“治理理論”視野下政府公信力提升

張敏

【摘要】目前，全球范圍內(nèi)各國(guó)都在加強(qiáng)政府公信力的建設(shè)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)矛盾凸顯并存的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著公民意識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)我國(guó)政府公信力的要求越來(lái)越高。文章從“治理理論”的視角對(duì)政府公信力進(jìn)行分析，并對(duì)政府公信力的建設(shè)提出建議，對(duì)重塑政府公信力的辦法進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】治理理論 政府 公信力

【中圖分類號(hào)】D63 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，隨著世界范圍內(nèi)許多國(guó)家不同程度地出現(xiàn)政府公信力降低的情況，各國(guó)都加強(qiáng)了對(duì)公信力的建設(shè)。因?yàn)槲覈?guó)目前正處于全面轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與階層矛盾突出并存，政府行政體制改革與法制意識(shí)提高并存，造成了我國(guó)各地政府在一定程度上出現(xiàn)了公信力降低的情況，直接削弱了政府的行政效率，損壞了公眾形象。我國(guó)的政府公信力遭遇寒流，形勢(shì)不容樂(lè)觀，這也是政府公信力在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必然要遭遇和解決的問(wèn)題。分析政府公信力問(wèn)題與探討增強(qiáng)政府公信力的方法，不僅是學(xué)術(shù)研究的要求，也是現(xiàn)實(shí)需要的選擇。政府公信力問(wèn)題是一個(gè)敏感而復(fù)雜的全方位問(wèn)題，它的研究與提升涉及到很多學(xué)科理論，本文主要是利用行政學(xué)理論來(lái)予以分析闡述。

當(dāng)前階段，政府部門在行政管理與執(zhí)法過(guò)程中與行政相對(duì)人產(chǎn)生了一定的矛盾，如“釣魚執(zhí)法”、暗箱操作、土地補(bǔ)償糾紛、群體性事件等都暴露出一些政府部門在行使行政職權(quán)時(shí)損害了行政相對(duì)人的利益，影響了政府的公信力，也阻礙了政府效能的充分發(fā)揮。所以，好好研究“治理理論”，營(yíng)造正面的政府公信力才能產(chǎn)生足夠的凝聚力與感召力，使政府和民眾能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一、上下一心，確保政府政策的高效實(shí)施，增強(qiáng)行政執(zhí)法的效率，政府和民眾的關(guān)系就會(huì)大大改善，假以時(shí)日，政府的公信力會(huì)逐漸提高，以此實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

“治理理論”的界定

“治理理論”，指的是把社會(huì)企業(yè)、私人部門等的管理方式用于公共部門，如把激勵(lì)機(jī)制用在政府人員的公共服務(wù)中來(lái)。作為“善治”的治理，其內(nèi)涵指的是一類高效率的、包容的、權(quán)責(zé)明確的且能被充分監(jiān)督的公共服務(wù)系統(tǒng)。而從社會(huì)控制管理的角度來(lái)講，它指的是政府和社會(huì)各層面、政府部門和私人之間的合作和互動(dòng)。

“治理”這種全新的政府管理模式，從20世紀(jì)90年代起受到越來(lái)越多的政府組織和個(gè)人的關(guān)注。其方式和目標(biāo)不同于以往統(tǒng)治階級(jí)及其同盟者運(yùn)用政府自上而下發(fā)號(hào)施令，后者作用范圍相當(dāng)有限?！爸卫怼彼非蟮哪繕?biāo)是最大限度地增進(jìn)公共利益，公共治理可以是通過(guò)社會(huì)組織、民間組織、政府部門之間的密切合作與上下互動(dòng)等方式來(lái)實(shí)施，而且其作用范圍可普及到國(guó)際社會(huì)。

“善治”是政府追求的目標(biāo)。善治是一種最好的治理方式，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，它是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程;在一定意義上，就是進(jìn)一步法治化的進(jìn)程。良好的互信關(guān)系是政府與國(guó)際社會(huì)、政府與社會(huì)公眾的合作與互動(dòng)之上的政府治理模式的社會(huì)基礎(chǔ)。

