大部制視角下的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

陳新春，焦連志

(上海電力學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200090)

改革開放后第7次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一是撤消電監(jiān)會，將其職責(zé)與2008年成立的國家能源局進(jìn)行整合，成立新的國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會統(tǒng)籌管理.然而，當(dāng)我們回顧改革歷程發(fā)現(xiàn)，以2003年國家電力監(jiān)管委員會的設(shè)立為標(biāo)志，中國電力產(chǎn)業(yè)被譽(yù)為是“最早探索政府行政部與監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分離(即“政監(jiān)分離”)的代表性產(chǎn)業(yè).[1]可見電監(jiān)會的成立是一次改革嘗試，那么10年之后的撤并，是否意味著能源管理體制改革中摒棄了“政監(jiān)分離”機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，在宏觀調(diào)控部門下設(shè)置國家能源局來承擔(dān)電力監(jiān)管職能，是否可以看作是“政監(jiān)合一”模式的回歸，本文擬就本次大部制改革的背景，探討能源管理機(jī)構(gòu)改革中的上述問題.

1 電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的依據(jù)及其設(shè)計

1.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性

經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，市場經(jīng)濟(jì)的一大弊端就是“市場失靈”:表現(xiàn)為因自然壟斷、外部性、信息不充分、資源稀缺以及集體行動等原因，導(dǎo)致資源配置低效、生產(chǎn)效率降低，以及弱勢群體(如消費(fèi)者、勞動者以及小企業(yè)等)和社會公眾利益受損等一系列問題.監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府為解決和矯正市場失靈，為規(guī)范和控制企業(yè)活動而設(shè)立的一種特殊的行政組織.[2]

電力作為關(guān)系到國計民生的特殊商品，其傳輸網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，是自然壟斷性行業(yè)，存在市場失靈的可能性.為保障電力安全、高效和清潔運(yùn)行的目標(biāo)，力圖在電力企業(yè)追求最大利潤與政府追求的行業(yè)和社會目標(biāo)之間達(dá)到平衡，[3]政府必須對電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管.一直以來，“能源電力不分家”，二者之間密不可分.相應(yīng)地，電力監(jiān)管職責(zé)和其機(jī)構(gòu)設(shè)置就成為能源管理體制中的內(nèi)容之一.

1.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

不同于一般的行政事務(wù)管理，電力監(jiān)管的技術(shù)復(fù)雜程度高，在相關(guān)政策出臺、監(jiān)管方法、人員技能、事件處理程序上都需要專業(yè)性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要依法履行國家對所在行業(yè)和市場的監(jiān)管職能，才能更好地克服由于信息不對稱而引起的監(jiān)管低效問題.同時，為了隔離來自政治或行政領(lǐng)域的非正常干擾，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，以期實(shí)現(xiàn)監(jiān)管政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的目標(biāo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往區(qū)別于傳統(tǒng)的科層式行政官僚組織，具有一定的獨(dú)立性，表現(xiàn)為在法律地位、設(shè)置模式、組織類型、人事安排等方面都與傳統(tǒng)行政部門有所差別.

為了確保這種獨(dú)立性，學(xué)界普遍的觀點(diǎn)是:監(jiān)管機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)的行政部門應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)距離，甚至將其單獨(dú)設(shè)置，獨(dú)立于政府行政部門之外.這已經(jīng)成為大多數(shù)國家的共識，實(shí)踐中的表現(xiàn)是由政府政策部門主要負(fù)責(zé)宏觀政策的制定，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管過程中具體政策的制定與執(zhí)行.[2]這成為政監(jiān)分離、獨(dú)立監(jiān)管的理論基礎(chǔ).

1.3 2003年電監(jiān)會的組織設(shè)計

具有自然壟斷特征的電力行業(yè)是否能夠健康運(yùn)行，與政府的良好監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計緊密相關(guān).在“政監(jiān)分離”觀念的指引下，獨(dú)立性是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計必須遵循的原則，在我國這一原則也在電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計中得以體現(xiàn)，具體的做法就是設(shè)置一個不同于傳統(tǒng)行政部門的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)電力監(jiān)管職能.

