中國(guó)四大區(qū)域城鎮(zhèn)化比較及健康發(fā)展對(duì)策

陳靜

摘要：近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程，從區(qū)域?qū)用婵?，我?guó)四大區(qū)域城鎮(zhèn)化在態(tài)勢(shì)、影響因素和動(dòng)力機(jī)制上存在差異，為了實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化，各區(qū)域要因地制宜采取差異化的城鎮(zhèn)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：四大區(qū)域；健康城鎮(zhèn)化；動(dòng)力機(jī)制；比較研究

新一屆中央政府提出新型城鎮(zhèn)化，2012年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到5257%[1]。由于自然地理、歷史人文、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等的差異，我國(guó)東部、東北、中部和西部地區(qū)城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出差異性，需要因地制宜制定對(duì)策引導(dǎo)。

一、城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)的比較

（一）城鎮(zhèn)化水平比較

2011年我國(guó)東部、東北、中部、西部人口城鎮(zhèn)化率分別為6075%、5874%、4548%、4299%。四大區(qū)域呈現(xiàn)“俱樂(lè)部”態(tài)勢(shì)：城鎮(zhèn)化水平高于全國(guó)平均水平的東部和東北地區(qū)組成 “發(fā)達(dá)俱樂(lè)部”；由低于全國(guó)平均水平的中部和西部地區(qū)組成的“欠發(fā)達(dá)俱樂(lè)部”，其內(nèi)部差距為249個(gè)百分點(diǎn)，而東北城鎮(zhèn)化率高于中部1326個(gè)百分點(diǎn)（圖1）。

（二）城鎮(zhèn)化速度比較

總體上看，四大區(qū)域城鎮(zhèn)化水平呈上升趨勢(shì)，但1981年到2011年區(qū)域之間城鎮(zhèn)化速度存在差異：城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)率由高到低依次是東部、中部、西部和東北，年均增長(zhǎng)率分別為155、117、106和089。速度差異結(jié)果是，曾經(jīng)一度領(lǐng)先全國(guó)的東北地區(qū)在2011年被東部地區(qū)超越。

（三）城鎮(zhèn)化階段比較

一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化大致呈一條拉平的“s”形曲線。當(dāng)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右時(shí)，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，達(dá)到70%左右時(shí)，進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定階段[2]。東北、東部、中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率突破30%的時(shí)間分別為：1981年、1985年、1986年、2001年。按照城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)系數(shù)K（K=城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)規(guī)模/總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)規(guī)模）劃分，前城鎮(zhèn)化階段K小于05；初期階段，051，總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)全部表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村人口絕對(duì)規(guī)模開(kāi)始下降，這是社會(huì)由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的關(guān)鍵階段，以重工業(yè)迅速發(fā)展為特點(diǎn)，并隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)第二次勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移浪潮，城鎮(zhèn)化水平迅速提高[2]。

東部地區(qū)擁有遼中南、京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等城市群，區(qū)域內(nèi)城市之間的互動(dòng)比較成熟。如，蘇、浙兩省所有城市都不約而同加強(qiáng)與上海的合作，2011年蘇州、無(wú)錫、南京、杭州、寧波、徐州、常州、南通、溫州、紹興的GDP都在3000億元以上，蘇州的GDP超過(guò)10000億元，蘇、浙、滬城鎮(zhèn)化率達(dá)到66%，高于東部地區(qū)525個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平147個(gè)百分點(diǎn)。東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)集中于哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)和大連4個(gè)副省級(jí)城市，城市職能結(jié)構(gòu)單一，資源型、重工業(yè)型比重大。城市群發(fā)育不平衡，遼中南已經(jīng)發(fā)育成為成熟的城市群，而吉林中部和哈大齊尚處于城市群發(fā)育的中間階段，即城市組群階段[3]。中部地區(qū)雖然擁有“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“武漢城市圈”、“長(zhǎng)株潭城市群”、“皖江城市帶”、“太原經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群”等城市群，但城鎮(zhèn)體系斷層、兩極分化嚴(yán)重，中小城市數(shù)量多、規(guī)模小、密度低、距離遠(yuǎn)。西部地區(qū)大、中、小城市數(shù)量均較少，以“關(guān)中城市群”和“成渝城市群”為代表的城市群分布比較分散，區(qū)內(nèi)城市之間的聯(lián)系不太緊密。

