廣州市老年殘疾人基本狀況、社會(huì)保障及養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查*

■胡蓉

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廣州市老年殘疾人基本狀況、社會(huì)保障及養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查*

■胡蓉

【摘要】根據(jù)2012年廣州市持證殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，細(xì)致分析了廣州市老年殘疾人基本狀況、社會(huì)保障及養(yǎng)老現(xiàn)狀及需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)老年殘疾人存在經(jīng)濟(jì)保障偏低、醫(yī)療保障不足等社會(huì)問題，在養(yǎng)老服務(wù)中面臨機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供需矛盾突出和居家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重等現(xiàn)狀，文章提出重視老年殘疾人口社會(huì)保障需求、健全老年殘疾人口專項(xiàng)保障制度、加強(qiáng)老年殘疾人口養(yǎng)老醫(yī)療救助和完善老年殘疾人口社會(huì)服務(wù)體系的政策建議。

【關(guān)鍵詞】老年殘疾人； 人口學(xué)特征； 社會(huì)保障 ；養(yǎng)老服務(wù)

作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系，廣州市社會(huì)工作研究中心 廣州 510006

根據(jù)廣州市老齡委、民政局、統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的2013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)，廣州市60歲以上的戶籍老年人已經(jīng)超過133萬，占戶籍人口的16.0%，目前廣州市已初步進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。按照統(tǒng)計(jì)預(yù)期，老年人口將在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人機(jī)能缺陷和殘疾風(fēng)險(xiǎn)也在相應(yīng)增加，老年殘疾人口的增多成為人口老齡化過程中的必然趨勢(shì)[1]。根據(jù)廣州市持證殘疾人數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，截至2012年，廣州市持二代證的殘疾人總數(shù)為10.9萬人，其中60歲及以上的老年持證殘疾人口占持證殘疾人總數(shù)的26.3%。結(jié)合第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，目前廣州市殘疾人持證率為26.0%，由此推算，截至2012年，廣州市老年殘疾人總數(shù)約11萬人。

社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求我們?cè)谘芯繗埣踩藛栴}時(shí)應(yīng)特別關(guān)注老年殘疾人群體，建立殘疾人保障體系和服務(wù)體系更應(yīng)以老年殘疾人保障為重點(diǎn)。為全面了解廣州市持證殘疾人在生活、康復(fù)、教育、就業(yè)、保障等多方面的情況，2012年廣州市殘聯(lián)和廣州大學(xué)聯(lián)合開展殘疾人抽樣調(diào)查研究，從截至2012年4月18日零時(shí)點(diǎn)的廣州市二代證殘疾人數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取3500名殘疾人調(diào)查樣本（占全市持證殘疾人總數(shù)的3.2%），與數(shù)據(jù)庫總體相比較，調(diào)查樣本在地區(qū)分布、殘疾類型、殘疾等級(jí)、性別、年齡等變量上與總體分布接近，顯示出樣本具有較好的代表性。本次調(diào)查中，60歲以上的殘疾人口為920人，占26.3%。本研究試圖通過廣州市2012年殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)中的老年殘疾人口樣本，分析廣州市老年殘疾人口基本狀況、社會(huì)保障及養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀，并針對(duì)目前老年殘疾人社會(huì)保障和養(yǎng)老服務(wù)體系中存在的問題提出對(duì)策建議。

1 老年殘疾人口基本狀況

從年齡分布來看，廣州市老年持證殘疾人主要集中在60～70歲，占老年持證殘疾人總數(shù)的59.9%，老年殘疾人口隨年齡增長(zhǎng)逐漸減少，85歲以上的僅占老年持證殘疾人總數(shù)的5.9%（見表1）。

從性別構(gòu)成來看，不同年齡段的性別構(gòu)成存在顯著差異。從總體上看，男性老年殘疾人所占比重更大，占總數(shù)的58.4%，女性占41.6%。從各個(gè)年齡組別來看，在低齡長(zhǎng)者階段，男性比例更高， 而75歲以上的高齡殘疾人中，女性比例顯著增加，在85歲及以上的老年殘疾人中，女性占到了61.1%，比男性高出22.2個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。