2003年國務(wù)院的第5次機(jī)構(gòu)改革，催生了國家電監(jiān)會.之前電力監(jiān)管的權(quán)利分散在當(dāng)時的國家計委、經(jīng)貿(mào)委、財政部等多個部門，監(jiān)管職能的交叉和缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，電監(jiān)會的應(yīng)運(yùn)而生，在一定程度上體現(xiàn)了國家推動電力體制改革的決心.作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位的電監(jiān)會，與宏觀經(jīng)濟(jì)部門沒有上下隸屬關(guān)系，至少在表面上來看完成了“獨(dú)立監(jiān)管”這一組織形式.

然而，2013年的第7次機(jī)構(gòu)改革一反“獨(dú)立監(jiān)管”的模式，不僅將電力監(jiān)管職能與能源領(lǐng)域中其他產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行合并，并將機(jī)構(gòu)設(shè)置在宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門——國家發(fā)改委之內(nèi).在大部制改革的背景之下，這樣的調(diào)整是否會影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管職能的履行還不得而知，我們或許要從能源管理體制的現(xiàn)狀和電監(jiān)會的實(shí)際情況入手，探討其“獨(dú)立性”及作用的發(fā)揮.

2 2013年能源管理體制改革的動因

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增速、基礎(chǔ)建設(shè)投資加大、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛等原因，中國能源消費(fèi)增速加快，能源對外依存度不斷上升.面對不斷減少的能源資源，世界各國都在積極加快制定和調(diào)整能源的戰(zhàn)略方針，黨的“十八大”報告也強(qiáng)調(diào)要“推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量”.

2.1 能源管理體制的連續(xù)調(diào)整

能源的戰(zhàn)略地位使國家對能源問題的關(guān)注度不斷上升，繼2003年電監(jiān)會成立以來，能源管理機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計也動作不斷:2005年國務(wù)院成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革又設(shè)立了國家能源局，主要承擔(dān)發(fā)改委的能源產(chǎn)業(yè)管理職責(zé)，同時根據(jù)第十一屆全國人大第一次會議審議批準(zhǔn)，國務(wù)院又成立國家能源委員會，同樣也是高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);2013年將電監(jiān)會與國家能源局重組，未來預(yù)期還會有進(jìn)一步的調(diào)整.

短期內(nèi)如此頻繁的機(jī)構(gòu)調(diào)整，源自于能源問題涉及多領(lǐng)域、多部門.在我國，能源問題涉及石油、天然氣、電力、核能、水力等多個行業(yè)，分屬多個不同的政府部委管轄，這種分業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式導(dǎo)致2008版的國家能源局仍要面對多個部委和一些地位強(qiáng)勢的大型壟斷型國有企業(yè)，在能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策設(shè)計上難以形成通盤考慮，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的替代競爭機(jī)制也難以形成.同時，作為副部級的政府機(jī)構(gòu)，國家能源局面對眾多行政級別比它高的部委和國有企業(yè)履行其綜合管理職能，其協(xié)調(diào)成本和制度交易成本巨大[1].

在這種能源管理體制下，能源主管部門熱衷于通過投資項目審批、價格制定和生產(chǎn)規(guī)?？刂频缺O(jiān)管方式，而在能源布局、特高壓建設(shè)、新能源與可再生能源發(fā)展、油氣資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，以及能源體制改革等宏觀政策職能方面的建樹不多.這種干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為、忽略宏觀戰(zhàn)略的監(jiān)管備受詬病，能源管理體制改革的呼聲不斷.

2.2 10年來電力監(jiān)管運(yùn)行中的弊病

電監(jiān)會成立10年來，根據(jù)時任電監(jiān)會主席吳新雄的說法，主要抓了6個方面的監(jiān)管:一是安全監(jiān)管，確保電網(wǎng)不發(fā)生大面積的停電事故，不發(fā)生重大人身傷亡;二是市場準(zhǔn)入監(jiān)管，市場競爭要規(guī)范有序，首先市場的主體要規(guī)范;三是價格和成本監(jiān)管，建立公開、公平、公正的電力市場秩序，為促進(jìn)電價改革打好基礎(chǔ);四是交易監(jiān)管，建立完善公開、公平、公正的電力市場交易機(jī)制;五是節(jié)能減排監(jiān)管，促進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升電力行業(yè)發(fā)展水平和企業(yè)競爭力;六是供電服務(wù)監(jiān)管，通過監(jiān)管提高供電的服務(wù)水平.[4]