二、城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的比較

一般地，城鎮(zhèn)化的原始動(dòng)力為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，根本動(dòng)力為工業(yè)化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，儲(chǔ)備動(dòng)力為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。微觀機(jī)制上，城鄉(xiāng)勞動(dòng)投入的回報(bào)率差異是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。在中國(guó)，行政力量不容忽視，建國(guó)初期的重化工業(yè)建設(shè)推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的第一波。 （一）東部地區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)崛起等內(nèi)在動(dòng)力是東部地區(qū)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)動(dòng)力。東部地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)成為改革開(kāi)放的前沿陣地，作為外向型經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的“三來(lái)一補(bǔ)”貿(mào)易模式，促使一大批勞動(dòng)密集型企業(yè)的成長(zhǎng)，最大限度吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化為城鎮(zhèn)化進(jìn)程注入活力，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)村人口迅速向小城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)民收入提高，購(gòu)買(mǎi)力增強(qiáng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)提升，對(duì)耐用生活品和高級(jí)服務(wù)的需求增加催生第三產(chǎn)業(yè)的起飛。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累大量民間資本，如福建晉江、蘇南、浙江溫州地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速。這些內(nèi)在動(dòng)力首先促使本區(qū)域農(nóng)村人口“就地轉(zhuǎn)移”，隨后吸引了來(lái)自中西部地區(qū)跨省流動(dòng)人口。

（二）東北地區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

建國(guó)后的工業(yè)化建設(shè)是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的主導(dǎo)動(dòng)力。傳統(tǒng)的重工業(yè)發(fā)展模式需要大量的工人，因此在上個(gè)世紀(jì)下半葉吸引了人口向城市的遷移，這個(gè)時(shí)期東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)其他地區(qū)，受此影響主要形成了兩類城市：一類是基于行政中心的綜合型城市，如哈爾濱、長(zhǎng)春和沈陽(yáng)；另一類是資源型城市，如鞍山、本溪、大慶、阜新等等[4]。隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，加之資源趨于枯竭，東北老工業(yè)基地適應(yīng)不了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的變化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，制約了東北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2004年中央政府啟動(dòng)“振興東北”戰(zhàn)略為城鎮(zhèn)化注入活力，2005、2008和2011年城鎮(zhèn)化水平分別比上年提高了086、088和 108個(gè)百分點(diǎn)。

（三）中部地區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

承接?xùn)|西、貫通南北的區(qū)位引致的交通需求和干線匯集成為中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)動(dòng)力機(jī)制。交通動(dòng)脈在中部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要角色[5]，京廣鐵路和京九鐵路的建成帶動(dòng)了沿線城市的發(fā)展，如鶴壁、新鄉(xiāng)、鄭州、許昌、漯河、駐馬店、信陽(yáng)、孝感、武漢、咸寧、岳陽(yáng)、長(zhǎng)沙、株洲、衡陽(yáng)、郴州、韶關(guān)、廣州、商丘、淮濱、潢川、毫州、阜陽(yáng)、麻城、九江、南昌、贛州等。而長(zhǎng)江水道、黃河沿線、隴海鐵路也成為人口集聚帶和城鎮(zhèn)帶。此外，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好，包括有色金屬在內(nèi)的礦產(chǎn)資源豐富；也是我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)。中部地區(qū)城鎮(zhèn)化存在諸多阻力。首先是偏低的經(jīng)濟(jì)總量，2011年中部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的20%，占東部的46%。其次是勞動(dòng)力的外流，中部地區(qū)是我國(guó)流動(dòng)人口主要輸出地，2008年全國(guó)跨省流出人口中，安徽占157%，河南占135%，湖南占83%，湖北占78%，不計(jì)山西和江西，跨省流出人口占全國(guó)將近一半[6]。

（四）西部地區(qū)城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

1964年開(kāi)始的“三線建設(shè)”是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的原始動(dòng)力，奠定了西部地區(qū)的工業(yè)化基礎(chǔ)，在1964-1980年期間，國(guó)家在三線地區(qū)共審批1100多個(gè)中大型建設(shè)項(xiàng)目，大批原先位于大城市的工廠與人才進(jìn)入西部山區(qū)，期間誕生一批新興城市如安順、攀枝花、新余等，也加快了原有城市人口的聚集，如陜西漢中，寧夏石嘴山，四川西昌、德陽(yáng)、綿陽(yáng)，貴州六盤(pán)水，甘肅酒泉、金昌、隴西等。1980年后，國(guó)家對(duì)“三線建設(shè)”項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，一些三線企業(yè)陸續(xù)遷往鄰近中小城市，技術(shù)密集型企業(yè)和軍工科技企業(yè)則移往成都、重慶、西安、蘭州等大城市，這些城市基本上決定了當(dāng)前西部地區(qū)城鎮(zhèn)體系。1999年西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，西部城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)新的階段，隨著“關(guān)中——天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展，城市群效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