從教育狀況來看，60歲以上的老年持證殘疾人中，文盲比例占21.7%，小學(xué)文化程度占到46.4%，初中為17.0%，高中（包括中專、技校）比例為9.8%，大專以上學(xué)歷占3.7%。2006年全國(guó)第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)15歲及以上殘疾人口的文盲比例為45.4%，相比之下，廣州市老年持證殘疾人的受教育狀況顯著高于全國(guó)水平。但受教育程度在性別及各年齡組別存在顯著差異，年齡越大，文盲比例越高。在各個(gè)年齡階段，女性殘疾人的受教育水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性殘疾人，充分顯示出女性殘疾人在文化教育上的弱勢(shì)地位（見表1）。

從婚姻狀況來看，殘疾老人喪偶比例高，且兩性間存在顯著差異。60歲以上的老年殘疾人中，喪偶比例為24%，65歲以上的老年殘疾人中，這一比例上升至31.1%，年齡越大，喪偶比例越高。從性別來看，女性老年殘疾人的喪偶比例更高，超出男性29.6個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。

表1　各老年年齡組殘疾人性別、教育、婚姻狀況統(tǒng)計(jì) (單位：%)

從殘疾類型來看，廣州市老年殘疾人中比重最大的是肢體殘疾，占58.3%，其次是聽力、言語殘疾、視力殘疾及精神殘疾。雖然各個(gè)殘疾類別中男性比例都高于女性，但不同殘疾類型的性別構(gòu)成也存在差異。精神殘疾中男性與女性的分布差別不大，男性僅高出1個(gè)百分點(diǎn)，性別構(gòu)成差別最大的是多重殘疾、肢體殘疾與智力殘疾，男性分別高出27.2、23及22.6個(gè)百分點(diǎn)。從殘疾類型與殘疾等級(jí)的交互分類中，我們可以發(fā)現(xiàn)，從總體上看，一級(jí)老年殘疾人所占比例為26.5%，其中視力殘疾的一級(jí)殘疾比例達(dá)到52.2%，精神殘疾的一級(jí)殘疾比例達(dá)到48.2%，相比之下，肢體殘疾、智力殘疾的重度殘疾比例相對(duì)較低（見表2）。

表2　各類型老年殘疾人性別及殘疾等級(jí)構(gòu)成 (單位：%)

從殘疾等級(jí)與年齡的交互分類來看，殘疾程度與年齡呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。隨著年紀(jì)的增長(zhǎng)，中度（三級(jí)）與輕度（四級(jí)）殘疾所占比重逐步降低，極重度（一級(jí)）與重度（二級(jí)）殘疾所占比例逐步增加。80～84歲的老年殘疾人中，一級(jí)殘疾比例達(dá)到38.5%（見表3）。

表3　各年齡組別殘疾等級(jí)分布 (單位：%)

2 老年殘疾人口困境分析

老年殘疾人群體是老年人和殘疾人交叉的子群體，兼具老年人和殘疾人的特征，屬于雙重弱勢(shì)群體。老年殘疾人的雙重弱勢(shì)特征，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

2.1 生理性雙重弱勢(shì)——自然衰老加身體殘障

老年殘疾人的致殘?jiān)虼笾驴梢苑譃閮深?，一類是進(jìn)入老年之后，隨著年齡的增大，因身體器官自然老化或病變引發(fā)身體殘疾；而另一類則是在進(jìn)入老年之前就已殘疾或進(jìn)入老年后因意外等因素導(dǎo)致殘疾。無論是哪一類致殘?jiān)颍挲g的增大必將進(jìn)一步加劇身心機(jī)能的退化，加大身心功能的障礙。在衰老與殘障的雙重作用下，老年殘疾人生理弱勢(shì)加劇。

數(shù)據(jù)顯示，老年殘疾人致殘的最主要原因是疾病，有51.2%的老年殘疾人因病致殘。女性因病致殘比例比男性高出7.3個(gè)百分點(diǎn)。隨著年齡的不斷增長(zhǎng)，老年人因病致殘的比例也不斷提高。結(jié)合被訪老年殘疾人的致殘時(shí)間，我們繪制出了各年齡段殘疾人因病致殘比例的折線圖。圖1數(shù)據(jù)顯示，老年殘疾人從50歲之后，因病致殘的比例大幅上升，60～70歲達(dá)到最高點(diǎn)，之后仍繼續(xù)維持較高水平。

