新中國成立以來生育政策變遷與社會(huì)機(jī)制調(diào)整

黃娟

摘要：新中國成立以來我國生育政策歷經(jīng)了波浪式的發(fā)展歷程。文章結(jié)合社會(huì)機(jī)制相關(guān)理論對此過程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)生育政策的變遷伴隨著社會(huì)機(jī)制的不斷調(diào)整，表現(xiàn)為從20世紀(jì)50年代的以“行政—計(jì)劃”、制約模式為主，逐漸轉(zhuǎn)向20世紀(jì)八九十年代以來的“指導(dǎo)—服務(wù)”、保障模式為主。當(dāng)前，生育政策開始躍出單純行政命令的簡單模式與范疇，在社會(huì)機(jī)制的關(guān)照之下，將單一的制度性力量柔化為隱含于整體社會(huì)架構(gòu)之下，通過多層面的制度外力量，協(xié)調(diào)國家人口意識(shí)與個(gè)人生育行為之間的空隙，從而為人口發(fā)展提供和諧力量。

關(guān)鍵詞：生育政策；社會(huì)機(jī)制；變遷

中圖分類號：C924.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1000-4149（2014）06-0119-08

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.06.012

The Adjustment of Family Planning Policy and Changes of Social Mechanism

since the Founding of New China

HUANG Juan

（School of Marxism，Changsha University of Science & Technology，Changsha 410114，China）

Abstract：Since the establishment of the new Chinese，family planning policy in our country has experienced the development course of wave type. We found that changes in fertility policy along with the continuous adjustment of social mechanism， from the 1950s mainly by administrative plan and control mode， gradually to the 1990s mainly by guide – service and security mode. The current fertility policy， leap the limitations of pure administrative orders， under the care of social mechanism， soften the institutional power single implied in the whole social framework， through the power system of multi level， reconcile the gap between national population awareness and individual reproductive behavior， provide the harmonious strength for population development.

Keywords：family planning policy；social mechanism；changes

人口再生產(chǎn)是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要前提，作為人口大國，如何協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展間的關(guān)系，是我國人口政策的核心。新中國成立以來，生育政策隨著社會(huì)發(fā)展的具體形態(tài)，出現(xiàn)了適應(yīng)性調(diào)整。學(xué)界從社會(huì)需求的層面論證生育政策的實(shí)效與價(jià)值，關(guān)注的多是生育政策制定的宏觀社會(huì)環(huán)境，但對政策的具體運(yùn)行模式、政策與社會(huì)機(jī)制之間的互動(dòng)研究卻鮮有涉及。本文在分析社會(huì)機(jī)制與生育政策理論關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試從歷史視角出發(fā)，考察和分析新中國成立以來社會(huì)機(jī)制和運(yùn)作模式的不斷變化之下生育政策調(diào)整的具體形態(tài)，進(jìn)而從社會(huì)機(jī)制變化的背景和條件來分析生育政策不斷完善應(yīng)有的價(jià)值取向。

一、社會(huì)機(jī)制與生育政策的關(guān)系

為了充分說明社會(huì)機(jī)制的調(diào)整與生育政策的變遷，首先要對二者的理論關(guān)系進(jìn)行梳理，從而為評價(jià)二者的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)確立標(biāo)準(zhǔn)尺度。

1.生育政策的實(shí)踐必須通過社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)

所謂社會(huì)機(jī)制，就是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各要素間的律動(dòng)或慣性作用聯(lián)系，這種作用聯(lián)系通過一定的作用形式表現(xiàn)出來，形成系統(tǒng)的綜合效應(yīng)[1]。社會(huì)機(jī)制是構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的紐帶，是社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生綜合效應(yīng)的重要條件。任何制度必須通過社會(huì)機(jī)制的銜接才能發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)，并且一經(jīng)形成就會(huì)出現(xiàn)慣性作用。社會(huì)活動(dòng)對社會(huì)體制的影響、社會(huì)體制對社會(huì)活動(dòng)的影響，都通過社會(huì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

生育制度從內(nèi)容上看主要是以生育行為為調(diào)整對象，但生育行為受到自然環(huán)境、社會(huì)習(xí)俗、養(yǎng)育環(huán)境、醫(yī)療保障、競爭就業(yè)等諸多其他結(jié)構(gòu)的影響，因此，生育政策的實(shí)踐及生育政策的調(diào)整都勢必通過社會(huì)機(jī)制的運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)。