其中，一、五、六項屬于社會性監(jiān)管，主要是出于保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生，以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管.二、三、四項屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，是為防止發(fā)生資源配置低效和確保公平，對企業(yè)的進(jìn)入、退出、價格、投資、財務(wù)會計，以及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等有關(guān)行為實(shí)施監(jiān)管.然而有關(guān)市場準(zhǔn)入監(jiān)管和價格監(jiān)管這兩項核心職權(quán)，即便在2005年國務(wù)院頒布的《電力監(jiān)管條例》中，也沒有明確授予電監(jiān)會.表1為發(fā)電環(huán)節(jié)市場準(zhǔn)入資格審批權(quán)限.[5]

表1 發(fā)電環(huán)節(jié)市場準(zhǔn)入資格審批權(quán)限

一直以來，電價是由國家發(fā)改委和物價部門管理的.在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域，從開端的電力市場主體準(zhǔn)入資格，到電力市場末端的價格核定，電監(jiān)會都缺少強(qiáng)有力的監(jiān)管權(quán)限，因此在推動電力市場化改革方面長期力不從心.此外，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，電監(jiān)會的法律地位并不明晰，也使其發(fā)展前景不明.

3 本輪能源產(chǎn)業(yè)大部制機(jī)構(gòu)改革的動向

第7次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在前幾次改革的基礎(chǔ)上著力推進(jìn)機(jī)構(gòu)合并，突出政府職能轉(zhuǎn)變，職能轉(zhuǎn)變既包括橫向?qū)用嬲块T間的職能調(diào)整和劃轉(zhuǎn)，還包括政府減少在市場、社會等領(lǐng)域的職能，以及縱向?qū)用嬷醒胂虻胤较路艡?quán)力.新的國家能源局開始向宏觀戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃、宏觀政策、能源改革和能源監(jiān)管等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，并在微觀管理上實(shí)行簡政放權(quán)，簡化辦事程序，提高辦事效率，強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管.

3.1 職能擴(kuò)權(quán)

職能轉(zhuǎn)變首先要求政府系統(tǒng)內(nèi)部不同部門間職能的科學(xué)配置和分工合作，具體而言就是厘清部門職責(zé)邊界，合并同類項，減少部門職責(zé)重疊、交叉和分散，理順部門職責(zé)關(guān)系.

2013年的新國家能源局的主要職責(zé)涵蓋了劃入原國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，以及原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)等，對能源、煤炭、石油、天然氣、電力(含核電)、新能源和可再生能源這些傳統(tǒng)上分業(yè)管理、各自為政的領(lǐng)域進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管.在2013年9月的一次國家能源局內(nèi)部座談會上，時任國家發(fā)改委副主任兼國家能源局局長吳新雄強(qiáng)調(diào)，能源監(jiān)管職責(zé)包括能源規(guī)劃和能源政策及項目落實(shí)情況監(jiān)管、電力安全監(jiān)管、能源市場及交易監(jiān)管、能源成本監(jiān)管、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)公平開放監(jiān)管、能源市場準(zhǔn)入監(jiān)管、參與協(xié)助能源價格監(jiān)管、能源消費(fèi)總量控制和能源行業(yè)節(jié)能減排監(jiān)管、能源行業(yè)行政執(zhí)法等8大類監(jiān)管職責(zé).這實(shí)際上至少在監(jiān)管職能上，國家能源局進(jìn)行了擴(kuò)權(quán).

3.2 簡政放權(quán)

能源管理政府部門間的職能整合后，需要考慮如何向市場、企業(yè)和社會轉(zhuǎn)移一些政府不應(yīng)管、管不好的職能.本輪國務(wù)院改革方案提出了5個方面的放權(quán)，即:減少和下放投資審批事項;減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項;減少資質(zhì)許可和認(rèn)定;減少轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi);減少部門職責(zé)交叉和分散.隨后在2013版國家能源局的“三定”方案中，明確取消了8項職責(zé)，其內(nèi)容、類別和取消原因如表 2 所示.[6]

表2 2013年國家能源局取消的審批權(quán)限

電力企業(yè)安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管工作一直以來是電監(jiān)會的重要監(jiān)管領(lǐng)域，保障著電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行.表2中后5項都涉及電力企業(yè)安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管，但也是企業(yè)應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任.該項職責(zé)取消后，新的國家能源局將把工作重點(diǎn)放在事后監(jiān)管上，包括對現(xiàn)有電力安全監(jiān)管規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件的清理、修訂和制定工作的監(jiān)管等.

