以需為本的殘疾人社會保障：國際經(jīng)驗與中國實踐*

■張蕾

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以需為本的殘疾人社會保障：國際經(jīng)驗與中國實踐*

■張蕾

【摘要】文章梳理了發(fā)達國家在殘疾人社會保障的理念、手段、責任主體、操作執(zhí)行和法律保障的成功經(jīng)驗，探討了我國當前建設(shè)殘疾人社會保障制度存在的理念、現(xiàn)實和制度困境，利用發(fā)達國家成功經(jīng)驗帶給我們的啟示對建立我國殘疾人社會保障制度提出了初步政策設(shè)計：即轉(zhuǎn)變保障理念重新審視殘疾人社會保障建立的各項目標，將信息化平臺建設(shè)和管理作為社會保障的執(zhí)行基礎(chǔ)，建立多元化責任主體協(xié)作管理機制，實行“按需保障”為社會保障制度建設(shè)尋找突破口，構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障的法律體系，保障殘疾人獲益的實際效果。

【關(guān)鍵詞】殘疾人；社會保障；國際經(jīng)驗；中國實踐

作者單位：北京大學人口研究所 北京 100871

據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《世界殘疾報告》估計，全世界至少有15%的人口存在不同形式的殘疾，其中約80%生活在教育、培訓和就業(yè)機會匱乏的發(fā)展中國家[1]。保障殘疾人的基本權(quán)利，使其享有社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果和資源是人類社會發(fā)展的應(yīng)有之義。龐大的殘疾人數(shù)量帶來日益旺盛的社會保障需求，需求的多元化對社會保障體系提出了新挑戰(zhàn)。當前，我國社會保障制度尚不完善，存在著覆蓋面低、制度建設(shè)不健全、配套公共服務(wù)缺失等問題，以“人”為單位提供社會保障服務(wù)無法從根本上滿足殘疾人的實際需求。從中國殘疾人事業(yè)“十二五”時期的發(fā)展經(jīng)驗來看，殘疾人社會保障的完善仍將是“十三五”規(guī)劃中殘疾人事業(yè)發(fā)展的重大問題之一。本文嘗試從梳理國際殘疾人社會保障和福利制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，解決以下三個問題：第一，國際社會實現(xiàn)殘疾人社會保障的理論基礎(chǔ)和實現(xiàn)手段分別是什么？ 第二，殘疾人社會保障制度在我國的構(gòu)建過程中存在哪些困境？ 第三，如何將國際經(jīng)驗和理念植入我國殘疾人社會保障體系發(fā)展的政策思路中？

1 殘疾人社會保障的國際經(jīng)驗

1.1 殘疾人社會保障的理論基礎(chǔ)及發(fā)展階段

大多數(shù)發(fā)達國家的殘疾人社會保障制度發(fā)展大都經(jīng)歷了建立、緩慢發(fā)展、快速發(fā)展、改革這四個階段，每個階段都與經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境改變之下人們的訴求變化相適應(yīng)。同時，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實和民眾對社會保障制度的實際需求，積極采取有效措施，主動推進社會保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

第一階段，殘疾人社會保障制度的萌芽階段（1601年～19世紀中）。其標志性事件是1601年出臺的英國伊莉莎白《濟貧法》，這一法律的頒布使英國成為首個將殘疾人作為救濟對象正式納入保障體系的國家，但是17、18世紀興起的殘疾人院、瘋?cè)嗽旱?，在給殘疾人提供了基本社會條件的同時，也把他們與正常社會隔離，避免他們“破壞”其他人的生活秩序。

第二階段，社會保障制度緩慢而曲折的發(fā)展階段（19世紀末～20世紀初）。19世紀末達爾文生物進化論的觀點被引入到社會領(lǐng)域， “物競天擇，適者生存”的理念甚至成為美國慈善組織的指導思想[2]，認為針對殘疾人的政策重點不應(yīng)在于對殘疾人救濟，而在于限制他們婚姻生育的權(quán)利，從而達到節(jié)約社會資源、節(jié)省社會成本的目的。與此同時，殘疾人社會保障體系在北歐國家快速建立和發(fā)展起來，以瑞典為例，瑞典從1891年即開始實行“自愿性疾病保險計劃”，將殘疾人群體作為貧困群體的重要組成部分納入“計劃”當中；德意志帝國議會1883年批準頒布世界上第一部社會保險法《疾病保險法》，1884年和1889年又相繼頒布了《工傷事故保險法》和《老年與傷殘強制保險法》[3]。