2.社會(huì)機(jī)制和生育政策變遷會(huì)引發(fā)互動(dòng)性的調(diào)整

社會(huì)機(jī)制和生育政策在社會(huì)的不斷變遷中并非靜止，而是不斷地做出適應(yīng)性調(diào)整。

生育政策是社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，而社會(huì)機(jī)制通過聯(lián)系作用，協(xié)調(diào)聯(lián)系各個(gè)有機(jī)部分。當(dāng)社會(huì)機(jī)制的運(yùn)行模式發(fā)生改變，各個(gè)部分的關(guān)系也勢必發(fā)生變化，從而發(fā)生適應(yīng)性調(diào)整。因此，社會(huì)機(jī)制的不斷發(fā)展和變化勢必會(huì)對其他社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，從而引發(fā)生育政策的變遷。

生育政策的不斷變遷也必然引起社會(huì)機(jī)制的不斷調(diào)整。隨著生育政策的不斷調(diào)整，它與其他社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系也必然隨之調(diào)整，在這種互動(dòng)過程中，社會(huì)機(jī)制也發(fā)生了微妙的變化，一方面促成了社會(huì)機(jī)制的不斷完善，另一方面促成了社會(huì)機(jī)制運(yùn)行模式的不斷轉(zhuǎn)變。

3.社會(huì)機(jī)制調(diào)整的目標(biāo)是減少生育政策產(chǎn)生的摩擦和代價(jià)

人類社會(huì)是一個(gè)充滿矛盾的整體，客觀上存在著人與人、人與社會(huì)、人與自然的矛盾，生育政策其實(shí)就是協(xié)調(diào)個(gè)人生育行為和社會(huì)人口發(fā)展的制度補(bǔ)償。而社會(huì)機(jī)制調(diào)整的目的就在于在一定的社會(huì)條件下協(xié)調(diào)矛盾、平衡關(guān)系。

在不同的社會(huì)時(shí)期，人們的生育意愿與生育行為都會(huì)受到其他社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，從而表現(xiàn)階段性特點(diǎn)。生育政策作為協(xié)調(diào)個(gè)人生育行為與社會(huì)人口發(fā)展的制度補(bǔ)償，終因制度的外在性帶來一定的社會(huì)摩擦和代價(jià)；社會(huì)機(jī)制則通過不同結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)利益，協(xié)調(diào)這種摩擦從而減少社會(huì)代價(jià)。

社會(huì)機(jī)制和生育政策均處在一個(gè)不斷變化的過程中，不論是社會(huì)制度的完善還是生育政策的調(diào)整，既需要對應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)的支持也必然產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)影響，最終將外在的生育政策融合進(jìn)社會(huì)有機(jī)整體當(dāng)中去，推動(dòng)社會(huì)機(jī)制不斷走向完善。

二、新中國成立以來社會(huì)機(jī)制與生育政策的互動(dòng)

1.從“行政—計(jì)劃式”向“指導(dǎo)—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變

生育政策內(nèi)容包括國家意識(shí)指導(dǎo)下的各類相關(guān)法規(guī)，涉及管理和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)部門，以及從事技術(shù)研究和提供服務(wù)的部門。自20世紀(jì)50年代生育政策的不斷提出與完善以來，盡管價(jià)值導(dǎo)向仍是以控制人口數(shù)量提高人口素質(zhì)為核心，但運(yùn)行的社會(huì)機(jī)制卻發(fā)生了明顯的變化，從20世紀(jì)50年代以來“行政—計(jì)劃式”逐漸轉(zhuǎn)向八九十年代的“指導(dǎo)—服務(wù)式”。

“行政—計(jì)劃式”的機(jī)制是指用行政的手段和計(jì)劃的手段將社會(huì)的各個(gè)部分統(tǒng)一整合起來并使之運(yùn)行和發(fā)展?！靶姓?jì)劃式”的機(jī)制一般包括相關(guān)主管部門的規(guī)劃指標(biāo)、制定章程、統(tǒng)一撥款，以及由其檢查、審核、評估等方式，這種形式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代運(yùn)用的比較多的一種機(jī)制形式，因此也成為20世紀(jì)生育政策運(yùn)行的重要模式。

“指導(dǎo)—服務(wù)式”的機(jī)制是指用指導(dǎo)的方式和服務(wù)的形式將社會(huì)各部分統(tǒng)一起來使之運(yùn)行發(fā)展的模式。在這種運(yùn)行模式中，管理者主要是提供方法、信息及服務(wù)，被管理者有選擇的自由和權(quán)力。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，生育政策開始躍出單純行政命令的簡單模式與范疇，權(quán)力逐漸開始在其他領(lǐng)域泛化，開始通過一種柔性的、隱形的引導(dǎo)模式改變過去單純硬性的、顯性的政策指導(dǎo)模式。