政府公信力內(nèi)涵

政府公信力的定義。公信者，公眾信賴之謂也，可以簡(jiǎn)單地理解為政府獲取公眾信任的能力，政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度。某種程度上說(shuō)，政府公信力就是政府自身行政能力與公眾滿意程度相作用的結(jié)果。政府公信力是政府在通過(guò)公共權(quán)力實(shí)施行政管理活動(dòng)的時(shí)候所表現(xiàn)出來(lái)的一種被民眾承認(rèn)、服從的能力。通常認(rèn)為政府公信力有著兩個(gè)層次：首先是政府自身的信用狀態(tài)是否良好;其次是政府得到公眾信任與服從的能力。信息時(shí)代，政府工作的焦點(diǎn)不單單是是否干得好，而是能不能讓公眾認(rèn)為它能干得好，執(zhí)政能力、宣傳策略與公關(guān)能力都是必不可少的。政府公信力就是如此，高信用不必然具有高信任度，因此政府不但切實(shí)需要有很高的信用水平，同時(shí)也需要用恰當(dāng)?shù)姆绞阶尮娭啦⑶易尮娤嘈抛约??？偠灾帕κ钦蕾囉谏鐣?huì)成員的信任基礎(chǔ)上形成的社會(huì)秩序。政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供普遍服務(wù)的組織，其公信力程度的高低是通過(guò)政府履行其職責(zé)的一切行為反映出來(lái)的，所以，政府公信力程度實(shí)際上就是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)。

政府公信力主體的辯證關(guān)系。公信力涉及兩個(gè)主體，政府和公眾;涉及到兩種行為，信任和被信任;涉及到一組關(guān)系，信用與信任的關(guān)系。政府是政府信用的主體，作為被信任方;公眾是信任的主體，扮演施信方的角色。公眾與政府之間的關(guān)系不是一成不變，而是動(dòng)態(tài)變化的。公眾的主體是全體社會(huì)成員，包括個(gè)人和群體。我國(guó)的政府包括中央政府和省、自治區(qū)、直轄市人民政府、自治州等地方政府。

提高政府公信力與治理理論的相關(guān)性分析

政府公信力和政府治理是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了良好的政府公信力才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。解決中國(guó)當(dāng)前面臨的各種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)既定目標(biāo)，關(guān)鍵要靠政府公信力和政府治理的共同進(jìn)步。

治理理論對(duì)于政府公信力的提高具有重要的作用。首先，政府公信力是政府合法性的前提和基礎(chǔ)。遵紀(jì)守法、言出必行，才能夠滿足人民建立、擁護(hù)該政府的初衷。所謂的政府公信力本質(zhì)上是公眾對(duì)政府履行公共職責(zé)水平的認(rèn)可程度，公信力的大小也直接影響著政府的合法性。政府作為市場(chǎng)秩序的管理者，其行為必須是誠(chéng)信的，通過(guò)其誠(chéng)信行為，規(guī)范和引導(dǎo)全體社會(huì)成員遵守市場(chǎng)規(guī)則，建立普遍信任，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。其次，政府公信力是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。政府公信本質(zhì)上出于主觀自愿機(jī)制，配合公共權(quán)力的強(qiáng)制性共同管理社會(huì)。政府公信力能夠通過(guò)信任而自愿服從，以此在政府與群眾之間起到溝通作用，在當(dāng)前復(fù)雜多變的信息社會(huì)中維持政府與公眾關(guān)系的融洽，保障整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和諧。如果政府失信，社會(huì)各界就會(huì)產(chǎn)生放棄利用國(guó)家公權(quán)力來(lái)保障自身權(quán)利的意識(shí)傾向，而更傾向于通過(guò)私權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，社會(huì)不安定的隱患就此涌現(xiàn)。政府作為社會(huì)信用體系確立的實(shí)施者、倡導(dǎo)者與代表者，必須擁有較強(qiáng)的公信力，才能將行政能力與執(zhí)政合法性統(tǒng)一起來(lái)，才能有效地處理改革發(fā)展中的各種問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的美好前景。

我國(guó)政府公信力現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題的原因分析

政府公信力缺失的表現(xiàn)。從我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況看，政府公信力缺失的主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：政府的政策連續(xù)性有待加強(qiáng);政策的透明度不高且可預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng);群體性事件發(fā)生頻率較高，而且容易由個(gè)案引發(fā)成大規(guī)模的群體性事件;社會(huì)輿論質(zhì)疑不斷，在一項(xiàng)政府決策或信息發(fā)布之后，公眾的認(rèn)同度不高，并伴隨著媒體的快速發(fā)展，通過(guò)新興的網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)的社會(huì)輿論進(jìn)行傳播。

首先，政府的服務(wù)性質(zhì)有待增強(qiáng)。合法性是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)，不過(guò)該合法性并不是法律意義上的“合法性”。那些被一定范圍內(nèi)的人所認(rèn)可的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中提及的合法性。合法性與善治的程度呈正相關(guān)。合法性獲得及加強(qiáng)的主要途徑是最大限度增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。因此，善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益關(guān)系，從而使公共管理活動(dòng)獲得公民最大限度的同意和認(rèn)可。當(dāng)前，政府的透明性依然不足，公民不能充分獲得與自己利益相關(guān)的政策、行政預(yù)算等信息。這些政治信息沒(méi)有及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公民所知，造成公民無(wú)法有效地參與公共決策過(guò)程，更無(wú)法對(duì)政府的服務(wù)水平進(jìn)行衡量。

