創(chuàng)新我國政府應(yīng)急管理預(yù)警機制探析

摘 要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了黃金發(fā)展時期，但是也是一個公共危機頻發(fā)期。尤其是近幾年頻發(fā)的災(zāi)害類危機，已然成為中國政府應(yīng)急治理能力的一項高度的挑戰(zhàn)，迫切要求完備政府應(yīng)急管理預(yù)警機制。本文通過對我國政府應(yīng)急管理預(yù)警機制存在的問題分析，從創(chuàng)新的角度，提出應(yīng)建立政府應(yīng)急管理預(yù)警管理體系并使之科學(xué)化，尤其強調(diào)信息化系統(tǒng)建立和社會力量的參與，強化公眾突發(fā)事件的自我保護機制。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;預(yù)警機制;創(chuàng)新

中圖分類號：D63 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）07-0045-02

在我國古代就早已有“居安思?！薄ⅰ拔从昃I繆”的思想理論，但是真正對于應(yīng)急管理的理論研究卻是起步于2003年的“非典”時期。我國是一個自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件較多的國家，各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，尤其是2008年的汶川地震，給我國人民群眾的生命及財產(chǎn)安全造成了巨大的危害。創(chuàng)新應(yīng)急管理預(yù)警機制是創(chuàng)新社會治理體制建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，因此，國家應(yīng)重視提高我國政府的危機治理能力。

一、應(yīng)急管理預(yù)警機制的概念及作用

（一）應(yīng)急管理預(yù)警機制的相關(guān)概念

從概念解釋，政府的應(yīng)急管理就是通過對突發(fā)事件產(chǎn)生的原因或條件、發(fā)展的過程及后果的科學(xué)分析，有效地整合社會各方面的資源，而進行的一系列有計劃、有組織、有針對性的管理活動，以達到事前積極預(yù)防、事中有效處理、事后迅速恢復(fù)的目的。顧名思義，應(yīng)急管理的主體是“政府”，因此，提高政府的危機治理能力刻不容緩。應(yīng)急管理預(yù)警是指政府部門在搜集各種危機征兆信息，識別、判斷危機爆發(fā)的可能性，判斷其約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，預(yù)先向有關(guān)部門或社會公眾發(fā)出預(yù)警或警報信號的危機管理活動，以便政府和公眾在思想上、組織上和物質(zhì)上做好準(zhǔn)備，防止或消除危機可能導(dǎo)致的不利后果。政府應(yīng)急管理預(yù)警機制，則是指政府有關(guān)部門能靈敏、準(zhǔn)確地昭示風(fēng)險前兆，并能及時提供警示的機構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等，防止或控制突發(fā)事件爆發(fā)和擴散的一套預(yù)警運行內(nèi)在的有機構(gòu)成。

（二）應(yīng)急管理預(yù)警機制建設(shè)的作用

預(yù)警管理是推動政府應(yīng)急管理工作開展的基礎(chǔ)，預(yù)警機制的創(chuàng)新是政府應(yīng)急管理的關(guān)鍵，兩者的結(jié)合與互動是非常重要且必要的。因此，應(yīng)急管理預(yù)警機制的作用主要包括以下幾個方面：

1.危機預(yù)測。政府各部門通過跟蹤各區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)及社區(qū)的生產(chǎn)生活、管理及運作信息，將歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實情況、所設(shè)定的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)進行綜合應(yīng)用與比較分析，對當(dāng)前的形勢做出診斷，找出其運行過程中的弊病或失誤所在，判斷各區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)存在的隱患情況及其發(fā)展擴大或演變的可能性。

2.風(fēng)險警示。如果預(yù)測的事態(tài)演變成為一場危機的可能性較大，那么政府就應(yīng)該通過預(yù)警系統(tǒng)向社會及時發(fā)出警報，警示各區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)公眾做好相應(yīng)的躲避危險或防止風(fēng)險的準(zhǔn)備。即使所警報的危險或風(fēng)險沒有最終發(fā)生，也可以給公眾一定的警示，增強其自查自糾的能力，消除潛在隱患、化解風(fēng)險。

3.提高應(yīng)急意識。通過向行業(yè)、社區(qū)或某一領(lǐng)域、區(qū)域的預(yù)警，可以提高相關(guān)從業(yè)者對抵御風(fēng)險的免疫力，激發(fā)其避險抗險意識，凝聚人心。面對公共危機事件的頻發(fā)，也要求公民要有應(yīng)對公共危機的意識。

二、應(yīng)急管理預(yù)警機制建設(shè)存在的問題

為了預(yù)防和減緩?fù)话l(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序的穩(wěn)定，我國在2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。其中對于突發(fā)事件的定義是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。經(jīng)過幾年的努力，我國在應(yīng)急管理制度建設(shè)和理論研究方面都取得了重大成就，以“一案三制”建設(shè)為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系也初步建立。其中，“一案”是指《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的頒布，而“三制”則分別是指應(yīng)急管理體制、機制和法制。