（1）法規(guī)政令內(nèi)容和形式的變化。新中國成立以來，中共中央出臺(tái)和頒布了一系列干預(yù)人口生育的政策，盡管從政策導(dǎo)向上看有所區(qū)別。1949～1953年，以限制節(jié)育為主；1953年以后計(jì)劃生育政策初步提出，20世紀(jì)60年代展開以城市和人口稠密的農(nóng)村為重點(diǎn)的計(jì)劃生育試點(diǎn)，到七八十年代計(jì)劃生育政策全面推行，以計(jì)劃生育為主。但至20世紀(jì)80年代，所頒行的生育政策法規(guī)政令均是以干預(yù)生育行為為直接目的的顯性政策。據(jù)《中國計(jì)劃生育全書》內(nèi)容統(tǒng)計(jì)來看，1949～1989年，中共中央發(fā)布的相關(guān)文件有36份，全國人大發(fā)布的有關(guān)文件和法律為34份，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)文件和法規(guī)25份，共計(jì)95份[2]。此95份文件法規(guī)主要內(nèi)容可分為以下三類：①分析計(jì)劃生育對國民經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，強(qiáng)調(diào)控制人口數(shù)量的重要性；②具體規(guī)劃計(jì)劃生育工作，包括各省市計(jì)劃生育工作安排、科研工作及經(jīng)費(fèi)開支問題、避孕流產(chǎn)藥具研制與生產(chǎn)問題等；③有關(guān)人口變動(dòng)及抽樣調(diào)查工作。這些政策或是探討計(jì)劃生育政策的社會(huì)背景，或是構(gòu)筑計(jì)劃生育政策的具體內(nèi)容，并結(jié)合人口調(diào)查來反映政策的實(shí)效，比較完整地勾勒出計(jì)劃生育政策的主體核心結(jié)構(gòu)，因此也都是直接服務(wù)于控制人口、計(jì)劃生育這個(gè)終極目標(biāo)的。這一階段的法規(guī)政令，從結(jié)構(gòu)層面來看還處于構(gòu)建強(qiáng)制性的制度性力量；從內(nèi)容層面來看，幾乎都是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下推行的，生育從個(gè)人行為轉(zhuǎn)變成為帶有國家意識(shí)和色彩的社會(huì)化行為，甚至被當(dāng)成一種資源進(jìn)行了集中配置。因此，這一階段的生育政策以高效率態(tài)勢，在較短的時(shí)間取得了顯著的效果。

20世紀(jì)90年代之后，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)化的程度不斷加深，生育政策出現(xiàn)顯著變化。從政策本身來看，不再局限于該不該生、生幾個(gè)、何時(shí)生的問題，而是開始滲透到相關(guān)領(lǐng)域，并立刻得到了其他社會(huì)結(jié)構(gòu)的信息反饋，產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。由于前期積累，至20世紀(jì)80年代末期，生育政策從中央到地方已經(jīng)形成了一套較為完善的制度體系，20世紀(jì)90年代開始，新頒布生育政策法規(guī)的數(shù)量有所減少，但從內(nèi)容上看，卻與此前表現(xiàn)出明顯的階段性特征：一是強(qiáng)調(diào)對未成年人的教育和保護(hù)，不僅關(guān)注控制人口的數(shù)量，更注重人口素質(zhì)的提高；二是強(qiáng)調(diào)對婦女權(quán)益的保護(hù)，從提高婦女地位和解放婦女身心的角度，探討生育政策在女性權(quán)利、婦女發(fā)展方面的隱形作用；三是把計(jì)劃生育與扶貧攻堅(jiān)工作相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)生育政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決貧困的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系。20世紀(jì)90年代之后的生育政策，開始突破控制人口數(shù)量的單一目標(biāo)局限，從其他社會(huì)結(jié)構(gòu)和功能中聯(lián)系和挖掘生育行為的隱形影響。這一變化不僅表現(xiàn)出生育政策不斷走向一種成熟和完善，更反映出生育政策是社會(huì)有機(jī)整體當(dāng)中的一個(gè)部分，不能被隔絕和獨(dú)立起來，不論其完善還是推行，都必然會(huì)受到其他社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，比如兒童教育、婦女地位、扶貧開發(fā)，等等。實(shí)際上這種變化只是一種現(xiàn)象，其背后真正的動(dòng)力在于，社會(huì)機(jī)制有效地將生育政策與社會(huì)肌體進(jìn)行了聯(lián)系，生育政策不僅扎根在這個(gè)肌體之上對人口發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響，而且開始輻射一些相關(guān)的領(lǐng)域。