第三階段，現(xiàn)代殘疾人社會保障制度全面建立（20世紀20年代～60年代）。隨著西方經(jīng)濟發(fā)展進入“黃金時代”，各國社會在這一時期明確將殘疾人納入到保障范圍之內(nèi)，并給予更多關(guān)注。如美國1935年推出《社會保險法》，設(shè)計了一系列制度來保障老年人、盲人和殘疾兒童的福利；20世紀60年代，“瑞典模式”的高福利社會保障制度已基本形成[4，5]。

第四階段，改革時期（20世紀70年代至今）。從上世紀70年代開始，國際社會開始在全球倡導殘疾人保障的重要性，聯(lián)合國及有關(guān)國際會議先后通過了多個有關(guān)殘疾人的重要文件，其中1971年的《智力遲鈍者權(quán)利宣言》和1975年的《殘疾人權(quán)利宣言》是聯(lián)合國最早具體規(guī)定殘疾人權(quán)利原則的國際文件[6，7]，從“解決貧困群體的生存困境”到“關(guān)注殘疾人群體的保障情況”，再到“關(guān)注殘疾人群體的權(quán)利維護”，國際社會對于殘疾人群體的關(guān)注不斷提高，關(guān)注角度也越來越廣，著眼于與殘疾人生存、生活相關(guān)的各個方面。這一時期發(fā)達國家“高福利”社會保障下的負面效應(yīng)也開始顯現(xiàn)，與國際社會對于殘疾人權(quán)利維護的理念一起成為促進殘疾人社會保障制度改革的推動力。

1.2 發(fā)達國家殘疾人社會保障制度的特點

19世紀以來，各國根據(jù)其歷史、政治、經(jīng)濟和文化等特征，建立了適合本國的社會保障制度，其中對于殘疾人的保障在制度上差別較大，但縱觀世界殘疾人社會保障制度較完善的國家，都具備以下特點。

1.2.1 保障理念：從“慈善救濟”到“平權(quán)發(fā)展”全面轉(zhuǎn)變。各國殘疾人社會保障制度的發(fā)展歷程都經(jīng)歷了從施舍慈善到維護公民權(quán)利、保障個人發(fā)展、促進社會融合的過程，理念的變化對殘疾人保障和福利制度設(shè)計與實施提出了新的要求，這既是提高對殘疾人人權(quán)認識的關(guān)鍵步驟，同時也是殘疾人保障模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)。在《世界人權(quán)宣言》的第二十六條“社會福利權(quán)”中，特別提出了“在遭遇殘疾的情況下，有權(quán)享有保障”的內(nèi)容。這說明國際社會已意識到殘疾人在經(jīng)濟社會生活中的不利地位和特殊困難，必須要采取有效的措施才能賦予他們享有社會保障和維持滿意生活的權(quán)利[8]。

1.2.2 保障手段：以殘疾人實際需求為本設(shè)計救助、補貼與服務(wù)提供模式。發(fā)達國家殘疾人社會保障的基本內(nèi)容包括社會保險、社會救助和社會福利。由于殘疾人生理特征的特殊性和多樣性，其實際需求也非常多元化。發(fā)達國家為保障殘疾人的基本生存和發(fā)展所提供的各類救助、補貼和服務(wù)形式更為個性化、人性化和細致化。

首先，保障內(nèi)容以殘疾人自身、殘疾人家庭為對象分層按需給予幫扶。保障制度的設(shè)計遵守補償原則和主流化原則。補償原則為大多數(shù)歐洲福利國家所選擇，如英國、瑞典、挪威等。以瑞典為例，殘疾人除可享受醫(yī)療保險、疾病保險、住房維修和改造、教育保障等普適性社會保障之外，還可以獲得特別社會保障；如殘疾護理補貼和汽車補貼；在一些家庭補助項目中，包括了父母雙親保險[5]。主流化原則意味著各個國家的公共部門要將殘疾人的特殊需求納入到政策制定和實施的過程中，并在消除殘疾人融入社會的障礙和不足方面做出努力，即意味著殘疾人能進入勞務(wù)市場， 能接受教育，能享受健康護理，享受文化資源，進行體育活動。