應(yīng)急管理預(yù)警機制建設(shè)也是應(yīng)急管理體系的一部分，目前還存在著許多不足。

（一）應(yīng)對公共危機的準(zhǔn)備工作不到位

1.應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容模糊。根據(jù)目前部分省市所發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案大多數(shù)僅是幾頁紙的政府文件，其中僅對應(yīng)急救援的有關(guān)組織機構(gòu)和職責(zé)、法律責(zé)任等方面做了一些規(guī)定，未能體現(xiàn)出應(yīng)急管理的其他核心內(nèi)容，也未對應(yīng)急預(yù)案的分級分類做出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。

2.信息通信系統(tǒng)薄弱。在信息化的時代，信息通訊是有效應(yīng)急管理的前提保障。信息的統(tǒng)計、收集、發(fā)布是協(xié)調(diào)各方應(yīng)急隊伍救援開展的必要條件。而通訊脆弱、信息不通暢、信息化程度不高恰巧是我國應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)存在的困境。

3.救援專業(yè)化程度低。通過2008年的汶川地震救援可以看出，我國的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)依舊不夠充足。而其中對于社會力量的參與協(xié)調(diào)也仍然不夠重視，會導(dǎo)致應(yīng)急救援效率不高，甚至?xí)璧K應(yīng)急救援進度。

（二）公共危機的防范意識不足

從2003年的抗擊“非典”到2008年抗擊風(fēng)雪冰凍災(zāi)害、汶川地震搶險救災(zāi)等公共危機事件應(yīng)對中，我們積累了“抗戰(zhàn)”經(jīng)驗，促進了“一案三制”體系的形成。但從應(yīng)對綿竹地震中也意識到應(yīng)急管理工作中仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)。我們對公共危機的防范意識不足，以至于當(dāng)災(zāi)害來臨時反應(yīng)不及時，決策不力，統(tǒng)籌高度不夠。其次，雖然有抗災(zāi)經(jīng)驗，但對于如何應(yīng)對公共危機大多還只停留在理論層面，造成有的地方領(lǐng)導(dǎo)在面對危機時，主觀臆斷，指揮失當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。再次，由于社會民眾對突如其來的危機事件缺乏應(yīng)有的心理準(zhǔn)備，這使得政府在應(yīng)對公共危機時與人民群眾的配合度不高，以至于應(yīng)對公共危機的效率降低。

（三）風(fēng)險判斷和評估機制不健全

風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)是政府應(yīng)急管理的第一個環(huán)節(jié)。嚴密的監(jiān)測系統(tǒng)和有效評估機制有利于識別危機。目前我國相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)警機制的建設(shè)還尚未健全，對與現(xiàn)今潛在的各種隱患缺乏基本的判定分析和風(fēng)險評估，使危機風(fēng)險的預(yù)測及防范危機的發(fā)生陷入困境。雖然應(yīng)急管理體系已經(jīng)初步建立，但是卻沒有從國家安全的高度制定長期的應(yīng)對風(fēng)險戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，這使得各地區(qū)、各部門以及各級政府的應(yīng)急預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

（四）應(yīng)急管理的組織機制不協(xié)調(diào)

危機預(yù)警的目的是使政府和民眾提前了解事態(tài)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以及時采取相應(yīng)策略、措施，因此應(yīng)急預(yù)警的組織應(yīng)分布于各區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)及社區(qū)。社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)等基層自治組織、企業(yè)、社會團體、新聞媒體以及民眾都應(yīng)參與到應(yīng)急管理的預(yù)警系統(tǒng)中來，而受傳統(tǒng)思想的影響，導(dǎo)致各方力量不能得以充分發(fā)揮，影響了應(yīng)對危機的能力。

（五）應(yīng)急管理的預(yù)警機構(gòu)不全面

應(yīng)急管理的預(yù)警機構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)網(wǎng)格化分布，而我國的預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)置還尚不全面。從應(yīng)急預(yù)警橫向職能體系來看，包括自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)難事故預(yù)警系統(tǒng)、社會安全預(yù)警系統(tǒng)、公共衛(wèi)生預(yù)警系統(tǒng)以及經(jīng)濟預(yù)警系統(tǒng)等突發(fā)事件各要素的預(yù)警。從政府應(yīng)急預(yù)警縱向職能體系來看，包括執(zhí)行、反饋、采集、篩選、評估、決策、傳遞、發(fā)布等各個子系統(tǒng)，分別構(gòu)成應(yīng)急預(yù)警的作業(yè)層、管理層和戰(zhàn)略層。