圖1　各年齡段殘疾人因病致殘比例統(tǒng)計(jì)圖

從行動(dòng)能力來看，一半以上的（60.2%）老年殘疾人基本可以自由行動(dòng)，生活不能自理的老年殘疾人占老年殘疾人總數(shù)的16.0%。但隨著年齡段的增長(zhǎng)，老年殘疾人的行動(dòng)能力和生活自理能力顯著下降，85歲以上的老年殘疾人中，臥床人員比例上升至13.0%，生活不能自理的比例近四分之一（24.5%），分別比65歲以下的老年人上升了9.1和15.5個(gè)百分點(diǎn)（見表4）。

表4　各年齡組行動(dòng)能力及自理能力統(tǒng)計(jì)(單位：%)

2.2 社會(huì)性雙重弱勢(shì)——收入低下與家庭依賴

生理弱勢(shì)使得老年殘疾人勞動(dòng)能力嚴(yán)重缺乏，由于養(yǎng)老保障體制的不健全，老年殘疾人收入來源不足，高度依賴家庭。

從收入情況來看，調(diào)查顯示，2012年廣州市老年殘疾人口領(lǐng)取職工離退休金的比例僅為30.1%，參加社保、領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的比例為54.2%，有15.7%的老年殘疾人沒有養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，廣州市城鎮(zhèn)老年殘疾職工的平均退休工資為1959.4元，為同期廣州市平均退休工資水平的75%[2]。在農(nóng)村，老年養(yǎng)老待遇更低，本次調(diào)查顯示，廣州農(nóng)村老年殘疾人的平均養(yǎng)老金僅為每月293.1元，僅為同期廣州新農(nóng)保平均養(yǎng)老金水平的45.6%[3]。在領(lǐng)取退休金、養(yǎng)老金的老年殘疾人中，有近一半（46.1%）每月收入低于500元。

從消費(fèi)支出來看，廣州市老年殘疾人的的日常消費(fèi)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，大部分殘疾人的日常開支主要花在食品、醫(yī)療及居住上，用以維持生存需要，而康復(fù)護(hù)理、文化生活等發(fā)展性需要?jiǎng)t無法在日常生活中得到充分的經(jīng)濟(jì)保障，只能削減這些方面開支。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市老年殘疾人家庭的恩格爾系數(shù)59.4%，農(nóng)村老年殘疾人家庭的恩格爾系數(shù)為64.2%，而2010年廣州市城市居民恩格爾系數(shù)為33.3%，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為46.0%?？梢姛o論是在城市還是農(nóng)村，老年殘疾人家庭的生活水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于整個(gè)社會(huì)的平均水平（見表5）。

表5　廣州市老年殘疾人消費(fèi)支出情況統(tǒng)計(jì) （單位：元）

由于自身收入及養(yǎng)老保障不足，絕大多數(shù)老年殘疾人需要家庭成員供養(yǎng)。我們的調(diào)查顯示，有57.7%的被訪老年殘疾人需要子女或家庭成員供養(yǎng)。而且這種供養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本會(huì)隨著老年殘疾人年歲的增長(zhǎng)而不斷增加，家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也會(huì)不斷加重。“因老致殘，因殘致貧”，已經(jīng)成為老年殘疾人難以回避的殘酷現(xiàn)實(shí)。與城市老年殘疾人相比，農(nóng)村老年殘疾人的弱勢(shì)更為明顯，對(duì)家庭依賴程度更強(qiáng)。調(diào)查顯示，有85%的被訪農(nóng)村老年殘疾人需要子女或家庭成員供養(yǎng)，他們經(jīng)濟(jì)收入更低，且享受的保障或福利資源更少，農(nóng)村老年殘疾人已經(jīng)成為老年殘疾人中的弱勢(shì)群體。

3 老年殘疾人社會(huì)保障問題

目前，廣州市已逐步建立起了包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障等內(nèi)容的社會(huì)保障體系。一直以來，廣州市市委、市政府高度重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展，不斷加大投入，全面推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，殘疾人事業(yè)也一直走在全國(guó)前列。但是，由于多方面因素，殘疾人事業(yè)發(fā)展仍然滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體水平。盡管現(xiàn)有的保障體系涵蓋了部分老年殘疾人士，但與老年殘疾人的弱勢(shì)特征和現(xiàn)實(shí)需求相比，仍存在較大差距。