此外，本次機(jī)構(gòu)改革還將原屬發(fā)改委的供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更審批職權(quán)與供電營業(yè)許可證核發(fā)職責(zé)整合為一項行政許可，下放到地方，更好地調(diào)動了地方政府的積極性.

4 對2013年我國能源管理機(jī)構(gòu)改革的思考

此番能源管理體制改革，簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合、同步推進(jìn)，新國家能源局將監(jiān)管范圍從傳統(tǒng)的電力行業(yè)擴(kuò)展到油氣、新能源領(lǐng)域，為統(tǒng)一的大能源監(jiān)管格局打下基礎(chǔ)，這是大部制機(jī)構(gòu)改革背景下的必然發(fā)展趨勢，此番動作也應(yīng)產(chǎn)生更具效能的權(quán)力配置模式.

整體來看，本次能源管理機(jī)構(gòu)合并和調(diào)整至少帶來以下幾個方面的優(yōu)勢:一是能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)界限在一定程度上得到削減，由國家能源局統(tǒng)籌安排相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，并進(jìn)行通盤規(guī)劃，通過發(fā)揮相關(guān)產(chǎn)業(yè)的替代競爭作用，減少甚至消除獨(dú)家壟斷，使能源市場得以完善;二是將能源領(lǐng)域各產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管事項整合，由同一機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管，不僅提高了監(jiān)管的效率，而且在一定程度上避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)被“俘獲”;三是減少行政成本，避免了因分工過細(xì)和職能交叉重疊而造成的政出多門、多頭管理等現(xiàn)象.

與此同時，新組建的國家能源局作為能源行業(yè)管理部門，其主要職責(zé)涵蓋擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等方面.這是將政策規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管融合在一起，呈現(xiàn)出“政監(jiān)合一”的狀態(tài).能源管理中的兩大職能——政策職能和監(jiān)管職能目前集于國家能源局一身，這與公認(rèn)的政監(jiān)分離、“獨(dú)立監(jiān)管”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置共識有悖.

但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“政監(jiān)分離”在我國目前能源領(lǐng)域權(quán)力分配格局下是一種理想的狀態(tài)，我國的能源行業(yè)尚未達(dá)到需要“政監(jiān)分離”的發(fā)展階段;[7]也有學(xué)者認(rèn)為采用“政監(jiān)合一”模式，成立一個強(qiáng)勢的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有其合理性.[8]從表面獨(dú)立、實(shí)則無權(quán)的10年電監(jiān)會發(fā)展歷程來看，似乎也印證了這一點(diǎn).

5 結(jié)語

總而言之，名義上獨(dú)立、實(shí)質(zhì)上監(jiān)管權(quán)力有限的電監(jiān)會在本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中被撤并，代之以國家發(fā)改委下轄的職能部門——國家能源局.電力乃至整個能源管理體制改革從獨(dú)立監(jiān)管模式調(diào)頭，其效果如何，還有待于時間的檢驗(yàn)，我們期待著能源管理體制頂層設(shè)計的進(jìn)一步完善.

[1]王俊豪，周小梅.大部制背景下壟斷產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)改革[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(7):47-56.

[2]馬英娟.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政組織法的發(fā)展——關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立根據(jù)及建制理念的思考[J].浙江學(xué)刊，2007(2):14-21.

[3]任玉瓏，楊菲菲，周瀅露.從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看電力監(jiān)管合謀[J].能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010(4):39-42.

[4]郭芳.十八大代表吳新雄:不存在“兩大電網(wǎng)、五大電力集團(tuán)”監(jiān)管難[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2012(45):25.

[5]來有為.我國電力體制改革面臨問題及其監(jiān)管體系催生[J].改革，2012(3):49-58.

[6]新華網(wǎng).國務(wù)院再次取消下放50項行政審批項目[EB/OL].[2013 － 07 － 22].http://news.xinhuanet.com/energy/2013－07/22/c_125045680.htm.

[7]陳柳欽.能源監(jiān)管要套上長效“緊箍咒”[J].中國石化，2013(11):69.

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