其次，殘疾人及其家庭利益和公共福利的獲得與證件登記和信息管理緊密相連。如美國社會保障局針對個人發(fā)行社會保障號(Social Security Number，簡稱SSN)，由其負責管理，居民終身使用。社會保障號“記錄公民身份及日常生活的微觀信息，與福利享有緊密相連[4]。

1.2.3 多元化保障制度的責任主體。各國在殘疾人社會保障和社會福利的發(fā)展進程中都經(jīng)歷了責任主體的變化，目前發(fā)達國家較為普遍采用的管理與組織體系如下：

（1）中央政府與地方各級政府之間的合作模式，包括聯(lián)邦政府與各州政府之間的合作模式。例如瑞典的中央政府主要負責殘疾人保障制度的立法及養(yǎng)老保障，而衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)主要由省一級政務(wù)委員會負責，市級政府則直接負責為殘疾人提供各種福利服務(wù)，各級政府在殘疾人社會保障方面的職能十分明確[5]。美國殘疾人社會福利項目中的現(xiàn)金給付項目由聯(lián)邦和州政府聯(lián)合管理，而利益轉(zhuǎn)讓項目中的免費醫(yī)療救助項目則由各州自行管理[9]。

（2）政府部門（包括中央政府和各地方政府）和公立社會組織之間的合作模式。例如韓國的社會保障事業(yè)涉及多個部門，在實際工作中，政府部門需要借助公團或公社執(zhí)行專門業(yè)務(wù)，政府部門的工作主要集中于相關(guān)政策方針和執(zhí)行規(guī)則的制定等原則性層面[10]。

（3）政府與私營機構(gòu)合作的管理模式。私營機構(gòu)的引入更為靈活的解決了殘疾人的實際問題[11]。智利采取公共部門與私營部門相結(jié)合的模式適當提高了整個社會保障體系的效率，如職業(yè)年金和強制性個人養(yǎng)老儲蓄的養(yǎng)老基金大多選擇私人管理，事實證明，私人管理的年金收益率很高，從而使得基金能夠?qū)崿F(xiàn)增值的目的[12]。

（4）非政府組織的管理模式。澳大利亞與殘疾人社會服務(wù)相關(guān)的非政府組織包括全國性或地區(qū)性的殘疾人聯(lián)合會，如澳大利亞聯(lián)邦殘疾人聯(lián)合會；殘疾人代言或維權(quán)組織，如澳大利亞人權(quán)委員會；專業(yè)性的促進就業(yè)服務(wù)組織，如澳大利亞的脊髓損傷協(xié)會，專門提供就業(yè)信息；專業(yè)性的信息服務(wù)機構(gòu)，如新南威爾士州輔助器具信息服務(wù)中心，專門為殘疾人提供免費的輔助器具信息服務(wù)[13]。

1.2.4 保障制度的執(zhí)行：標準清晰嚴格、操作程序規(guī)范。多數(shù)國家對于各種福利和保障性服務(wù)的申請者均設(shè)計了一套可及、嚴格、定期的資格審定程序，一方面能夠保障有需求的殘障人士滿足其自身需要，有針對性的提供和發(fā)放福利；同時另一方面，標準的嚴格性也對福利的發(fā)放有所限制，避免了重復和無效的提供。審核評價的標準包括：（1）致殘原因：美國和澳大利亞殘疾人能否享有特殊的社會保險取決于其致殘原因，如工傷保險、傷殘退伍軍人保險等。（2）收入水平：美國的補充保障收入計劃（Supplemental Security Income，SSI）和澳大利亞的殘疾人收入補貼等都建立在殘疾人有一定工作收入的基礎(chǔ)上；另外，工傷保險的受益程度也與殘疾人的收入相關(guān)，政府規(guī)定的工傷保險金額往往是殘疾人工傷之前收入的一定比例。（3）殘疾類別和等級：以殘疾人的殘疾種類和等級判定其保障內(nèi)容時，要求醫(yī)療機構(gòu)或其它專門機構(gòu)進行核實和鑒定，進而決定該類殘疾人群體所應(yīng)享受的補貼水平。（4）個體需求：盡管從整體上看，殘疾人享有的社會保障和福利具有一致性，但是從群體內(nèi)部來看，個體之間所享有的補貼水平基于實際需求存在較大的差異[14]。（5）同類保障具有互斥性：有些國家規(guī)定當殘疾人享有某項保障性補貼或服務(wù)時，就不再享有與其保障內(nèi)容相同的其它補貼。另外一些國家規(guī)定殘疾人只能享受普適性保障和專項保障中的一種。