3.1 經(jīng)濟(jì)保障偏低

老年殘疾人的經(jīng)濟(jì)來源主要分為以下三類：第一，退休金、養(yǎng)老金及退休前的積蓄；第二，家庭其他成員的供養(yǎng)；第三，低保金或救濟(jì)金。從現(xiàn)實(shí)情況來看，以上幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)來源并不能有效保障老年殘疾人的基本生活需求。

3.1.1 老年殘疾人的退休金或養(yǎng)老金待遇偏低。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合原則，養(yǎng)老待遇主要依據(jù)本人退休前的工齡及繳交的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用計(jì)發(fā)，而殘疾人員就業(yè)能力弱或者根本就沒有就業(yè)能力，他們大多只能以有限的資金購(gòu)買最低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此其退休后可以領(lǐng)取的待遇也相對(duì)較低。除了退休金或養(yǎng)老金外，年齡更大一點(diǎn)的老年人，按照年齡的不同每月還可以領(lǐng)取30～200元不等的長(zhǎng)壽金，作為生活補(bǔ)充。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是近年來CPI指數(shù)的不斷攀升，老年人微薄的收入僅能勉強(qiáng)維持較低的生活水平，一旦生病或發(fā)生其他意外，生活便難以為繼。

3.1.2 家庭成員供養(yǎng)能力有限。由家庭供養(yǎng)的老年殘疾人缺乏收入，經(jīng)濟(jì)上高度依賴家庭，一方面增加了家庭成員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面也因護(hù)理和照顧的需要，在一定程度上減少了家庭成員的社會(huì)勞動(dòng)時(shí)間和工作收入，使得整個(gè)家庭陷入收入減少和負(fù)擔(dān)加重的雙重困境。本次調(diào)查顯示，廣州城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年殘疾人家庭戶的人均收入分別只占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的56.3%和69.5%，老年殘疾人家庭收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民家庭平均收入水平。在這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，老年殘疾人容易自認(rèn)為是家庭負(fù)擔(dān)，心懷愧疚，家庭其他成員也容易因經(jīng)濟(jì)困境心生不滿，疏于照料，從而大大影響老年殘疾人的生活水平。

3.1.3 低?；蚓葷?jì)水平偏低，保障范圍太窄。被納入最低生活保障范圍內(nèi)的老年殘疾人，其生活主要來源于政府定期發(fā)放的最低生活保障金。盡管政府一再提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但與老年殘疾人口的支出水平來看（見表5），這樣的保障水平仍難以為老年殘疾人提供有效的經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)。另一方面，實(shí)際保障范圍與需求之間存在較大缺口。調(diào)查顯示，廣州市60歲以上老年殘疾人口中，領(lǐng)取低保的僅占9.8%，而且隨著年齡的不斷增加，低保率反而有下降的趨勢(shì)，60～70歲，70～80歲、80歲以上殘疾人口中的低保率分別為11%、8.8%、7.6%，而有超過四成（40.7%）的被訪老年殘疾人表示目前生活中遇到的最大困難是經(jīng)濟(jì)困難，需要低保；低收入家庭保障的老年殘疾人口占到了23.7%。由此可見，從經(jīng)濟(jì)層面來看，目前的基本養(yǎng)老保障和社會(huì)救助體系與老年殘疾人口的實(shí)際需求水平之間還存在較大差距。

3.2 醫(yī)療保障不足

由于生理上的雙重弱勢(shì)，隨著年齡的增長(zhǎng)、身體機(jī)能的退化，殘障程度的加劇，醫(yī)藥開支也不斷增加，成為了老年殘疾人日常支出中比例最重的一部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，老年人所需醫(yī)藥費(fèi)為總?cè)丝谄骄鶖?shù)的2.5倍，一個(gè)60歲以上的老年人的醫(yī)藥費(fèi)將占用其一生醫(yī)藥費(fèi)的80%以上。醫(yī)療費(fèi)用支出數(shù)據(jù)也顯示，退休人員的人均醫(yī)療費(fèi)用約為在職職工的2～3倍[4]。我們的調(diào)查顯示，有21.8%的被訪者表示目前最需要醫(yī)療救助。

