《校車安全管理條例》頒布實施后的調(diào)查與思考

課題組

（湖南警察學院，湖南 長沙410138）

據(jù)2012年教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:我國初級中學數(shù)量從6.66萬所(2001年)減少至5.41萬所(2011年)，十年間共減少了25.01萬所小學和1.25萬所初級中學，平均每年減少2.626萬所學校。[1]在調(diào)整學校布局、精簡學校的同時，中小學校學生生源地的輻射覆蓋半徑擴大，中小學生的上學成本和交通風險也大大地增加，校車的需求不斷增大，校車專業(yè)化已是時代發(fā)展的趨勢。國務院于2012年4月5日頒布了《校車安全管理條例》（以下簡稱《條例》），該條例是第一部針對校車安全專門制定的行政法規(guī)，其堅持以人為本的基本指導思想，以確保學生安全、降低交通風險為宗旨，對校車及其安全管理進行了全面的規(guī)定，同時還考慮到我國特定地區(qū)的具體情況和城鄉(xiāng)差異，為地方立法留有空間。[2]《條例》頒布實施后，課題組對湖南省長沙、湘潭、常德、吉首、婁底和邵陽六地市以深入走訪和問卷調(diào)查相結(jié)合的形式，實地考察研究了湖南省的校車現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)了一系列問題。課題組對這些問題的產(chǎn)生原因進行了分析，并深入思考了當前校車安全問題的解決對策。

一、《校車安全管理條例》頒布實施后的校車配備及運行情況

（一）各地校車配備數(shù)量差距大

《條例》中明確規(guī)定縣級以上政府應采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務。但在實際操作中，大量中小學校、幼兒園存在用無牌無證、非法改裝的黑車替代校車的現(xiàn)象。這些“校車”的安全隱患極大，而且這類“校車”與《條例》中對校車的要求完全不符。

由表1可知，經(jīng)濟較發(fā)達的長沙地區(qū)的校車數(shù)量最多，而經(jīng)濟相對不發(fā)達的吉首校車數(shù)量不理想。幼兒園及中小學的校車配備數(shù)量遠遠不夠，甚至有些地市的中小學、幼兒園的校車配備數(shù)量為零，各地區(qū)校車配備數(shù)量存在較大差距。以上校車的實際數(shù)量數(shù)據(jù)僅是對已掛牌登記的校車的統(tǒng)計，相關(guān)部門嚴格控制了校車登記，不允許改裝車及不合格車輛進行校車登記。這從側(cè)面說明了正規(guī)校車數(shù)量的不足。

表1 湖南六地市現(xiàn)階段校車配備情況

（二）校車事故發(fā)生率高

近5年來全國各地校車安全事故多發(fā)，據(jù)統(tǒng)計約有46起。2011年是校車安全事故率最高的一年，共14起?！稐l例》頒布后，校車事故依舊多發(fā)，而且不少地方還存在做假瞞報校車安全事故的情況，校車安全問題形勢十分嚴峻。湖南六地在2010年至2014年均有校車事故發(fā)生。課題組根據(jù)公開報道不完全統(tǒng)計，其中長沙1件，湘潭4件，婁底2件，邵陽3件。從六個地市的統(tǒng)計足以看出校車問題的嚴峻性。

圖1 2010—2014年全國校車安全事故統(tǒng)計圖

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)校車事故多發(fā)

上述46起校車事故中，69.6%的事故發(fā)生地處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除個別事故發(fā)生在交通管理和設(shè)施比較好的城市外，其他基本都發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的路況相對較差，也缺乏校車安全宣傳，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部地域面積較大，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，往往難以實施有效的管理。例如2014年8月湘潭市重大校車安全事故就發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，造成十一人死亡，遇難人員落水三小時后才被人發(fā)現(xiàn)。這也說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的校車安全隱患很大，且發(fā)生校車事故后，相關(guān)救援處置工作也難以在第一時間展開。