1.2.5 保障制度的支撐：完備的法律制度提供巨大支持。發(fā)達國家殘疾人社會保障制度的發(fā)展與完善過程實際上就是殘疾人權(quán)益保障法立法與完善的過程。上世紀60年代以前，殘疾人社會保障的相關(guān)法律主要以保障因工致殘或戰(zhàn)爭致殘者及其家庭的權(quán)益為主，如《殘疾人撫恤金和養(yǎng)老金條例》（澳大利亞，1908），《工傷保險法》（智利，1916），《社會保障法》（美國，1935），《產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補償保險法》（韓國，1963），《社會保障最低標準公約》（國際勞工組織，1952）等。隨著人們對于社會保障體系的認識進一步深化，殘疾保險也被納入社會保險之中，且在社會救助中增加了專門針對殘疾人的救助。到了20世紀七八十年代，補充性保障收入的設(shè)置使殘疾人保障制度基本定型，如《身心殘疾者福利法》（韓國，1981）、《社會服務(wù)法案》（瑞典，1982）、《殘疾人服務(wù)法案》（澳大利亞，1986）、《老年和殘障健康保險大病保險法》（美國，1988）等。進入20世紀90年代，世界各國已經(jīng)要求全社會尊重殘疾人，保護殘疾人的基本權(quán)利，如《殘疾人法案》（美國，1990）、《殘障歧視法案》（澳大利亞，1992）、《障礙者基本法》(日本，1993)、《殘疾人融入社會法》（智利，1994）等，為殘疾人充分融入社會掃除了障礙。

綜上發(fā)達國家殘疾人社會保障制度發(fā)展和有效執(zhí)行的經(jīng)驗，可以將其保障制度的內(nèi)容和運行總結(jié)為：基于“賦予殘疾人享有社會保障并參與社會的權(quán)利”理念，政府、公立社會組織、私營機構(gòu)和非政府組織通過立法以“社會救助”和“社會保險”的形式達到保障殘疾人及其家庭的最低生活和發(fā)展的目的，并通過提供“以需為本”的社會服務(wù)加強對殘疾人權(quán)利的保障。在此框架下，整個社會保障制度的執(zhí)行實施均以真實且動態(tài)更新的殘疾人信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，不斷進行嚴格的資格審查，有序供給相關(guān)保障金或服務(wù)，通過保障金的及時發(fā)放和服務(wù)的有效供給進一步促使殘疾人主動申報信息，最終實現(xiàn)整個框架的良性運行。

圖1　殘疾人社會保障制度良性運行的理論框架

2 殘疾人社會保障的中國實踐

2.1 中國殘疾人社會保障的發(fā)展

我國的殘疾人社會保障制度構(gòu)建起步較晚，雖有“先天不足”，但經(jīng)歷了21世紀以來殘疾人社會福利、社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和安置等各項不同性質(zhì)、作用和形式的社會保障制度的快速發(fā)展，殘疾人社會保障體系已初具規(guī)模。

2.1.1 社會救助方面，提出了“8+1”的社會救助體系框架，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項制度。對符合城鄉(xiāng)低保條件的殘疾人應(yīng)保盡保，在助學、住房、醫(yī)療、就業(yè)等專項救助領(lǐng)域發(fā)揮為殘疾人“兜底線、救急難”的作用。

2.1.2 社會保險方面，殘疾人養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險五個主要險種的規(guī)定與普通人基本相同。政府對符合條件的貧困殘疾人參加社會保險按規(guī)定給予補貼，部分地方政府對殘疾人個體就業(yè)參保養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險給予補貼等特別支持。城鎮(zhèn)的各類社會保險制度建立比較早，且體系相對完善、覆蓋面較廣；而農(nóng)村近幾年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展迅速。