近年來，廣州市政府不斷完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合的統(tǒng)籌合并，同時(shí)也在逐年加大醫(yī)療救助和資助力度，但老年殘疾人的基本醫(yī)療保障體系仍存在缺口。

一方面，由于各種原因，部分城鎮(zhèn)老年殘疾人未納入基本醫(yī)療保障體系。我們的調(diào)查顯示，有3.1%的老年城鎮(zhèn)殘疾人口未參加醫(yī)保（政府供養(yǎng)、公費(fèi)醫(yī)療等不適用醫(yī)保的除外），沒有任何醫(yī)療保障。未參保原因主要是認(rèn)為參保費(fèi)用過高（占未參保人員的44%）及不了解政策，沒人給辦（占未參保人員的28%）。根據(jù)廣州市醫(yī)療保險(xiǎn)政策，對(duì)于參加職工社保，領(lǐng)取固定養(yǎng)老待遇的人員，需要在其購(gòu)買了10年醫(yī)保費(fèi)用后方可以享受職工醫(yī)保待遇。但是，很大部分老年殘疾人由于就業(yè)能力差或不被社會(huì)認(rèn)可，早早地下崗或者自謀生計(jì)，加上認(rèn)識(shí)不足，在年輕時(shí)未購(gòu)買職工醫(yī)保，以至于老年時(shí)無法享受醫(yī)療保障。為此，廣州市政府出臺(tái)了繳納過渡性基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政策：規(guī)定如果達(dá)到了退休年齡仍沒有交足10年的醫(yī)保金，可在一次性或按月繳交不足年限的過渡金后享受職工醫(yī)保待遇。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，過渡醫(yī)保金為上年度本市單位職工月平均工資7.5%（2011年度340 元/月/人）。調(diào)查顯示，在需要繼續(xù)繳交過渡性醫(yī)保金的殘疾人中，已有14.8%殘疾人因經(jīng)濟(jì)困難停繳保費(fèi)，僅有26.5%的殘疾人表示有能力繼續(xù)補(bǔ)繳剩余的過渡性醫(yī)保金。

另一方面，即使進(jìn)入了醫(yī)療保障體系，保障水平也難以滿足老年殘疾人的需要?？床‰y、看病貴是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題。老年殘疾人身體健康每況愈下，醫(yī)療需求日益增強(qiáng)。調(diào)查顯示，有39.2%的被訪老年殘疾人患有慢性病，近一半被訪者（44.9%）表示目前的健康狀況較差或很差。特別是一些治療費(fèi)用高、治療周期長(zhǎng)的老年病、慢性病，發(fā)一次病，少則上百，動(dòng)輒成千上萬，即使在現(xiàn)有的醫(yī)保體制下可以獲得一些醫(yī)療救助和費(fèi)用報(bào)銷，但隨著醫(yī)療費(fèi)用基數(shù)的不斷增大，個(gè)人支付部分也水漲船高。在有限的經(jīng)濟(jì)水平下，老年殘疾人年齡越大，疾病越多，反而越不敢去醫(yī)院看病。調(diào)查顯示，有30.1%的被訪老年殘疾人即使有病，也不會(huì)立即去醫(yī)院看病，相當(dāng)多的貧困老年殘疾人對(duì)疾病能拖就拖，能熬就熬，嚴(yán)重影響了其健康狀況和生活質(zhì)量。

4 老年殘疾人口養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

由于生理上的弱勢(shì)特征，老年殘疾人的生活照料和康復(fù)護(hù)理需要家庭和社會(huì)的共同關(guān)注。老年殘疾人的養(yǎng)老方式主要分為兩類，一類是集中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，一類是分散的居家養(yǎng)老。無論是哪種養(yǎng)老方式，現(xiàn)有的制度保障與老年殘疾人的實(shí)際養(yǎng)老需求間，仍然存在較大差距。