2.幼兒園校車事故比重大

據(jù)調(diào)查，2010—2014年全國發(fā)生的校車事故中，幼兒園校車事故28件，占整個校車事故的60.9%；小學校車事故15件，占整個校車事故的32.6%；中學校車事故2件，占整個校車事故的4.34%。幼兒園校車事故在整個校車事故中占主要部分。幼兒園是現(xiàn)今利用校車比例最大的主體，而且據(jù)課題組2013年在湖南婁底市婁星區(qū)交管部門調(diào)查，婁底登記在冊的校車只有幼兒園校車，無中小學校車。這也說明了幼兒園校車的重要性。相較中小學而言，幼兒園的兒童缺乏自救能力和基本的事故處置知識，幼兒園校車安全的保障應處于重中之重的位置，而這正是《條例》中缺失的。

（三）校車事故仍存在較為嚴重傷亡情況

近五年校車事故傷亡嚴重，2010年至2014年5年內(nèi)發(fā)生的校車安全事故中死亡人數(shù)達到148人，受傷人數(shù)高達361人，致死率為29.1%。傷亡情況最為慘重的是2011年，傷亡人數(shù)多達217人。2012年政府工作報告首次寫入了校車安全，《條例》也應運而生。然而，從上面圖1、表1的情況看，在《條例》頒布后兩年半時間內(nèi)，依然發(fā)生了22起校車安全事故，與《條例》頒布前的數(shù)量相當，傷亡情況沒有得到有效緩解。由此可知，《條例》的出臺與相關(guān)部門的多次強調(diào)沒有從根本上遏制校車事故的發(fā)生。

表2 2010—2014年校車安全事故傷亡情況統(tǒng)計表

二、校車安全狀況不理想的問題分析

（一）正規(guī)校車供給不足

我國校車發(fā)展時間較短，校車專業(yè)制造經(jīng)驗不足，缺乏專業(yè)的校車制造廠家?！稐l例》出臺后，眾多廠家爭相生產(chǎn)校車，打著專業(yè)校車的旗號，生產(chǎn)出來的校車卻存在較多安全隱患。標明其參照美國校車標準生產(chǎn)，外觀看似符合標準，但是校車內(nèi)部設(shè)施卻存在缺陷，達不到國外的校車生產(chǎn)技術(shù)水平?！稐l例》頒布后，國家質(zhì)檢總局、國家標準化管理委員會批準發(fā)布了《專用校車安全技術(shù)條件》和《專用校車學生座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》兩項強制性國家標準。對車輛安全性能的相關(guān)要求提高了，校車配置更為人性化，然而很多標準是參照國外校車設(shè)立的，我國能完全按照標準生產(chǎn)的校車不多。我國在經(jīng)過2005年和 2009年兩次撤點并校后，大量的中小學合并，直接造成了多數(shù)中小學學生上學路程遠，對校車依賴大的狀況，現(xiàn)有的正規(guī)校車數(shù)量完全不能滿足學生們的需求。

（二）社會公眾安全意識差

1.社會公眾參與度低

調(diào)整義務教育學校布局、精簡學校后，學生的家與學校之間的距離從過去的平均1.6公里增加到現(xiàn)在的平均4.6公里，增幅達150%。[3]大部分中小學生均通過乘坐校車上下學，但是我國86.5%的中小學生對校車的安全規(guī)則絲毫不知，而學生家長也是通過新聞報道有所了解，對具體內(nèi)容不甚清楚。尤其是對于校車安全管理中應當注意的規(guī)范性要求，如駕駛員是否具備資格，隨車照管人員的配備，接送時間、線路、?？奎c等信息的掌握存在空缺。并且現(xiàn)行的校車大部分是學校與私人車主達成承包租賃協(xié)議，有實力的汽車運營公司不愿意參與，校車產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出需求大，供給不足的特點。