2.1.3 社會福利方面，逐步建立對殘疾人的康復、教育、就業(yè)、托養(yǎng)以及社會服務(wù)等較高層次需求的制度性保障。如逐步提高對低收入殘疾人生活救助水平實施生活補貼、護理補貼；有條件的地方對重度殘疾人適配基本型輔助器具、殘疾人家居環(huán)境無障礙建設(shè)和改造、日間照料、護理、居家服務(wù)給予政府補貼。實施養(yǎng)育、康復、教育、就業(yè)、住房相配套的孤殘兒童綜合性福利政策；支持對0～6歲殘疾兒童免費實施搶救性康復。改善精神病人福利機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施條件；落實殘疾人個人所得稅減免政策；對無民事行為能力或者限制民事行為能力的殘疾人實行財產(chǎn)信托等保護措施；對傷病殘軍人等進行優(yōu)撫安置工作等。

2.2 殘疾人社會保障的困境

2.2.1 理念困境：我國在殘疾保障模式的理念傳遞過程中存在著斷層，即中央與地方理念傳遞的斷層、各部門之間的認識斷層，政府宣傳與社會大眾接納的斷層。

從本世紀初開始，關(guān)于殘疾人社會保障制度的建設(shè)與改革在學術(shù)界展開了轟轟烈烈的討論，從保障國民現(xiàn)實的物質(zhì)利益跨入了從人道主義視角關(guān)注和保障殘疾人權(quán)益的規(guī)范命題研究階段。這些討論大大推動了相關(guān)政策的制定，中共中央于2008年出臺了《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展意見》，緊接著在2010年出臺了《中國殘疾人“十二五”發(fā)展綱要》，中國殘聯(lián)2015年發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于加強殘疾人社會救助工作的意見〉的通知》，指明了殘疾人社會保障事業(yè)發(fā)展的新方向和新目標，對殘疾人社會保障建設(shè)做了指導性說明?？梢哉f，以尊重殘疾人的尊嚴和維護其權(quán)利為社會保障制度建設(shè)的根本出發(fā)點的理念已經(jīng)為決策層所接納，并積極向下部署推廣。但是地方?jīng)Q策過程中對于殘疾理念的理解和考慮、對于殘疾人尊嚴的保護則遠遠滯后，各種偏見和制度性歧視嚴重影響到殘疾人的保障效果。甚至在有些地區(qū)，即使相關(guān)部門做出了大力宣傳這一理念的舉措，群眾的接納程度也不高。究其原因，一是在保障提供過程中缺乏部門間共同參與的機制，導致涉及社會保障的多頭執(zhí)行主體對理念內(nèi)容和目標知之甚少，甚至一無所知，接受和認同的優(yōu)先級別不夠；二是理念推廣過程中宣傳執(zhí)行者自身對于這一理念認識不夠，不能有效地承擔起連接政策和大眾的橋梁作用。三是這一理念的提出雖已通過立法加以保護，但貫徹執(zhí)行力度不夠，群眾難以看到理念推廣后的實質(zhì)性變化，導致接納程度低。

2.2.2 現(xiàn)實困境：龐大的社會保障需求帶來了巨大的挑戰(zhàn)

（1）殘疾人保障需求龐大，需求與保障的獲得不對等。中國在2006年即已擁有8300萬的龐大殘疾人口[15]，呈現(xiàn)出殘疾人口老齡化、農(nóng)村和重度殘疾人居多、文盲殘疾人居多的特點。此外，殘疾程度越高，對保障的需求比例也越高。

（2）貧困殘疾人最低生活保障不足。我國現(xiàn)有貧困殘疾人1500萬，而享受最低生活保障的殘疾人口為594萬，覆蓋率不足40%[16]。

（3）“發(fā)展型”社會保險參與率低。據(jù)2014年全國殘疾人監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，16歲及以上城鎮(zhèn)職工和居民至少一項社會保險參保率雖分別達98%和95%，但高參保率主要集中在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩個險種，城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險、工傷保險和生育保險參保率分別僅為13.8%，12.3%和10.8。盡管農(nóng)村殘疾人中參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例不斷上升，由2007的84.4%上升到2014的97.3%，但社會保險的參與率仍舊維持在較低的水平。