4.1 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供需矛盾突出

調(diào)查顯示，老年殘疾人中有19.5%是獨(dú)居家庭，有16.3%的被訪老年殘疾人目前需要機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，盡管這一比例只占老年人中的少數(shù)，但目前仍無法完全滿足。1990年以來，廣州市收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展較快，盡管目前廣州每千名老年人擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)位于全國(guó)前列，但老年殘疾人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的狀況仍不容樂觀[5]，在調(diào)查中，僅有4.1%老年殘疾人在機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，其中有將近一半（48.8%）屬于自費(fèi)人員。在現(xiàn)實(shí)中，一般的養(yǎng)老院很少愿意接收失去生活自理能力的殘疾人，即便愿意接受，也要排隊(duì)輪候很長(zhǎng)時(shí)間，且費(fèi)用昂貴。而目前殘聯(lián)推行的針對(duì)智力、精神及多重殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)如“陽光家園”，在年齡段上只針對(duì)就業(yè)年齡段的殘疾人，老年殘疾人養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)及服務(wù)供給仍是殘疾人社會(huì)保障的“短板”。

4.2 居家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重

老年殘疾人家庭依賴性強(qiáng)，特別是那些失去了生活自理能力的老年殘疾人，需要家庭的長(zhǎng)期照料和護(hù)理，往往給家庭成員造成了沉重的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。一個(gè)失去生活自理能力的老年殘疾人最少影響兩個(gè)家庭，由此可推算中國(guó)現(xiàn)在至少有幾千萬家庭被老年殘疾人的照料護(hù)理問題所困擾。與此同時(shí)，我國(guó)城市空巢家庭比率已達(dá)到49.7，地級(jí)以上大中城市的比例更高達(dá)56.1%，大中城市老年空巢家庭率已達(dá)到70%[6]，家庭照料負(fù)擔(dān)沉重與空巢家庭問題疊加交織，使居家養(yǎng)老的支撐力變得更為脆弱。

當(dāng)家庭照料能力不足時(shí)，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)就變得非常重要了，可以通過專業(yè)人員上門，為老年殘疾人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理及精神慰籍等服務(wù)。但目前殘疾人居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面小，服務(wù)項(xiàng)目少，且城鄉(xiāng)差異明顯。我們的調(diào)查顯示，城市老年殘疾人中接受過社區(qū)日間照料及居家安養(yǎng)服務(wù)的比例僅為9.0%，而農(nóng)村僅為4.9%。即使在既有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，也存在一些問題，一方面，社區(qū)服務(wù)針對(duì)性不足，不能照顧到老年殘疾人的特殊需求，比如視力殘疾老年人出行難、言語及聽力老年殘疾人溝通困難、精神寂寞等問題突出；另一方面，有些老年殘疾人急需的社區(qū)服務(wù)如社區(qū)家政、平安通等還需要支付一定金額的費(fèi)用，在一定程度上增加了部分貧困老年殘疾家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。

5 老年殘疾人保障與服務(wù)對(duì)策建議

5.1 重視老年殘疾人社會(huì)保障需求

老年殘疾人是雙重弱勢(shì)群體，不僅要面臨年齡增加、日漸衰老的困擾，還要忍受身體、病痛的折磨。而由于種種觀念偏見及政策缺陷，老年殘疾人在社會(huì)生活中面臨著不同程度的觀念排斥和制度排斥。因此，要提高老年殘疾人口的社會(huì)保障水平，首先必須從觀念和思想層面倡導(dǎo)和增強(qiáng)“敬老助殘”的觀念；從法律和制度層面確保老年殘疾人口的生存及發(fā)展權(quán)利。任何人都要經(jīng)歷由年輕到老年的生命歷程，很多老年殘疾人在年輕時(shí)也曾是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，更重要的是，殘疾絕不是特殊群體的特殊經(jīng)歷，而是每個(gè)健全人在年老時(shí)都可能面對(duì)的普遍性風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們應(yīng)該基于“人本主義”理念，關(guān)注老年殘疾人的生活現(xiàn)狀，重視老年殘疾人的保障需求，提升老年殘疾人的生活質(zhì)量，由同情、憐憫的人道主義關(guān)懷轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)殘疾人社會(huì)與經(jīng)濟(jì)權(quán)利的制度性保障，明確殘疾人與健全人一樣平等、自由、自主參與一切社會(huì)活動(dòng)，分享社會(huì)文明進(jìn)步成果的應(yīng)有權(quán)利。