（2）管理機(jī)構(gòu)名稱與職能的變化。20世紀(jì)50年代到60年代初期的計(jì)劃生育工作由中央人民政府衛(wèi)生部管理，未設(shè)專門機(jī)構(gòu)，節(jié)育宣傳和技術(shù)管理工作由衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生司婦女衛(wèi)生處負(fù)責(zé)。為貫徹落實(shí)1963年中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》提出的關(guān)于成立中央和地方的計(jì)劃生育委員會(huì)的要求，1964年1月15日成立了國務(wù)院計(jì)劃生育委員會(huì)，至1964年底，全國共有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市成立計(jì)劃生育行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，共有專職人員2000人左右[3]。其主要職責(zé)是制定有關(guān)計(jì)劃生育的方針政策，檢查和促進(jìn)各地的計(jì)劃生育工作，協(xié)調(diào)有關(guān)部門的配合和合作。后來由于“文化大革命”的沖擊，國務(wù)院計(jì)劃生育辦公室停止工作。1981年3月6日，第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第17次會(huì)議決定設(shè)立國家計(jì)劃生育委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一全國的計(jì)劃生育工作，督促檢查計(jì)劃生育工作的方針、政策和法令的貫徹執(zhí)行；協(xié)同國家計(jì)委編制國家人口發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃；協(xié)助有關(guān)部門搞好宣傳教育和干部培訓(xùn)；協(xié)同衛(wèi)生、醫(yī)藥部門落實(shí)節(jié)育措施、科學(xué)研究和藥具生產(chǎn)供應(yīng)；承辦有關(guān)計(jì)劃生育的外事工作等。隨后，全國有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市于1981～1984年先后成立了計(jì)劃生育委員會(huì)。國家和省、自治區(qū)、直轄市成立計(jì)劃生育委員會(huì)之后，到1986年底，全國有2427個(gè)地區(qū)（市）、縣（市、區(qū)）成立了計(jì)劃生育委員會(huì)；62030個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)、街道）成立了計(jì)劃生育辦公室[4]。從而形成了自上而下的計(jì)劃生育行政管理網(wǎng)絡(luò)，并依托這個(gè)比較完整的體系高效推進(jìn)計(jì)劃生育工作的展開。

1988年、1993年、1998年國家計(jì)劃生育委員會(huì)進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。盡管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能沒有多大變化，但縮減了行政編制，人員減少21%數(shù)據(jù)來源：國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì).中國人口和計(jì)劃生育史[M].北京：中國人口出版社，2007：692-699.。2003年，十屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。其主要職責(zé)為：①繼續(xù)承擔(dān)原國家計(jì)劃生育委員會(huì)的職責(zé)；②加強(qiáng)人口規(guī)模、趨勢、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等人口和計(jì)劃生育重大問題的戰(zhàn)略性、前瞻性研究，推動(dòng)人口和計(jì)劃生育工作的綜合治理，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；③制定人口發(fā)展規(guī)劃和政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好出生人口性別比治理工作，促進(jìn)生殖健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。首先，從職能轉(zhuǎn)變來看，國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)比原國家計(jì)劃生育委員會(huì)更注重人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育工作；其次，從轉(zhuǎn)變的目的來看，國家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)不僅將控制人口作為唯一的目標(biāo)，還開始認(rèn)識(shí)到人口結(jié)構(gòu)的合理、人口質(zhì)量的優(yōu)良才是一國人口發(fā)展所追求的目標(biāo)；再次，機(jī)構(gòu)改革還增設(shè)了科學(xué)技術(shù)司，從理論層面和實(shí)踐角度為優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供技術(shù)支持[6]。國家計(jì)劃生育委員會(huì)是生育政策制定與執(zhí)行的重要單位，它的幾次機(jī)構(gòu)改革和職能的調(diào)整，既是生育政策的硬件調(diào)整的過程，也是生育政策的社會(huì)機(jī)制從單一的“行政—指令式”向“指導(dǎo)—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變的重要結(jié)果。

（3）科學(xué)研究與服務(wù)重點(diǎn)的變化。20紀(jì)世60年代至70年代，計(jì)劃生育科學(xué)技術(shù)研究工作的重點(diǎn)主要集中在避孕藥具研發(fā)、流產(chǎn)以及結(jié)扎手術(shù)改進(jìn)。從內(nèi)容上看比較單一，均是直接服務(wù)于節(jié)制生育的顯性政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，計(jì)劃生育的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)的內(nèi)容和重點(diǎn)均有明顯的變化，亦是生育政策運(yùn)行機(jī)制從單一的“行政—計(jì)劃式”向“指導(dǎo)—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。