其次，政府履行的效能有待提高。效能的基本意義是將法律作為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，所有政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。雖然法治的目的是規(guī)范公民的行為、管理社會(huì)事務(wù)、維持正常的社會(huì)生活秩序等，但根本目的是要保護(hù)公民的自由、平等和維護(hù)其他基本政治權(quán)利。而事實(shí)上許多公職人員沒(méi)有履行或不適當(dāng)?shù)芈男衅鋺?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，部分公職人員和政府部門的責(zé)任性依然不強(qiáng)。

再次，民主參與度有限。要提高政府的公信力，一個(gè)重要內(nèi)容就是民主參與程度。一類人對(duì)政治過(guò)程、社會(huì)過(guò)程、經(jīng)濟(jì)過(guò)程的民主參與程度越深，政府公信力就越高。要下決心真正給老百姓、給人民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)老百姓的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)。當(dāng)前，民主參與度有限，“只有老百姓有了權(quán)利，人格尊嚴(yán)才能實(shí)現(xiàn)，幸福生活才能保證，才能真正地參與到國(guó)家的社會(huì)生活當(dāng)中來(lái)”。

政府公信力降低的原因分析。一是官本位思想根深蒂固，腐敗現(xiàn)象大量存在。官本位思想最外化的表現(xiàn)就是官僚主義。官僚主義不僅影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響政府在人民心中的形象，并且由于缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制和政府問(wèn)責(zé)機(jī)制，最終導(dǎo)致官民對(duì)立現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，群眾對(duì)政府的信任度逐漸降低。我國(guó)近幾年查處的腐敗案件中，腐敗官員的級(jí)別越來(lái)越高，涉案金額越來(lái)越大，極大地降低了政府在群眾中的形象。腐敗現(xiàn)象依然是查而不絕，使群眾認(rèn)為腐敗難以根治，對(duì)反腐失去信心，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。歷史無(wú)數(shù)次證明，只有執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，才能使政府公信力得到提高。

二是信息透明度低，監(jiān)督機(jī)制不健全。信息透明度低，并且公開的信息準(zhǔn)確性不高。我們經(jīng)?？吹矫襟w報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象，權(quán)威專家在媒體上常扮演著安撫民眾情緒的角色。一些重大惡性事件經(jīng)常瞞報(bào)，等到事情被曝光后，相關(guān)方面才采取被迫性的補(bǔ)救措施，如三鹿“毒奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“染色饅頭”事件……各個(gè)領(lǐng)域誠(chéng)信危機(jī)已演化為當(dāng)前中國(guó)迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。一些官員底線不保，私德與官德雙雙亮紅燈等，而許多相關(guān)責(zé)任人并未受到應(yīng)有的懲處，甚至異地復(fù)起，以致大大降低了政府公信力的“信用評(píng)級(jí)”。這些事情影響了政府在公眾心目中的權(quán)威性和可信度。

三是社會(huì)轉(zhuǎn)型因素。從當(dāng)前的情況來(lái)看，政府公信力問(wèn)題根本在于我國(guó)處于雙重轉(zhuǎn)型中的各種因素。所謂“雙重轉(zhuǎn)型”，指的是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變過(guò)程中，同時(shí)還處在從傳統(tǒng)社會(huì)朝著現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中?！半p重轉(zhuǎn)型”社會(huì)非常特殊，各類社會(huì)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，有的還持續(xù)地呈幾何極數(shù)增長(zhǎng)的局面。而且，在全球“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的大環(huán)境中，許多沖突與危機(jī)事件紛紛涌現(xiàn)，危機(jī)貌似成為常態(tài)。這些逐漸增多的社會(huì)問(wèn)題、沖突與危機(jī)本身就對(duì)政府的執(zhí)政能力提出了巨大挑戰(zhàn)，而此時(shí)民眾對(duì)政府的信任仍處于一個(gè)較為脆弱的環(huán)境。同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種經(jīng)濟(jì)矛盾也凸現(xiàn)出來(lái)，如貧富差距增大等。在這種情況下，政府的不恰當(dāng)行為，在“不信任”狀態(tài)下其負(fù)面效應(yīng)會(huì)被明顯放大，以至于造成政府平時(shí)累積的信任迅速喪失，最終導(dǎo)致政府的公信力危機(jī)。