5.2 健全老年殘疾人專項(xiàng)保障制度

從理論上講，老年殘疾人社會(huì)保障本來就應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)民保障體系的必然組成部分，在此將其單獨(dú)提出，不僅由于老年殘疾群體的特殊性而使得針對(duì)老年殘疾人的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有不同的安排，同時(shí)也說明，我國(guó)針對(duì)老年殘疾人的社會(huì)保障和福利內(nèi)容已經(jīng)落后于整個(gè)社會(huì)保障體系的發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年殘疾人的現(xiàn)實(shí)保障需要。目前的殘疾人社會(huì)保障體系中，缺乏針對(duì)老年殘疾人的專項(xiàng)保障政策，如廣州市老年殘疾人可以享受的社會(huì)福利或救助，大多是在其他保障體系中“搭便車”。很多福利資源，如殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)貼、社保或醫(yī)保繳費(fèi)資助、醫(yī)療救助、日托安養(yǎng)服務(wù)、住房保障、消費(fèi)性費(fèi)用減免等，都需要進(jìn)入低收入范圍內(nèi)才能享受，政府關(guān)于殘疾人相關(guān)福利和社會(huì)服務(wù)政策覆蓋面窄，內(nèi)容不全，涉及到老年殘疾人的特惠政策更是捉襟見肘，因此首先必須在制度設(shè)計(jì)上，針對(duì)老年殘疾人的特殊困難和現(xiàn)實(shí)需求，研究和制定“按需施補(bǔ)”的老年殘疾人專項(xiàng)福利和救助政策體系。

一方面，應(yīng)該在現(xiàn)有的福利保障體制中加強(qiáng)對(duì)老年殘疾人口的保障力度，應(yīng)堅(jiān)持一般性制度保障與專項(xiàng)制度保障相結(jié)合、普惠加特惠的原則，在面向社會(huì)全體公民的基本保障體系中加大對(duì)殘疾人群體的福利傾斜，如降低殘疾人家庭進(jìn)入低保、低收困難群體的門檻或者提高低保殘疾人家庭的保障標(biāo)準(zhǔn)等，從而擴(kuò)大目前對(duì)老年殘疾人的保障范圍。

另一方面，應(yīng)建立并完善針對(duì)老年殘疾人的社會(huì)保障體系。筆者認(rèn)為，老年殘疾人社會(huì)保障體系至少應(yīng)該包括三個(gè)層次：首先是基于最低生活保障、醫(yī)保、社保及各項(xiàng)福利補(bǔ)助為主的老年殘疾人基本生活保障體系，滿足老年殘疾人的基本生存需要；其次是針對(duì)老年殘疾人醫(yī)療救治、康復(fù)護(hù)理、養(yǎng)老托管等專門需求的專項(xiàng)保障及扶助政策，提升老年殘疾人的生活質(zhì)量；最后是針對(duì)老年殘疾人家庭的扶助政策，通過如稅費(fèi)減免、就業(yè)扶助、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)助、護(hù)理保險(xiǎn)等多種方式幫助老年殘疾人家庭中的勞動(dòng)成員增強(qiáng)贍養(yǎng)及護(hù)理老人的能力。

5.3 加強(qiáng)老年殘疾人養(yǎng)老醫(yī)療救助

老年殘疾人最擔(dān)心的就是“老無所養(yǎng)，病無所醫(yī)”。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)體系中，要積極彌補(bǔ)老年殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)及養(yǎng)老保障缺口，并根據(jù)老年殘疾人的實(shí)際需要適當(dāng)加大保障力度，提高保障水平。在養(yǎng)老保障方面，相關(guān)部門需要特別關(guān)注那些因無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而未能享受固定養(yǎng)老待遇的老年殘疾人，按其基本的生活需求情況給予一定的補(bǔ)貼或者資助，或者根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，適當(dāng)提高老年殘疾人的養(yǎng)老保障水平；在醫(yī)療保障方面，政府一方面應(yīng)將老年殘疾人全部納入基本醫(yī)療保障體系，享受普惠型的醫(yī)療保障，同時(shí)應(yīng)設(shè)立針對(duì)老年殘疾人的補(bǔ)充醫(yī)療救助政策，特別是制定針對(duì)一定對(duì)象（如收入低于一定水平）的老年殘疾人門診醫(yī)療、農(nóng)村老年殘疾人的專項(xiàng)醫(yī)療救助政策，從而保障老年殘疾人的基本醫(yī)療和生存的需求。