20世紀(jì)60年代，我國的避孕藥具和節(jié)育技術(shù)既不能適應(yīng)計(jì)劃生育形勢發(fā)展的需要，又不能滿足廣大群眾的要求，因此，中共中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)計(jì)劃生育的科研工作。1963年12月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》明確指出：“加強(qiáng)計(jì)劃生育的技術(shù)指導(dǎo)，保證手術(shù)質(zhì)量，努力研究安全、有效、簡便、經(jīng)濟(jì)的避孕方法”，并成立了計(jì)劃生育科研專題委員會(huì)[7]。此后，計(jì)劃生育科學(xué)研究主要圍繞避孕方法及藥具的研發(fā)、人工流產(chǎn)和結(jié)扎手術(shù)的改進(jìn)而進(jìn)行。

但從20世紀(jì)80年代開始，計(jì)劃生育的科研工作開始探索新的內(nèi)容，即開展優(yōu)生優(yōu)育工作以提高人口的質(zhì)量。首先，明確優(yōu)生優(yōu)育是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育中的一項(xiàng)重要任務(wù)。1980年9月，中共中央在《關(guān)于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》中提出：“要大力開展生殖生理、優(yōu)生（就是不生育有殘疾的嬰兒）和節(jié)育技術(shù)的科研工作，培養(yǎng)大批合格技術(shù)人員，做好節(jié)育技術(shù)指導(dǎo)、婦幼衛(wèi)生和兒童教育工作，以保證節(jié)育技術(shù)的安全，減少出生有先天性遺傳疾病的嬰兒[8]?！逼浯危归_了優(yōu)生優(yōu)育的科普工作。20世紀(jì)80年代，全國各地舉辦了56場優(yōu)生科普展覽，參觀人次超過2000萬，舉辦優(yōu)生知識(shí)競賽和有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)，開展優(yōu)生咨詢服務(wù)，等等，并制訂規(guī)劃，推動(dòng)優(yōu)生工作的持續(xù)開展。1983年6月，在國務(wù)院科技領(lǐng)導(dǎo)小組和國家計(jì)劃生育委員會(huì)的部署下，制定了《計(jì)劃生育一九八六至二零零零年科技發(fā)展規(guī)劃設(shè)想提綱》，明確指出：“應(yīng)以預(yù)防性優(yōu)生研究為主，有組織有計(jì)劃地開展出生缺陷的監(jiān)督工作和人口質(zhì)量的群體調(diào)查，摸清中國人口素質(zhì)的基本情況，找出智力低下和智力缺陷的各種疾病原因，為進(jìn)一步做好防治工作提供依據(jù)。為了制定和執(zhí)行《優(yōu)生法》，為其創(chuàng)造必要的條件，還要加強(qiáng)醫(yī)學(xué)遺傳學(xué)、環(huán)境致畸學(xué)、圍產(chǎn)醫(yī)學(xué)的研究[9]?！?/p>

20世紀(jì)90年代國家計(jì)劃生育委員會(huì)推出以技術(shù)服務(wù)為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)開展試點(diǎn)工作，并總結(jié)了重要的經(jīng)驗(yàn)：在開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)過程中體現(xiàn)以人為本、為人民服務(wù)的宗旨；不斷健全和完善生育政策法規(guī)體系，對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，保證服務(wù)質(zhì)量；以技術(shù)服務(wù)為重點(diǎn)，依靠科技進(jìn)步，針對不同人群的不同要求，努力提高服務(wù)水平；依托政府有關(guān)部門、社會(huì)各個(gè)部門通力協(xié)作完善服務(wù)[10]。

主管生育的部門機(jī)構(gòu)的更名與改革在一定層面反映出生育政策運(yùn)行機(jī)制從“行政—計(jì)劃式”向“指導(dǎo)—服務(wù)式”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

2.從“制約機(jī)制”向“保障機(jī)制”轉(zhuǎn)變

制約機(jī)制是指用制約的手段和形式發(fā)揮制約的功能，將社會(huì)各個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，包含了行政制約、法律制約和輿論制約等多種形式。