2.校車運營者片面追求利益最大化

校車的公共服務特征決定了其不能完全由市場提供，政府介入才能保障其公益性質(zhì)，校車服務應當是政府對公眾的基本承諾和義務。[4]現(xiàn)階段我國的校車管理模式不能滿足對校車的真正需求，校車運輸求大于供，校車運營者以營利為目的，為追求經(jīng)濟效益提供校車服務，校車市場專業(yè)化程度較低。這些校車運營者為了降低成本無所不用其極，罔顧學生安全。[5]如有的車主為了提高經(jīng)濟效益，不按國家規(guī)定購買和少購買保險，擅自對車廂進行改造、增加座位，一旦事故發(fā)生，一個急剎車都有可能造成人員的傷亡。部分校車司機甚至還和校車監(jiān)管部門打起了“游擊戰(zhàn)”，千方百計地逃避執(zhí)法部門的監(jiān)管，即使對其下發(fā)了整改通知書，也不及時整改到位。

（三）校車駕駛員素質(zhì)低

校車的特殊性要求校車司機更加專業(yè)，道德水平較高，具備良好的駕駛記錄，然而我國對校車司機的任用卻稍顯隨意。[6]在《條例》出臺以前，我國基本上對校車駕駛員在立法上無特定約束，校車駕駛員的資質(zhì)條件無專業(yè)審查，地方性辦法沒有強制力去檢驗校車駕駛員的專業(yè)素質(zhì)。校車駕駛員大多由各單位直接進行招聘，小部分是請專門的校車公司承包。而數(shù)據(jù)顯示，因校車駕駛員方面的原因造成的校車事故已達到校車事故的38.7%。由此可見，駕駛員的安全駕駛，很大程度上能避免校車事故的發(fā)生?！稐l例》中對校車駕駛?cè)说馁Y質(zhì)水平有明確的要求和規(guī)定，但是，從我國校車安全事故的現(xiàn)狀來看，《條例》頒布之后，各單位對校車駕駛?cè)说娜斡?，依舊沒有嚴格審查。《條例》規(guī)定的資格條件中對校車駕駛?cè)巳狈ζ渌残钥己?，只有通過機動車駕駛?cè)丝荚囘@一硬性要求，而很多單位根本未按程序仔細核查駕駛員的身份及資質(zhì)水平便直接聘用。

（四）有關(guān)校車的法律制度不健全

1.各地區(qū)的配套政策與法律法規(guī)的制定滯后

校車安全政策的頒布是校車安全運行的有力保障，完善的校車法律法規(guī)是校車產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在《條例》頒布實施后，各地政府未及時出臺與其相配套的校車政策，法律規(guī)范也不夠完善。一方面原因是政策實施力度不夠。如：山西省人大常委會在2010年5月初審《山西省道路運輸條例(草案)》時，增加了校車安全的相關(guān)內(nèi)容，卻在同年9月再次審議該條例時，刪除了前述內(nèi)容。理由是相關(guān)部門已就部分校車制定管理規(guī)范，學校自配校車不屬該條例調(diào)整范圍。政策雖然出臺，但很多地方卻持有老觀念，從政府到學校都未對該問題引起足夠的重視。如并未將校車的財政支出納入政府日常財政預算中，導致購買校車資金貧乏的情況比比皆是。另一方面的原因是專項立法滯后。我國幾部交通法規(guī)均未專門涉及校車管理的具體事宜。再者，即使部分地區(qū)的地方性法規(guī)規(guī)章寫入了校車安全管理相關(guān)規(guī)定，但是由于缺乏與之相配套的具體細則，對違規(guī)、違法使用校車的行為處置力度明顯不夠，而且各地方規(guī)定不一，可操作性差，保護性條款往往缺乏強制性。