特別值得注意的是，農(nóng)村殘疾人占我國(guó)殘疾人口的絕大多數(shù)，但由于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在明顯的城鄉(xiāng)差異，殘疾人醫(yī)療康復(fù)資源分布也存在較大的城鄉(xiāng)、地區(qū)差距，農(nóng)村地區(qū)的老年殘疾人的養(yǎng)老及醫(yī)療保障水平更低。由于農(nóng)村老年殘疾人家庭經(jīng)濟(jì)承受力上的脆弱性以及農(nóng)村殘疾人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源的稀缺性，政府必須成為農(nóng)村老年殘疾人社會(huì)支持體系的主導(dǎo)力量[7]。因此，政府在制定政策時(shí)，應(yīng)該把農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障作為重中之重，給予農(nóng)村老年殘疾人適當(dāng)政策傾斜，加大救助及保障力度。

5.4 完善老年殘疾人社會(huì)服務(wù)體系

老年殘疾人的社會(huì)服務(wù)體系應(yīng)該是一個(gè)由政府、家庭、社會(huì)多方參與、有效整合、多元責(zé)任主體的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，針對(duì)老年殘疾人的需求及意愿，提供層次化、人性化、多元化的社會(huì)服務(wù)。第一，要鼓勵(lì)民間組織和機(jī)構(gòu)介入老年殘疾人的養(yǎng)老和康復(fù)工作，加強(qiáng)老年殘疾人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和服務(wù)供給，特別是滿足重度老年殘疾人的托管需求。一方面，在現(xiàn)有的集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中適當(dāng)增加或擴(kuò)充針對(duì)重度老年殘疾人的床位，另一方面，要加大投入，加快專門面向老年殘疾人安養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。對(duì)于生活不能自理、經(jīng)濟(jì)貧困的重度殘疾老人，應(yīng)該由政府出資集中托養(yǎng)。第二，完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老仍是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)老年殘疾人的主要養(yǎng)老方式，政府和社會(huì)需要通過多種渠道、多種形式為家庭照料提供制度保障（如為老年殘疾人家庭發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼、引入護(hù)理保險(xiǎn)等），同時(shí)大力推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，大力發(fā)展綜合服務(wù)、生活照顧、醫(yī)療康復(fù)等社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，建立健全以社區(qū)為基礎(chǔ)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干、殘疾人家庭為依托的殘疾人社會(huì)服務(wù)體系。特別需要針對(duì)老年殘疾人喪偶比例高的人口特征，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)居殘疾老人的生活照料和情感關(guān)懷服務(wù)。第三，加強(qiáng)老年殘疾人社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。老年人的護(hù)理保健是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及到治療、預(yù)防、康復(fù)、護(hù)理、咨詢和評(píng)估等多個(gè)方面，需要具備專業(yè)知識(shí)與技術(shù)的人員來實(shí)施，因此，應(yīng)重視老年社會(huì)工作者隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、制度化建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

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The General Situation and the Social Security Services of the Disabled Elderly in Guangzhou

HU Rong

【Abstracts】Based on the 2012 sample survey of disabled people in Guangzhou, this paper described the population characteristics and the dual predicament of the disabled elderly in Guangzhou.The investigation revealed the problems in the social security system such as the low economic security, inadequate medical insurance, meanwhile, discussed the issues of contradiction between supply and demand of institutional care, the heavy burden of home care.Finally, this paper proposed some countermeasures and suggestions for improving the social welfare system for the disabled elderly.

【Key words】Disabled elderly; Population characteristic; Social security; Elderly care

作者簡(jiǎn)介：胡蓉 講師 博士；研究方向：社會(huì)分層與流動(dòng)、弱勢(shì)群體研究

*基金項(xiàng)目：廣州大學(xué)人文社科學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（201403XSTD）

[中圖分類號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2016)21-0069-07