的目標(biāo)，行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容。而法治政府的建構(gòu)是服務(wù)型政府建設(shè)過程中的保障。因此，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的前提，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的手段。手段一旦產(chǎn)生，就可能脫離目的而具有獨(dú)立價(jià)值。法治政府不僅是服務(wù)型政府的保障，還有著自身獨(dú)立的價(jià)值取向，與服務(wù)型政府也可能存在沖突，服務(wù)型政府是以目標(biāo)為導(dǎo)向，目的導(dǎo)向的結(jié)果就是重視效率。而法治政府則強(qiáng)調(diào)過程，重視過程建設(shè)自身就是重視公平。服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)在實(shí)踐中互相依賴、相互促進(jìn)：手段服務(wù)于目的，目的決定手段，手段最終為實(shí)現(xiàn)目的服務(wù)。

一方面，有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府真正為民服務(wù)的宗旨。我國憲法表明，一切權(quán)力皆來自人民，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。近年來，我國各級(jí)政府始終堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生，充分尊重公民權(quán)利，盡管在教育、醫(yī)療、住房等方面的努力與預(yù)定完成的目標(biāo)尚有差距，但仍努力向人民不斷提供更多更好的公共服務(wù)，同時(shí)也不斷提高向公民提供公共服務(wù)的能力，也使得公民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等方面的權(quán)益逐步得到有效保障。服務(wù)型政府的根本是“為民服務(wù)”，“全心全意為人民服務(wù)”。但對(duì)政府的服務(wù)要有正確的理解，政府真正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)絕非單向?yàn)楣裉峁┓?wù)，這種服務(wù)是政府和民眾的互動(dòng)過程。因此，政府與公民之間必須建立起良性互動(dòng)機(jī)制，才能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。如何做到良性互動(dòng)？首先，確保公眾對(duì)政府提供服務(wù)的起因和內(nèi)容的知情權(quán)。其次，確保公眾對(duì)政府提供服務(wù)過程的知情權(quán)。即讓公民知曉可以通過何種形式、何種程序能獲得服務(wù)。最后，確保公眾對(duì)政府提供的服務(wù)不滿意的救濟(jì)權(quán)。政府在提供公共服務(wù)時(shí)和民眾的互動(dòng)過程同時(shí)也就是依法行政過程。而政府實(shí)現(xiàn)依法行政，就能使自己的權(quán)力的運(yùn)行公開化、透明化，并且受到公民的監(jiān)督。政府應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定有所為，有所不為，才能充分提高行政效能，真正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的宗旨。

另一方面，現(xiàn)代行政法體現(xiàn)公共服務(wù)的本質(zhì)。建設(shè)法治政府，為公眾提供更多更好的公共服務(wù)是現(xiàn)代行政法的本質(zhì)體現(xiàn)。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面體制改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，利益階層呈現(xiàn)出多元化趨勢，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的各種矛盾也逐漸凸顯。

因此，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。黨的十八屆三中全會(huì)再次提出并把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。而只有加強(qiáng)法治建設(shè)才能夠真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法治建設(shè)是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，服務(wù)型政府是法治政府的更高目標(biāo)。法治政府是最低限度的行為規(guī)則，服務(wù)型政府是更高目標(biāo)。在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，建設(shè)服務(wù)型政府必先建設(shè)法治政府。服務(wù)型政府必定是法治政府，因?yàn)椋旱谝?，服?wù)型政府是權(quán)力受到限制的政府。第二，服務(wù)型政府是違法必究的政府。第三，服務(wù)型政府的法律將是真實(shí)保護(hù)公民權(quán)利的正義之法。服務(wù)型政府中公民本位和公民意志在公共管理中的決定性地位保證了服務(wù)型政府所制定的法律必然是公民意志的體現(xiàn)，也是對(duì)公民權(quán)利的真實(shí)保護(hù)。