2.未立法強制執(zhí)行專用校車的制造及使用標準

我國雖然已經(jīng)完成了6歲-13歲（即小學階段）乘員的校車整車及座椅兩項國家強制性標準（即GB 24407-2009《專用小學生校車安全技術(shù)條件》和GB24406-2009《專用小學生校車座椅及其車輛固定件的強度》）的制定，包括整車結(jié)構(gòu)、翻滾保護等多個內(nèi)容。[7]但是我國校車標準中缺乏專門細致的解釋，多為專業(yè)化名詞和相關(guān)數(shù)據(jù)符號，而美國校車標準卻附帶極其細致的解釋，規(guī)避了許多專業(yè)化名詞而采用通俗易懂的敘述，更易被大眾接受和付諸實踐。例如在停車信號臂的標準中，我國給出的是“光度和色度要求按照GB 19515的規(guī)定”，而“GB 19515”這類名詞往往只有專業(yè)人士才了解，不便于社會對校車生產(chǎn)的質(zhì)量標準進行監(jiān)督。國外的校車標準，則極為細致地描述了校車的信號燈等事項。這是我國立法上的一大問題。我國目前仍未立法強制執(zhí)行專用校車的使用標準，不少廠家打著正規(guī)校車的幌子，生產(chǎn)出的校車性價比較低，安全性較差。調(diào)查中不少的私立學校反應承擔不起使用校車的風險：一是高昂的維修費，二是新型校車的使用也讓人不太放心。

（五）政府監(jiān)管不到位

1.各部門未形成安全管理協(xié)調(diào)配合機制

《條例》頒布后的第8個月，江西貴溪市濱江鎮(zhèn)一輛非法改裝校車，因駕駛員操作不當側(cè)翻墜入水塘，造成了11名幼兒死亡。該校車限載人數(shù)為7人，事發(fā)時車里卻坐進了15名幼兒。該幼兒園的創(chuàng)辦也未經(jīng)當?shù)亟逃块T審批。該案例暴露出了某些地方政府在幼兒園校車安全監(jiān)管上的不負責任。既沒有相關(guān)部門專門監(jiān)管，也沒有協(xié)查部門的協(xié)調(diào)管理，教育局及交警部門都沒有明晰自己的監(jiān)管方向，導致非法校車游離于監(jiān)管的空缺處，隨時可能引發(fā)慘劇。因?qū)π＼嚢踩芾聿恢匾?、責任劃分不明確、工作機制不完善等原因，各部門缺乏配合，管理不統(tǒng)一，諸多工作環(huán)節(jié)不到位，綜合管理的作用沒有得到良好發(fā)揮。[8]各級政府未設(shè)立專門負責校車安全的機構(gòu)，政策難以下達到位，無頭的管理模式導致了校車管理的混亂，各部門出現(xiàn)“扔皮球”現(xiàn)象，而協(xié)調(diào)配合處置只是空話套話。

2.缺乏系統(tǒng)的校車安全管理措施

受現(xiàn)實因素影響，治理措施相對有限，相關(guān)管理部門無論是針對人，還是車輛、道路，都缺乏系統(tǒng)全面的措施。例如集體開展校車駕駛員培訓，對校車統(tǒng)一集中檢查整治，對道路交通設(shè)施集中整改，都會動用大量的人力物力，耗費大量的時間和精力，消耗較高的社會成本。然而收效卻是暫時性、有限性的，校車安全問題不能有效解決，系統(tǒng)全面的校車安全管理措施缺失。

三、促進校車安全管理的對策

（一）加大投入，為改善提供堅實的保障

1.加大經(jīng)費投入

上級財政應根據(jù)本地各中小學、幼兒園不同的經(jīng)濟實力安排經(jīng)費預算，對中小學、幼兒園購置的標準校車提供對應補貼，應將校車安排工作經(jīng)費列入財政預算，加大校車經(jīng)費投入，制訂系列優(yōu)惠政策，引導社會資金投入，組建專業(yè)校車公司。

2.加大人員投入

要集中精力，提高效能，市、縣及相關(guān)部門都要協(xié)調(diào)配合，抽調(diào)專門人員負責校車安全管理。對相關(guān)單位進行監(jiān)督審查，相關(guān)單位也應該投入人員對負責人或老師等進行專業(yè)培訓，對學生宣傳教育，正確地引導學生，以減少校車事故的發(fā)生。