（4）殘疾人救助需求水平高。在殘疾人家庭的救助需求中，生活救助和醫(yī)療救助一直是最迫切的需求。2014年度，城鎮(zhèn)殘疾人家庭中49.9%有醫(yī)療救助需求，40.3%有生活救助需求；農(nóng)村殘疾人家庭中67.1%有生活救助需求，59.9%有醫(yī)療救助需求。

2.2.3 制度困境：現(xiàn)有殘疾人社會保障制度設(shè)計存在缺陷。我國的社會保障制度落后于社會經(jīng)濟的發(fā)展水平是毋庸置疑的事實，社會保障內(nèi)容中，如社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等都將殘疾人納入了保障范疇。但相較于普適性的保障內(nèi)容和原則，殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系的建設(shè)本身存在著嚴重的問題。

（1）與殘疾人社會保障相關(guān)的各項制度缺乏整體規(guī)劃。除國務(wù)院殘疾人工作委員會這一協(xié)調(diào)機構(gòu)外，具體的執(zhí)行部門有民政部門、勞動和社會保障部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門、建設(shè)部門和扶貧辦等，另外殘聯(lián)系統(tǒng)也承擔著不少職責。目前尚未有良好的協(xié)調(diào)機制，特別是在地方政府和基層政府層面，加上地區(qū)的差異性和地域行政分割的影響，殘疾人享受協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會福利和保障服務(wù)非常困難，必須有創(chuàng)新性的思維和理論模式來解決這一問題。

（2）“經(jīng)濟保障”難以到位，“服務(wù)保障”嚴重缺失。與發(fā)達國家相比，我國殘疾人的專項財政投入并沒有體現(xiàn)出“人多投入多”的特點。“經(jīng)濟保障”難以到位與我國殘疾人社會保障籌資渠道密切相關(guān)，目前我國仍以政府財政投入為首要資金來源，輔之以社會自籌和福利彩票的部分投入。由于社會慈善事業(yè)發(fā)展緩慢、企業(yè)社會責任心不強等原因，從其他渠道積累的社會保障資金較少，致使政府財政壓力日益加大，殘疾人社會保障事業(yè)發(fā)展困難重重。由于“經(jīng)濟保障”不足，殘疾人對救助性、現(xiàn)金式社會保障的依賴程度較高，貧困現(xiàn)象嚴重。殘疾人收入的主要部分被用來保障基本生活和醫(yī)療康復，極少有“閑錢”能夠用于個人或家庭的發(fā)展，很容易陷入一個“殘貧交加”的惡性循環(huán)。

（3）殘疾人社會保障制度的設(shè)計仍顯粗糙，不能夠體現(xiàn)“以需為本”的保障和服務(wù)理念。我國面向殘疾人提供的保險形式主要有社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，殘疾人專項保險有工傷保險。相較之下，工傷保險制度發(fā)展相對完善，在醫(yī)療待遇、工資待遇、傷殘待遇、死亡待遇幾個方面為殘疾人提供了扶持，但將未曾工作的殘疾人和因先天性疾病、遺傳病、后天慢性病或意外傷害等其他原因致殘的殘疾人排除在外。很多保障服務(wù)提供和殘疾人實際需求之間最大的矛盾在于殘疾人的特殊困難被普遍化和平均化，現(xiàn)有針對殘疾人的社會保障和服務(wù)體系缺乏有針對性的內(nèi)容和措施的設(shè)計，缺乏專業(yè)人員的配備。

（4）殘疾人電子信息登記系統(tǒng)建設(shè)尚不完善，難以有效的服務(wù)于社會保障的實施。目前中國殘疾人電子信息登記系統(tǒng)建設(shè)并不完善。殘疾人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫可以被視作殘疾人群體電子信息登記的平臺，所有數(shù)據(jù)庫中的成年殘疾人都持有殘疾人證，但目前持有二代殘疾人證的比例約為30%。殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫這一電子信息登記系統(tǒng)正在面向全體殘疾人逐步推廣，但在利用電子信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)收集的過程中存在不少問題和挑戰(zhàn)：一是部門分管的電子信息登記系統(tǒng)存在交叉和分割，涉殘各個部門在為殘疾人提供保障和服務(wù)的過程中，都是根據(jù)本部門的職能和需要各自開展信息系統(tǒng)的建設(shè)進行數(shù)據(jù)采集，部門之間的合作和共享缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。二是信息統(tǒng)計員的培訓和技術(shù)滯后。開展殘疾統(tǒng)計的調(diào)查員多半是基層社區(qū)和村級干部，其中多半學歷不高，對于許多指標和問題的理解本身就可能有偏差。三是農(nóng)村和偏遠地區(qū)的殘疾人電子信息采集服務(wù)可及性差。殘疾人電子信息采集服務(wù)可及性也看作方便性，包括可供操作的硬件設(shè)施，有效的電子信息采集系統(tǒng)，還包括地理位置上的接近，心理上的認可程度，以及經(jīng)濟上的可負擔性等。由于農(nóng)村和較為偏遠的地區(qū)，基層電子信息采集服務(wù)硬件配備缺失，造成殘疾人證辦理手續(xù)時間較長，由此產(chǎn)生的醫(yī)學鑒定和材料準備費用、交通費用、家人陪同損失的時間和收入成為電子信息采集服務(wù)可及性不高的原因。