提升政府公信力的路徑分析

首先，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的行政理念。當(dāng)前仍有一部分政府公務(wù)人員存在著比較嚴(yán)重的“官本位”思想，他們對(duì)民眾的利益不聞不問(wèn)。人數(shù)雖少，但是影響卻是極壞，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。要改變這種狀況，必須要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，把“以人為本”作為價(jià)值取向，樹立權(quán)力源自于民、用之于民的權(quán)力觀。

其次，提高信息透明度，強(qiáng)化監(jiān)督體制。信息化透明度反映一個(gè)政府的完善程度，我國(guó)經(jīng)歷了30多年高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展都取得了舉世矚目的成績(jī)，然而我國(guó)政府部門的一些做法仍相對(duì)滯后。人們對(duì)政府的信任很大程度上取決于政治制度的安排和國(guó)家的法治化程度。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制還存在不少缺陷，政府只要提高信息透明度，強(qiáng)化立法、司法、行政機(jī)關(guān)以及新聞媒體等監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)監(jiān)督與制約的力度，公眾就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生安全感和依賴感，從而會(huì)更加信任政府、支持政府;反之，人們對(duì)政府的信任就會(huì)降低，政府的公信力就會(huì)降低?？梢?jiàn)，信息透明、強(qiáng)化監(jiān)督是我國(guó)政府公信力提高必不可少的重要保障。在監(jiān)督中，政府不僅要研究自身的工作規(guī)律，更要研究與群眾的關(guān)系。要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，及時(shí)掌握行政過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，提出有效的解決方案與措施。

再次，建立公眾與政府之間的良性互動(dòng)機(jī)制。要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，正確處理公眾與政府的關(guān)系，牢固樹立服務(wù)社會(huì)發(fā)展的觀念，緊緊圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，積極發(fā)揮政府部門的職能作用。一項(xiàng)事業(yè)的成功，除了靠正確的決策，更要靠嚴(yán)格的執(zhí)行和有效的互動(dòng)溝通。廣大干部要在解放思想的基礎(chǔ)上，開拓視野，提高分析問(wèn)題、處理問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，不斷增強(qiáng)全局意識(shí)、協(xié)作意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，更好地做好本職工作，更好地服務(wù)于社會(huì)。

最后，提高政府的溝通能力。政府公信力遇到了極大的挑戰(zhàn)，溝通作為政府危機(jī)公關(guān)的核心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)公關(guān)目標(biāo)、提升政府形象，樹立政府權(quán)威、穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段。政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，公共危機(jī)事件能否得到妥善處理，在很大程度上取決于政府能否與社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)良好的溝通。目前，中國(guó)的政府危機(jī)公關(guān)在溝通中存在著政府組織內(nèi)部有缺陷，公關(guān)對(duì)象多樣性、差異性制約，溝通途徑運(yùn)用實(shí)際效果受限制等障礙。公信力的提高，很大一部分在于溝通。因此，政府要主動(dòng)與公眾進(jìn)行溝通，并努力激發(fā)并尊重公眾的主體意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，借助公眾的支持和力量共渡難關(guān)。政府在開展溝通時(shí)，可以提供網(wǎng)上投票、微博談?wù)?、?wèn)卷調(diào)查等多種形式的溝通平臺(tái)，及時(shí)了解民情民意，從而保證提高公信力目標(biāo)的正確制訂和公關(guān)步驟的正確實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

良好公信力的潛力是無(wú)限的。政府部門要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要教育廣大干部牢固樹立為人民服務(wù)的基本理念，能為社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展創(chuàng)造條件，能為優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，為發(fā)展帶來(lái)生機(jī)。充分掌握、理解并利用“治理理論”，提高政府公信力是當(dāng)前政府管理的必由之路。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治是以國(guó)家和政府為主體，通過(guò)對(duì)社會(huì)各個(gè)部分進(jìn)行管理和管制，達(dá)到實(shí)現(xiàn)集體或公共利益的過(guò)程。公共治理有別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治，則是依靠人類社會(huì)的各種組織共同參與管理社會(huì)公共事物，謀求公共利益的過(guò)程。治理理論要想在中國(guó)實(shí)現(xiàn)其善治的目標(biāo)，要克服其本身理論的不足，同時(shí)還要以我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情為基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，官本位思想嚴(yán)重，同時(shí)，中國(guó)民間組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱。因此“治理理論”從某種角度講可以成為中國(guó)政府改革的參照，公信力的提高對(duì)我國(guó)政府具有極其重要的意義。

（作者單位：太原理工大學(xué)政法學(xué)院;本文受國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號(hào)：7117314）

責(zé)編 / 許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）