3.完善基礎(chǔ)設(shè)施

做好校車相關(guān)基礎(chǔ)措施建設(shè)，督促所有校車必須安裝GPS系統(tǒng)（車輛行駛儀），建立校車安全監(jiān)管平臺，實現(xiàn)由公安交警部門路面查處模式為主向全天候遠程實時監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由原來的被動管理、事后管理向主動管理、科學管理轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)都要完善限速、慢行等各類交通標志，有條件的可設(shè)置專線專道。

（二）要進一步加強宣傳教育，提高公眾的校車安全意識

1.加強校車安全的宣傳教育

教育和交警部門可聯(lián)合組織對中小學、幼兒園的相關(guān)負責人進行校車安全集中培訓，明確分工與職責。教育部門應將交通安全教育納入課堂教學計劃，制定相關(guān)考核方案，通過各種宣傳手段與方式，增強幼兒及學生的交通安全意識和自我防護能力。有關(guān)部門還可引導新聞媒體多宣傳校車安全的重要性，通過電視、報刊等多種媒介予以宣傳，引導民眾共建校車安全。學?？梢酝ㄟ^召開家長會、孩子們給父母的公開信等多種形式，增強家長對校車安全的認識，引導家長從自身做起，教導孩子們遵守規(guī)則。學校要教育廣大學生及家長不乘無牌無證車、不上超員車、不坐帶“病”車，讓安全理念深入人心。

2.動員社會力量對校車問題出謀劃策并監(jiān)督

全社會應共同保障校車安全，國家應廣泛征求社會各界的意見，制定更為嚴密法律法規(guī)，規(guī)范校車。人民群眾的參與和認同才是校車安全的重要保證。所以，要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，提高群眾參與校車安全建設(shè)的積極性。不斷提高的全民安全意識能從本質(zhì)上提高安全水平，不只是校車安全，廣大駕駛員也會更加注重行車安全。

（三）嚴格審查校車運營方的資歷水平和校車駕駛員的上崗資質(zhì)

1.嚴格審查校車運營方的資歷水平

現(xiàn)階段校車運營方不僅是學校，還有其他教育部門、企業(yè)、以及個體等。各地區(qū)、各學校往往有不同的運營模式。因此對校車運營主體不好實施集中管理。所以，必須規(guī)范各學校的校車使用。如學校校車的使用，必須備案校車運營單位，是單位自我運營或是承包給私人公司等必須標明。然后由相應部門對運營方的資質(zhì)進行嚴格審查，審查項目包括：校車公司法人的相關(guān)信息、校車配備狀況、校車狀況、駕駛員的資歷條件等硬性標準。對符合標準和條件的運營方，應發(fā)放相應證明證件。與此同時，還應建立相應的退出機制，對不符合標準、不符合條件的運營方，限期整改，對于不予整改的應取消其運營資格。

2.嚴格審查校車駕駛員的上崗資質(zhì)

各學校的校車駕駛員素質(zhì)參差不齊，駕駛員操作不當是引發(fā)事故的一大因素。如果校車駕駛員不遵守交通規(guī)則，違規(guī)駕駛，忽視安全問題，或是心理素質(zhì)不過硬，孩子的生命就有潛在的危險。有駕照不等同于適宜駕駛校車，駕駛校車應具備多種素質(zhì)。政府應設(shè)置專門的機構(gòu)對即將成為校車駕駛員的人集中進行培訓，不只是交通規(guī)則的培訓，還有緊急情況的處理辦法，以及事故發(fā)生后如何自救和救孩子等。政府給通過培訓審核的駕駛員發(fā)放證明文件，并定時審核駕駛員相關(guān)水平，嚴格上崗制度。美國規(guī)定校車駕駛員必須分別完成一定的道路培訓課程以及課堂培訓課程，嚴格地進行體檢，經(jīng)司法部門進行相關(guān)背景調(diào)查后才能獲得駕駛校車資格。校車駕駛執(zhí)照和認證每五年需重新申請及認證，每年必須參加校車駕駛培訓。