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府是加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，是在對(duì)改革道路及其目標(biāo)的思考中提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略性目標(biāo)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持人民主體地位，政府的性質(zhì)是為民服務(wù)，它是在整個(gè)社會(huì)民主秩序的總體框架下，堅(jiān)持以公民本位指導(dǎo)理念，把政府視為服務(wù)者主體，把公民視為服務(wù)對(duì)象，經(jīng)過相應(yīng)的法定程序，按照全體人民的意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府必須是法治政府，依法行政是其基本特征。同時(shí)，加強(qiáng)法治建設(shè)，依法行政是建立合理的政府與社會(huì)、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。我國政府就其本質(zhì)來說，是依據(jù)憲法原則建立并運(yùn)作，憲法是我國的根本大法，只有尊重憲法并按照憲法原則辦事，才能在全社會(huì)樹立政府的權(quán)威，確立政府的社會(huì)公信力。

服務(wù)型政府是一個(gè)具有核心競爭力的政府。在我國，這個(gè)核心競爭力就是社會(huì)主義的基本價(jià)值，就是社會(huì)平等、政治民主和以人為本。人類需要政府提供公共服務(wù)，因此，政府被賦予了行使服務(wù)的權(quán)力。然而權(quán)力是把“雙刃劍”，善用之則利于人，亂用之則傷人，故習(xí)近平提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，這個(gè)“籠子”就是法律，這個(gè)過程也是加強(qiáng)法治建設(shè)過程?！敖ㄔO(shè)法治政府”是現(xiàn)階段政府建設(shè)目標(biāo)的正確選擇，堅(jiān)持依法行政是政府代表人民群眾根本利益的制度保證。

建設(shè)服務(wù)型政府有利于推動(dòng)依法治國基本方略的全面落實(shí)。一方面，服務(wù)型政府的建設(shè)推動(dòng)依法行政的深入發(fā)展。如前所述，服務(wù)型政府的建設(shè)離不開政府依法行政，必須以法治政府建設(shè)為前提。然而，考察服務(wù)型政府建設(shè)之于法治政府建設(shè)的作用，可以看出，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，深化行政管理體制改革和理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，才能有利于推動(dòng)依法行政的深入發(fā)展。

另一方面，有利于推動(dòng)依法治國基本方略的全面落實(shí)。依法行政所追求的目標(biāo)—建設(shè)法治政府，同建設(shè)服務(wù)型政府并非相互對(duì)立的事物，都是對(duì)政府建設(shè)的要求，但側(cè)重點(diǎn)不同。前者是從依法行政、完善政府法制建設(shè)角度來談的，而后者則是從轉(zhuǎn)變政府職能，加快行政管理體制改革角度來論述的。從具體內(nèi)容上分析，其實(shí)二者有契合之處，如建設(shè)服務(wù)型政府所要求的轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，提高行政管理效能也是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要一環(huán)。

依法治國是我國的基本方略，對(duì)于國家的要求必然是法治國家，對(duì)于政府的要求必然是法治政府。一方面，建設(shè)法治政府，就是要求將政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的所有行政行為必須納入法制化范圍內(nèi)，必須做到嚴(yán)格依法行政;另一方面，建設(shè)服務(wù)型政府有利于我國法治政府的構(gòu)建，能有效推動(dòng)我國依法治國基本方略的全面落實(shí)。正如習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國家安全穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的”中國夢”提供有力法治保障。

（作者為廈門城市職業(yè)學(xué)院副院長、副教授，廈門市廣播電視大學(xué)副校長;本文系廈門城市職業(yè)學(xué)院2011年度課題成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：KY11-03）

【注釋】

①⑤中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：人民出版社，2014年，第109頁，第80頁。

②周恩來：“談?wù)勄嗄甑膶W(xué)習(xí)和生活”，《周恩來文化文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998年，第436～437頁。

③唐曉清：“始終堅(jiān)持執(zhí)政的根本宗旨和理念”，《求是》，2014年第13期，第33頁。

④黃奇帆：“全面深化改革必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增強(qiáng)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，《黨建研究》，2014年第5期，第26頁。

責(zé)編 / 韓露（實(shí)習(xí)）