三、創(chuàng)新應(yīng)急管理預(yù)警機制的對策

（一）建立健全我國應(yīng)急法律體系

應(yīng)急法制化建設(shè)是預(yù)警行為的法律保障和制度規(guī)范，可以促進預(yù)警機制的有效運行。國外比較重視應(yīng)急法律體系的建設(shè)，如美國有以《國家安全法》《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》等為核心的社會安全法制體系;日本基本形成以《災(zāi)害對策基本法》《大規(guī)模地震對策特別措施法》等為代表的社會安全法制體系。而完備、科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案也是對應(yīng)急過程進行科學(xué)部署的必要條件。

（二）加強我國應(yīng)急管理信息化

政府應(yīng)急管理信息化模型應(yīng)該至少包含以下幾個子系統(tǒng)：信息采集子系統(tǒng)、分析預(yù)警子系統(tǒng)、處理響應(yīng)子系統(tǒng)、輔助決策子系統(tǒng)、指揮調(diào)度子系統(tǒng)、信息聯(lián)絡(luò)與共享子系統(tǒng)、信息反饋子系統(tǒng)、民眾參與子系統(tǒng)以及知識庫子系統(tǒng)等。這9個部分是相互聯(lián)系、相互銜接、共同作用的有機整體。只有各個子系統(tǒng)協(xié)同工作，才能保障政府危機信息管理聯(lián)動系統(tǒng)的整體順暢運行，將相關(guān)政府危機信息管理者和決策者從煩瑣的獲取、篩選和評估信息的工作中解放出來，更加科學(xué)地進行危機決策，從而有效地進行危機預(yù)警和危機應(yīng)對。如珠海政府的應(yīng)急管理平臺又叫應(yīng)急指揮與值班調(diào)度系統(tǒng)，是新一代政府智能調(diào)度通信系統(tǒng)。系統(tǒng)實現(xiàn)了對緊急突發(fā)事件處理全過程的跟蹤和支持，包括信息接收、匯總審核、接收續(xù)報、響應(yīng)指示、輔助決策、協(xié)調(diào)調(diào)度、應(yīng)急保障、災(zāi)后匯總等。為政府和其他應(yīng)急力量快速、及時、準(zhǔn)確地處理應(yīng)急信息，通過多種方式進行高效的溝通、指揮調(diào)度提供了強有力的通信和信息保障。

（三）多元發(fā)展應(yīng)急管理預(yù)警組織建設(shè)

我國應(yīng)該建立政府部門、科研機構(gòu)、新聞媒體、社會組織、基層自治組織等多元主體共同參與的應(yīng)急預(yù)警組織網(wǎng)絡(luò)，通過政府權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)、社會積極協(xié)作，發(fā)揮應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)效能最大化。尤其是利用社會組織，可以充分利用社會資源在社會中廣泛影響將危機預(yù)警傳達給公眾，調(diào)動社會全體力量共同應(yīng)對可能或已經(jīng)發(fā)生的危機。而新聞媒體是信息溝通和傳達的重要渠道，應(yīng)該充分發(fā)揮新聞媒體的傳播和宣傳作用，使危機預(yù)警盡可能更快、更準(zhǔn)確、更全面地傳達給社會公眾。

（四）提高我國公眾的危機防范能力

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了黃金發(fā)展時期，但是也是一個公共危機頻發(fā)期。預(yù)警管理與政府應(yīng)急管理有著天然緊密的聯(lián)系，但是，僅靠政府的能力還不足夠，還要靠社會公眾的配合。社會公眾是應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵性因素和力量，要深入開展危機應(yīng)對的宣傳和教育工作。利用廣播電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等傳媒手段來普及應(yīng)急預(yù)警的重要性。同時，學(xué)校及企業(yè)也可以通過定期培訓(xùn)來提高公眾的危機防范能力。也可以通過志愿組織建設(shè)來建立專業(yè)、專項的應(yīng)急隊伍，促成應(yīng)急管理體系建設(shè)的完善。

要創(chuàng)新我國應(yīng)急管理預(yù)警機制應(yīng)該堅持“四項原則”：一是中央政府設(shè)立政府應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)該比地方政府設(shè)立應(yīng)急管理機構(gòu)更符合經(jīng)濟原則;二是設(shè)立一個統(tǒng)一的政府應(yīng)急管理機構(gòu)比現(xiàn)行的分工管理體制更有效率;三是應(yīng)急機制設(shè)計應(yīng)該以最小的成本把最多的突發(fā)事件納入管理范圍;四是政府應(yīng)急管理機制設(shè)計應(yīng)該通過控制成本的方法達到凈收益最大化。因此，切實加強應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是全面履行政府治理能力、提高行政能力的迫切要求。

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收稿日期：2014-12-25

作者簡介：孫閱（1990-），女，黑龍江大慶人，碩士研究生，從事行政管理理論與實踐研究。