（四）完善校車管理的相關(guān)法律法規(guī)

《條例》出臺后并未能從實質(zhì)上解決校車問題，與發(fā)達國家相比還有較大的差距。例如美國，其聯(lián)邦政府和各個州為校車制定的法律法規(guī)總計已達500多項，內(nèi)容涉及校車的類型與安全技術(shù)標準、校車的安全標志與裝置、校車的運營管理、校車的通行規(guī)則等各個方面。我國可以適當?shù)亟梃b國外的經(jīng)驗，同時考慮我國的實際情況，制定符合我國國情的校車管理法律法規(guī)。制定出的校車法規(guī)和標準體系應做到配套性強、易于操作上手。我國的校車制度應明確事故責任追究制度，從實踐入手，注意完善和改進。完善校車安全立法，既是對教育法的補充和完善，也是對促進教育體制改革，增進教育公平的充分考慮。[9]

（五）政府要加強監(jiān)管和引導

1．明確校車管理相關(guān)部門的職能及監(jiān)管內(nèi)容

政府在相關(guān)條文辦法中明晰各個部門關(guān)于校車管理的職能責任，各部門才能更好地做好本職工作；建立好各部門聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制，才能夠從生產(chǎn)、投入市場、運營等多個方面進行全方位管理。校車管理要按照我國的國情，同時借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，嚴格責任追究制度，使各級政府及單位真正重視起來。對校車的監(jiān)管力度應嚴于客車和公交車，事故發(fā)生后要做到嚴格依法處理，嚴格查處駕駛員的違規(guī)行為。

2.相關(guān)部門對制造校車的廠家要嚴格查驗審批

校車制造水平如今參差不齊，主要是校車制造廠家沒有得到嚴格規(guī)范。如若不限制校車生產(chǎn)廠商，校車的質(zhì)量肯定得不到保障，相關(guān)部門應從源頭上避免不合格校車的產(chǎn)生，重視校車制造。政府可指定有資質(zhì)水平的廠家制造專用校車，質(zhì)監(jiān)部門應嚴格監(jiān)管好其生產(chǎn)，不能粗制濫造，要保證校車的各項性能。政府要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)學校的資金有限，承擔不起高昂的校車費用和養(yǎng)車費用，針對校車這一項減收相關(guān)的稅費。降低了生產(chǎn)校車的成本，銷售價同時也會降低，有關(guān)部門可適當補貼校車制造商，控制校車價格，讓學校買得起校車也養(yǎng)得起校車。

3.建立統(tǒng)一明確的校車標準

目前，我國仍未專門立法強制專用校車的制造標準，《條例》實施后校車依舊存在大量違規(guī)現(xiàn)象，事故依舊多發(fā)。各地對校車的重視度不夠，私人改裝校車依舊存在，很多校車只是把外觀改造成跟專用校車一樣，校車技術(shù)安全標準未統(tǒng)一強制執(zhí)行?，F(xiàn)今，應推動實施“全國校車安全工程”，成立專門機構(gòu)，推行統(tǒng)一的校車標準，加強宣傳，創(chuàng)造校車安全運行的社會環(huán)境。

[1]中華人民共和國教育部.教育部發(fā)展統(tǒng)計公報測算[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/pubiicfiles/business/htmlfiles/moe/tnoe_33 5/mdex.html:2015-01-10.

[2]劉智成,劉齊.中小學校車安全管理的對策研究——以《校車安全管理條例》實施為背景[J].教書育人,2013(12).

[3]趙丹,范先佐.偏遠農(nóng)村上學難問題及對策思考——以學校布局調(diào)整為背景[J].河南師范大學學報,2011(12).

[4]滕燕.校車安全立法的冷思考——兼評《校車安全條例（草案）》（征求意見稿）[J].寧夏社會科學,2012(3).

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