3 加強殘疾人社會保障的政策思路

社會保障的目的在于使人們獲得較高的生活質(zhì)量、接受良好的教育、享受安全及時的衛(wèi)生保健服務(wù)、按需利用文化資源、自由進入勞務(wù)市場，當然對于本身已處于弱勢條件的殘疾人，社會保障還有通過收入的再分配使其獲得救助和補償?shù)墓δ?。對于在中國這個人口老齡化程度不斷加深，殘疾人口逼近一億的國家來說，建立一個完善的社會保障制度和服務(wù)體系挑戰(zhàn)重重。本文借鑒前述國際經(jīng)驗對我國殘疾人社會保障制度的建設(shè)提出以下建議。

3.1 轉(zhuǎn)變保障理念重新審視殘疾人社會保障建立的各項目標

理念的更新與目標的科學合理設(shè)定要遠遠優(yōu)于制度本身的設(shè)計，因此我國應(yīng)盡快建立一套以培養(yǎng)殘疾人自理和參與社會能力為目標的社會保障和服務(wù)體系，將為殘疾人“創(chuàng)造機會”視作社會保障的核心目標，將幫助殘疾人徹底擺脫貧困作為社會保障的階段目標，將保障殘疾人的基本生存權(quán)和自我發(fā)展權(quán)作為社會保障制度建設(shè)的長期目標。中央和地方在制定目標的過程中應(yīng)切實注意兩個關(guān)鍵。第一，殘疾人社會保障制度的建立，是要在本質(zhì)上解決殘疾人社會保障水平低、社會保障制度不完善、殘疾人需求不能得到滿足的問題；第二，建立和完善殘疾人社會保障制度，需要與我國或當?shù)噩F(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。

3.2 將信息化平臺建設(shè)和管理作為社會保障的執(zhí)行基礎(chǔ)

電子信息化平臺建設(shè)對于殘疾人社會保障工作具有重要的推進作用。首先，完善的電子信息能夠為政策制定者提供更為全面的信息，為政策建議提供明確的方向和指導，能夠增加財政預(yù)算的準確性，保證殘疾人相關(guān)政策的資金供給和實施。其次，殘疾人事業(yè)有其特殊性，其中，殘疾補貼及扶助政策的實施需要民政部、殘聯(lián)、衛(wèi)生部及教育部等多部門合作完成。殘疾人電子信息系統(tǒng)能夠大幅提升各部門信息交換的準確性和及時性，為各部門合作搭建良好的信息平臺。因此，可以借鑒美國社會保障號的管理方式為每一位殘疾人建立電子檔案，已經(jīng)診斷為殘疾人的需主動向有關(guān)部門進行檔案登記及更新個人信息，內(nèi)容應(yīng)當詳細提供其殘疾類別、社會經(jīng)濟特征、家庭社會經(jīng)濟特征等內(nèi)容，電子化檔案的收集、保管、分析都應(yīng)當有專門的機構(gòu)負責，信息登記完成后每一位殘疾人將獲得一個印有社會保障號的殘疾人證，這個號碼將作為殘疾人申請保障金或保障性服務(wù)的唯一標識，也是保障殘疾人及其家庭利益和公共福利的重要依據(jù)。在農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府應(yīng)從財政上給予大力支持，幫助這些地區(qū)完善殘疾人個人和家庭信息檔案的建立和更新。在信息數(shù)據(jù)庫中建立誠信評價指標體系，對于“造假”騙領(lǐng)保障的行為應(yīng)當同時對信息管理機構(gòu)和個人進行問責。