保障機(jī)制是指用保障的手段發(fā)揮激勵(lì)的功能來調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性和潛能，發(fā)揮引導(dǎo)作用，從形式看包括了提供物質(zhì)條件、提供觀念導(dǎo)向、提供政策支持和管理服務(wù)三種形式。保障機(jī)制既是社會(huì)機(jī)制不斷完善的結(jié)果，也是從需求滿足的角度實(shí)現(xiàn)功能引導(dǎo)的一種管理思維和模式變更的結(jié)果。

（1）從政策限制到經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向。從20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)90年代，為推動(dòng)生育政策實(shí)施，政府還將生育政策與個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。一是提倡晚婚晚育。衛(wèi)生部1963年《關(guān)于認(rèn)真開展計(jì)劃生育的方案》中提出：①中等、高等學(xué)校招生，一般不錄取已婚男女；②中等、高等學(xué)校學(xué)生，在學(xué)習(xí)和實(shí)習(xí)期間不得結(jié)婚；③分配工作不照顧愛人關(guān)系；④已婚在校生應(yīng)實(shí)行避孕，懷孕女生應(yīng)立即休學(xué)；⑤廠礦、企業(yè)、事業(yè)和服務(wù)行業(yè)的學(xué)徒、練習(xí)生，在學(xué)習(xí)和實(shí)習(xí)期間不得結(jié)婚，現(xiàn)已結(jié)婚的青年學(xué)徒應(yīng)實(shí)行避孕，如懷孕應(yīng)即勸令退學(xué)[11]。招工方面，晚婚者也享有優(yōu)先照顧。這些政策的目的在于控制初生年齡，對實(shí)現(xiàn)晚婚晚育起到了輔助作用。但作為獨(dú)立的個(gè)體，因生育而喪失就學(xué)、招工的機(jī)會(huì)，個(gè)人的其他權(quán)利顯然被壓縮。二是對違規(guī)超生實(shí)施懲罰。1982年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，違規(guī)超生，要給予適當(dāng)懲罰，“國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，計(jì)劃外生第二胎的，要取消其按合理生育所享受的醫(yī)藥、福利等待遇，還可視情況扣發(fā)一些比例的工資，或不得享受困難補(bǔ)助、托幼補(bǔ)助。對農(nóng)村社員超生的子女不得劃給責(zé)任田、自留地；或?qū)Τ优纳鐔T給予少包責(zé)任田，或提高包產(chǎn)指標(biāo)等限制”[12]。這些政策雖出于特殊社會(huì)環(huán)境，但無疑損害了因超生而遭受經(jīng)濟(jì)制裁的家庭公平享有社會(huì)資源的權(quán)利。

進(jìn)入21世紀(jì)，生育政策在工作思路和方法上都有了明顯的轉(zhuǎn)變，從孤立的“就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育”向“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切結(jié)合”，從社會(huì)制約為主向利益導(dǎo)向與社會(huì)制約結(jié)合。實(shí)現(xiàn)兩大轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志有三個(gè)：一是基本形成綜合治理人口與計(jì)劃生育工作的局面；二是基本建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的人口與計(jì)劃生育工作調(diào)控體系；三是基本形成宣傳教育、綜合服務(wù)、科學(xué)管理相統(tǒng)一的基層工作機(jī)制[13]。

第一，在西部地區(qū)開展“少生快富”扶貧工程工作。2000年，寧夏回族自治區(qū)計(jì)劃生育委員會(huì)在南部西海固山區(qū)開展了“少生快富”試點(diǎn)，從單一的處罰多生轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)少生為主。具體做法是：在貧困地區(qū)對按政策規(guī)定可生三個(gè)孩子而自愿少生一個(gè)的，符合政策只生女孩的，采取永久性節(jié)育措施的夫婦給予一次性3000～5000元的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；引導(dǎo)和幫助這些家庭把獎(jiǎng)勵(lì)資金用于發(fā)展生產(chǎn)，并與扶貧開發(fā)的項(xiàng)目相結(jié)合。這次嘗試得到國家計(jì)劃生育委員會(huì)和中央有關(guān)部門的高度重視。2003年，國家計(jì)劃生育委員會(huì)協(xié)調(diào)財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦，促成中央支持寧夏“少生快富”擴(kuò)大試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，并將其納入西部大開發(fā)政策中。2004年3月，國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦下發(fā)《關(guān)于在西部地區(qū)開展“少生快富”扶貧工程試點(diǎn)工作的意見》，推廣了這一做法。僅以2005年為例，寧夏就有18999對夫妻申請參與“少生快富”扶貧工程，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金5768.7萬元。寧夏、青海、云南三省從項(xiàng)目試點(diǎn)開始至2004年底，少生23.1萬人，落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)13.6萬戶，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金1.7億元。這一政策仍在向其他省份推廣，包括新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅、湖北、內(nèi)蒙古、海南、四川等省，惠及更多家庭[14]。