制度外力是西部城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化內(nèi)在動(dòng)力不足。西部城市擁有的在全國(guó)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)集團(tuán)不多，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展水平低，導(dǎo)致西部地區(qū)外出務(wù)工人員較多；產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，西部地區(qū)是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較大的地區(qū)，同時(shí)第二產(chǎn)業(yè)比重也過(guò)大，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的空間不大。

三、健康城鎮(zhèn)化對(duì)策比較

破除城鎮(zhèn)化難題的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在職業(yè)和身份上的轉(zhuǎn)換，一個(gè)幾億農(nóng)民被禁錮在農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是不可能實(shí)現(xiàn)的，還存在大量“農(nóng)民工”的城鎮(zhèn)化不是真正的城鎮(zhèn)化?？傮w而言，無(wú)論哪個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化都要遵循“人的城鎮(zhèn)化”邏輯，堅(jiān)決糾正“土地城鎮(zhèn)化”等不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化思路。

（一）共同對(duì)策

首先，城鎮(zhèn)化是價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的必然結(jié)果，政府不能替代市場(chǎng)，而只是構(gòu)建法律和政策環(huán)境；其次，我國(guó)緊迫地需要一部《城鎮(zhèn)化推進(jìn)法》來(lái)保證城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行，一方面協(xié)調(diào)中央政府和地方政府在城鎮(zhèn)化利益上的沖突；另一方面可以保證城鎮(zhèn)化的各利益相關(guān)方合法權(quán)益得到保障。第三，要糾正地方政府基于“土地財(cái)政”的“攤大餅”式粗放增長(zhǎng)模式，保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。第四，要將城鎮(zhèn)化堅(jiān)實(shí)地建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上，不能出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”。

（二）東部地區(qū)

東部地區(qū)城鎮(zhèn)化要以“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化”為主要?jiǎng)恿Γ浴俺青l(xiāng)戶籍制度改革”為突破口，以“建設(shè)智慧城市”為特色，以“建設(shè)太平洋西岸城市帶”為戰(zhàn)略支點(diǎn)，著重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，努力率先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，走集約式、外向型的城鎮(zhèn)化道路，培育具有鮮明比較優(yōu)勢(shì)、空間相關(guān)性強(qiáng)的城市圈。

（三）東北地區(qū)

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化要以“制度創(chuàng)新”和“結(jié)構(gòu)調(diào)整”為支撐點(diǎn)，抓住“振興東北”的機(jī)遇，重點(diǎn)實(shí)施新型工業(yè)化戰(zhàn)略，努力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大城市對(duì)農(nóng)村人口的聚集和承載能力；探索資源型城市可持續(xù)發(fā)展路徑。

（四）中部地區(qū)

相比東部和西部，中部地區(qū)土地承載能力還有較大空間。因此中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是壯大現(xiàn)有的城市群，如中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、皖江城市帶等四個(gè)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)體系，培育更多高能量等級(jí)的城市，在每個(gè)城市群內(nèi)培育出1個(gè)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)10000億元的城市經(jīng)濟(jì)體。提高區(qū)域頂級(jí)城市的輻射帶動(dòng)作用，具體講就是要形成“多中心”的區(qū)域城鎮(zhèn)體系，不僅僅是武漢一個(gè)超大城市，還要培育鄭州、長(zhǎng)沙、合肥等城市跨入高等級(jí)城市體系。同時(shí)，中部地區(qū)要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，減少貧困人口數(shù)量。此外要健全面向“異地城鎮(zhèn)化”人口的保障體系，科學(xué)引導(dǎo)外遷人口的回流，使之能夠融入中部城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（五）西部地區(qū)

西部地區(qū)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重任務(wù)，要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中重視人口、資源和環(huán)境問(wèn)題。注重城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地利用集約化；要考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)的功能，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)，又要實(shí)施積極的就業(yè)政策，健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，提高人口的素質(zhì)和技能，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。對(duì)于人與自然關(guān)系緊張的地區(qū)，要引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)及東中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，變地區(qū)脫貧致富為人口異地安置致富，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的空間均衡，應(yīng)該鼓勵(lì)有條件的城市優(yōu)先發(fā)展，不適合城市發(fā)展的地方要積極實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換和調(diào)整。

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