3.3 建立多元化責任主體協(xié)作管理機制，并實行“按需保障”為社會保障制度建設(shè)尋找突破口

我國殘疾人的生理和社會經(jīng)濟特征的異質(zhì)性較強，因此，要求公共服務(wù)部門在每一項公共決策上都要考慮到殘疾人的特殊需求，這樣才能把保障殘疾權(quán)利的理念貫穿于各個領(lǐng)域和各項工作中。對殘疾人實行“按需保障”所產(chǎn)生的公共成本較高，單純依靠國家政府的力量，難以建立和維持高保障水平，必然會造成政府負擔過重的后果。我們可以借鑒發(fā)達國家成功實踐的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際國情，首先，以殘疾人的實際需求為調(diào)節(jié)杠桿，建立以政府為主導的多元化保障主體機制，積極引入民間慈善團體、民間非政府組織和私營機構(gòu)，提高保障供給主體的競爭力，加強保障執(zhí)行的社會監(jiān)督，提升保障供給的效率；其次，盡早建立以保障殘疾人權(quán)利為導向的部門協(xié)調(diào)機制，降低因政策沖突導致的保障低效；第三，政府在非政府組織和私營機構(gòu)的服務(wù)提供過程中充當引導和監(jiān)督的責任，避免出現(xiàn)政府的干預(yù)行為；最后，所有社會保障供給部門的工作人員，包括政府官員都應(yīng)當接受有關(guān)殘疾問題的培訓，堅決避免在決策或服務(wù)提供過程中出現(xiàn)有辱殘疾人人格和尊嚴的事情發(fā)生。只有真正建立多元化責任主體，才能充分利用全社會力量，為殘疾人構(gòu)建完備的社會保障和福利體系。

3.4 構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障的法律體系保障殘疾人獲益的實際效果

2008年4月24日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂了《殘疾人保障法》，使其成為維護殘疾人權(quán)益最有力的武器。但相對于立法的與時俱進，很多地方還缺乏與之相應(yīng)的實施辦法， 保障法作為法律的權(quán)威性和有效性尚未充分顯示出來。我們首先要看到我國在殘疾人立法和發(fā)達國家之間的差距，如無障礙設(shè)施，在公共盲道建設(shè)與法律保障等方面差強人意，而北歐國家立法已經(jīng)涉及殘疾人家庭中浴室、臥室內(nèi)的無障礙設(shè)施。因此需要，一是進一步增強法規(guī)政策的有效性、權(quán)威性，減少殘疾人保障的隨機性和不穩(wěn)定性；二是立法需考慮多元化責任主體問責，建立完善的殘疾人執(zhí)法機制，保障殘疾人在權(quán)益受到侵犯時能得到專業(yè)有效的援助；三是明確界定一般法律法規(guī)與殘疾人專門法之間的關(guān)系，保證殘疾人專門法的效力高于一般法。

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Needs-based Social Security for Persons with Disabilities: International Experience and Application in China

ZHANG Lei

【Abstract】The article reviewed the successful experience of the concept, means, main subjects of responsibility, execution and legal protectionof social security for persons with disabilities (PWDs) in developed countries, and explored the idea, plight, challenges and institutional dilemmas of China's current social security system for PWDs.It made the preliminary design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals of social security for PWDs by changing the ideas; design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals ofsocial security for PWDs bychangingtheideas;to make the construction and management of information technology platform as the basement of social security execution; to find a breakthrough for the development of current social security system by establishing a multiple-subject of responsibility cooperative management mechanism and implementingthe principleof "demand-basedsecurity"; and to guarantee the actual effects gained from social security by buildingthe legislation system on the protection of PWDs’equity.

【Key words】Persons with disabilities; Social security; International experience; Application in China

作者簡介：張蕾 副教授；研究方向：健康管理與政策分析、弱勢人群服務(wù)與保障

*基金項目：北京市“青年英才計劃”中國殘疾老年人貧困現(xiàn)狀及貧困風險研究(YETP0041)；中國分區(qū)域殘疾人口需求與服務(wù)利用研究（09CRK007）

[中圖分類號]C913.69

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-0810(2016)21-0016-07