第二，建立農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度。2002年4月，貴州省余慶縣委、縣政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<余慶縣農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女結(jié)扎戶享受優(yōu)惠政策實(shí)施辦法>的通知》，同年10月，《農(nóng)村獨(dú)生子女戶、二女結(jié)扎戶養(yǎng)老金管理使用辦法》頒布，對農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女戶的農(nóng)民在年滿60后，每人每月發(fā)放40元生活費(fèi)，這一制度廣獲好評，成為農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的雛形。2004年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、財(cái)政部《關(guān)于開展對農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作的通知》，在各地現(xiàn)行計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育家庭，夫婦年滿60周歲由中央或地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶持，按每人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直至亡故。已超過60周歲的，以該政策開始執(zhí)行時(shí)的實(shí)際年齡為起點(diǎn)發(fā)放。獎(jiǎng)勵(lì)扶助金由中央和地方財(cái)政確定合理比例共同負(fù)擔(dān)，納入專項(xiàng)資金預(yù)算。2004年5月，國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、財(cái)政部下發(fā)《農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)方案（試行）》，對推進(jìn)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作進(jìn)行部署。據(jù)估計(jì)，2004年8月，自行試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）共有獎(jiǎng)勵(lì)扶助107252人，獎(jiǎng)勵(lì)扶助專項(xiàng)資金預(yù)算5673萬元，全部由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；2005年，國家獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到23省，獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象達(dá)135萬人，中共和地方財(cái)政投入獎(jiǎng)勵(lì)資金8億多元；2006年中央財(cái)政加大力度，進(jìn)一步擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度實(shí)施范圍，并基本覆蓋全國，目標(biāo)人數(shù)為185萬人，投入專項(xiàng)資金11.1億元[15]。

實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，既是新的社會(huì)環(huán)境下計(jì)劃生育工作的一場深刻變革，也是通過生育政策真正實(shí)現(xiàn)控制人口的客觀必然，還是社會(huì)制度與社會(huì)機(jī)制不斷完善協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢。計(jì)劃生育政策只有適應(yīng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和人民群眾日益增長的需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、資源配置、環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制和服務(wù)體系，才能在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

（2）從孤立政策到配套政策逐步完善。我國的生育政策自20世紀(jì)60年代實(shí)施以來，逐漸形成一套獨(dú)立的法規(guī)體系。1978年通過的《中華人民共和國憲法》第五十三條規(guī)定：“國家提倡和推行計(jì)劃生育?！?1982年中共第十二次全國代表大會(huì)報(bào)告指出：“實(shí)行計(jì)劃生育，是我國的一項(xiàng)基本國策?！?978～2001年《中華人民共和國計(jì)劃生育法》經(jīng)歷了研究、起草、修改、完善，為形成計(jì)劃生育專門法體系走出重要一步。國家還公布實(shí)施了系列法律法規(guī)，對計(jì)劃生育政策的推行提供輔助和配套性支撐，強(qiáng)化和明確公共調(diào)控人口目標(biāo)，同時(shí)，計(jì)劃生育政策依托最高法權(quán)體系成為控制人口生育的最高權(quán)威。但這段時(shí)期生育政策的制度完善，仍然是以政策本身為中心。

進(jìn)入21世紀(jì)后，生育政策開始構(gòu)建更全面的運(yùn)行機(jī)制，配套政策不斷完善。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，強(qiáng)調(diào)完善人口與計(jì)劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。要求各級政府和有關(guān)部門制定土地、企業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、戶籍、勞動(dòng)、教育、財(cái)稅等制度和改革措施，要統(tǒng)籌考慮，相互協(xié)調(diào)，有利于人口與計(jì)劃生育工作；加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作的法律建設(shè)，建立和完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，落實(shí)對實(shí)行計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策；積極發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)。2003年國家計(jì)劃生育委員會(huì)和?。▍^(qū)、市）計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合在19個(gè)市（區(qū)）開展人口和計(jì)劃生育綜合改革試點(diǎn)工作，2006年試點(diǎn)擴(kuò)展到全國。此次綜合改革的重點(diǎn)就是建立和完善工作機(jī)制，其中特別強(qiáng)調(diào)在城市計(jì)生工作中，積極推動(dòng)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育和社會(huì)福利等社會(huì)保障制度；在農(nóng)村，開展獨(dú)生子女戶和雙女戶社會(huì)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，逐步建立農(nóng)村計(jì)劃生育家庭社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

三、結(jié)論

新中國成立以來生育政策經(jīng)歷了曲折的變遷過程，這種變遷是在與社會(huì)活動(dòng)互動(dòng)的過程中發(fā)生的，伴隨著社會(huì)機(jī)制的微妙變化，這些影響和變化不但是我們客觀評價(jià)生育政策的新視角，也是我們調(diào)整和完善生育政策的新起點(diǎn)。

第一，社會(huì)的發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)機(jī)制運(yùn)行方式的改變進(jìn)而影響生育政策。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的完善，社會(huì)才逐漸形成一種協(xié)調(diào)的有機(jī)體，而非機(jī)能模塊的簡單堆積。將各個(gè)不同功能模塊有效聯(lián)接的不是單純的制度的力量，恰是社會(huì)機(jī)制的作用。當(dāng)社會(huì)發(fā)展程度不高、經(jīng)濟(jì)文化水平較低的時(shí)候，個(gè)人的生育意愿或行為與社會(huì)需要的人口發(fā)展趨向和模式之間存在落差，我們只能用強(qiáng)制性的制度進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整。但是，當(dāng)物質(zhì)文明和精神文明隨著社會(huì)發(fā)展不斷提升時(shí)，生育行為更多地從個(gè)人的行為演變成一種社會(huì)的效應(yīng)，必然受到很多層面的影響，比如養(yǎng)育成本、子女教育、職場競爭、養(yǎng)老保障，等等。用來約束生育行為的便不再僅僅是外在的制度性的力量，而是受到社會(huì)這個(gè)有機(jī)體多方面的影響。因此，我們看到，社會(huì)的發(fā)展帶動(dòng)了社會(huì)機(jī)制運(yùn)行方式的改變，并通過生育政策的發(fā)展變遷展示出來。

第二，生育政策的運(yùn)行必須通過社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用。生育政策和其他一切制度性政策一樣，是對社會(huì)行為規(guī)范的一種外化的力量。要讓制度所蘊(yùn)含的發(fā)展模式和理念得到認(rèn)可和執(zhí)行，就必須讓政策能夠有效發(fā)揮力量和效果。人口數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展協(xié)調(diào)并進(jìn)是我們制定和調(diào)整生育政策的宗旨和目標(biāo)。但如果僅僅依靠制度的規(guī)范性和強(qiáng)制力，不僅不能讓人們理解政策的本意而且容易產(chǎn)生逆反心理。社會(huì)機(jī)制恰恰是協(xié)調(diào)制度性政策和政策對象的潤滑劑，它既能夠讓人們在鮮活生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)當(dāng)中感受政策或者制度的合理性，還能通過利益的連貫性，觸動(dòng)人們進(jìn)行更深層面的思考，從而不斷調(diào)整內(nèi)在的生育意愿和生育觀念，使生育行為和生育政策之間的間隙不斷縮小。

第三，生育政策的新調(diào)整必須以社會(huì)機(jī)制的不斷完善為基礎(chǔ)。我國的生育政策歷經(jīng)60余年的檢驗(yàn)，已經(jīng)在控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)、協(xié)調(diào)資源配置、緩解世界人口壓力等方面作出杰出貢獻(xiàn)。但隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，具體形勢的不斷變化，生育政策勢必需要作出新的調(diào)整，十八屆三中全會(huì)后開始實(shí)施的“單獨(dú)二孩政策”可以說是20世紀(jì)80年代以來生育政策出現(xiàn)的又一次重大調(diào)整。這種調(diào)整也正是在社會(huì)機(jī)制的不斷完善之下進(jìn)行的。社會(huì)機(jī)制的完善，其實(shí)指的是在社會(huì)這個(gè)有機(jī)體內(nèi)，既要讓各個(gè)零部件充分發(fā)揮應(yīng)有的功能也要兼顧與其他部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，而這種協(xié)調(diào)性正是社會(huì)機(jī)制最重要的使命與價(jià)值。當(dāng)社會(huì)各個(gè)部門之間的發(fā)展速度和利弊關(guān)系均可以得到有效調(diào)節(jié)的時(shí)候，社會(huì)機(jī)制其實(shí)便起到了統(tǒng)籌各類資源的樞紐作用，能夠最大程度地銜接國家意志和個(gè)人意志之間的差異。

2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對外發(fā)布，其中提到“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，已經(jīng)顯示出生育政策新的調(diào)整取向。對比，或許社會(huì)機(jī)制與生育政策之間的規(guī)律能為我們提供新的思路。

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[責(zé)任編輯馮樂]