旅游業(yè)公共管理與服務(wù)問(wèn)題研究

彭巍

摘 要：2013年10月6日，中央電視臺(tái)曝光云南省香格里拉導(dǎo)游野蠻宰客、趕客事件，在全國(guó)旅游業(yè)界掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的關(guān)于旅游管理大討論。以哈爾濱市為例，通過(guò)對(duì)哈爾濱市旅游公共管理部門職能進(jìn)行分析，結(jié)合旅游公共管理理論及哈爾濱市旅游公共管理現(xiàn)狀，對(duì)哈爾濱市旅游公共管理進(jìn)行深入探索，最后從宏觀和微觀層面提出發(fā)展城市旅游公共管理的建議。

關(guān)鍵詞：旅游；公共管理；服務(wù)

中圖分類號(hào)：F592 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0130-02

旅游公共管理涉及的層面是非常廣泛的，它是一個(gè)城市整體對(duì)外形象打造的基礎(chǔ)性服務(wù)系統(tǒng)。而旅游管理部門在這個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成中的作用又是非常巨大的，“云南導(dǎo)游事件”之所以發(fā)生，根源就在于旅游公共管理的缺位或不作為引起的。以往對(duì)于旅游業(yè)的良性發(fā)展，我們過(guò)多地關(guān)注于旅游企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的管理，而很少?gòu)膶?shí)踐角度對(duì)旅游公共管理問(wèn)題進(jìn)行探討，才會(huì)出現(xiàn)以“云南導(dǎo)游事件”為代表的一系列危害旅游業(yè)健康發(fā)展的問(wèn)題存在?？梢?jiàn)，加強(qiáng)對(duì)旅游公共管理問(wèn)題的研究勢(shì)在必行。

一、城市旅游公共管理職能的概念

旅游公共管理是指旅游公共管理的主體在旅游業(yè)的管理過(guò)程中扮演的角色、履行的職責(zé)和所起作用的總和。具體地講，就是要明確旅游公共管理的主體在一個(gè)國(guó)家和地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)該“管什么和怎么管”的問(wèn)題。要把應(yīng)該管的事情管好，把不應(yīng)該管的事情放下去，找準(zhǔn)自己的位置，扮演正確的角色，發(fā)揮應(yīng)有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象，為國(guó)家和地方旅游業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航，引導(dǎo)和推動(dòng)旅游業(yè)健康、迅速地發(fā)展。旅游公共管理作為社會(huì)管理的組成部分之一，它涉及了諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而它的功能作用在服務(wù)業(yè)高速發(fā)展的今天更是顯得尤為突出。黨的十八大對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了更為深入的解讀，把市場(chǎng)功能作用提升到一個(gè)新的高度，而政府的服務(wù)功能將更加凸顯出來(lái)，這就對(duì)旅游公共管理部門功能準(zhǔn)確定位提出了更高的要求。

二、哈爾濱市旅游公共管理中存在的問(wèn)題

1.哈爾濱市旅游公共管理存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，旅游公共管理概念被狹隘化。一提到旅游管理我們就會(huì)想到旅行社、導(dǎo)游員、景區(qū)和涉旅飯店、賓館等等，旅游職能部門對(duì)它們行使管理權(quán)。事實(shí)上旅游公共管理涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是非常廣闊的，旅游六要素吃、住、行、游、娛、購(gòu)涵蓋了包括各種基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的很多內(nèi)容。旅游集散中心、旅游服務(wù)中心、旅游車船公司、旅游信息發(fā)布平臺(tái)、城市形象識(shí)別、城市居民禮儀等等都是旅游公共管理的范疇，但是在我們的旅游管理中經(jīng)常政策性的被忽略了，旅游管理公共部門沒(méi)有得到授權(quán)，公共管理的重要作用無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，使得城市旅游和旅游功能活動(dòng)變得更加單一化。

2.哈爾濱市旅游公共管理部門的執(zhí)法權(quán)受限，職能范圍較為狹窄，造成旅游執(zhí)法能力弱，市場(chǎng)監(jiān)管能力不強(qiáng)問(wèn)題出現(xiàn)。旅游公共管理是一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)，作為一個(gè)高關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，本身的特點(diǎn)決定了它的作用發(fā)揮要在眾多關(guān)聯(lián)部門交叉出現(xiàn)，而作為旅游公共管理主體的旅游職能部門由于在政府序列中的排名靠后，很難受到足夠的重視，服務(wù)職能無(wú)法充分得到釋放，同很多相關(guān)職能部門產(chǎn)生服務(wù)交叉、權(quán)責(zé)交叉時(shí)往往處于一個(gè)被動(dòng)的境地。

3.旅游公共管理有管理、缺服務(wù)，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足。面對(duì)涉及旅游六要素的各個(gè)相關(guān)行業(yè)，旅游公共管理部門在政策法規(guī)性管理方面作用發(fā)揮明顯，而對(duì)于旅游企業(yè)的整體發(fā)展缺乏行業(yè)性指導(dǎo)，對(duì)旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題和遇到的困難無(wú)法提供適當(dāng)?shù)姆?wù)和幫助。對(duì)于哈爾濱市城市旅游業(yè)發(fā)展缺乏一個(gè)中長(zhǎng)期統(tǒng)籌，對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整缺乏自主性掌控。

4.旅游公共管理在政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題上存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)不是絕對(duì)對(duì)立的兩個(gè)方面，而是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不同時(shí)期、不同階段所要采取的發(fā)展模式。哈爾濱市旅游公共管理中出現(xiàn)了政府和市場(chǎng)兩極化情形。比如：在旅游公共設(shè)施建設(shè)上，有些時(shí)候往往過(guò)于依靠市場(chǎng)，造成這種公益類配套服務(wù)不完善的情形出現(xiàn)。當(dāng)前，哈爾濱市旅游業(yè)的發(fā)展速度雖然很快，但是是依然處于國(guó)內(nèi)二三線旅游城市的行列，忽視城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，把旅游業(yè)過(guò)度放權(quán)于市場(chǎng)，對(duì)哈爾濱市旅游業(yè)的整體發(fā)展會(huì)造成一定影響。

三、加強(qiáng)哈爾濱市旅游公共管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)宏觀層面指導(dǎo)

1.旅游公共管理目標(biāo)明確、職責(zé)清晰。對(duì)于哈爾濱市旅游業(yè)的發(fā)展要做到目標(biāo)明確，對(duì)自身職責(zé)的界定要做到清楚明了。從宏觀發(fā)展戰(zhàn)略上要加強(qiáng)對(duì)旅游公共管理的認(rèn)識(shí)。要摒棄過(guò)去對(duì)旅游業(yè)的單一、狹隘的認(rèn)識(shí)。旅游業(yè)是綜合性、關(guān)聯(lián)性非常高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，它的作用主要是宣傳和吸引。宣傳城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潛在的所有可參與城市建設(shè)與發(fā)展的要素。因此，要正確認(rèn)識(shí)發(fā)展旅游業(yè)的最終作用和目的，明確旅游業(yè)的作用和功能是宣傳城市、為其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。要加強(qiáng)旅游業(yè)準(zhǔn)公益類產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)，這樣旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣傳、展示和營(yíng)銷的機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大城市對(duì)外聯(lián)系的紐帶，為城市帶來(lái)各種發(fā)展資源的平臺(tái)。

2.旅游公共管理重管理更要重服務(wù)，要強(qiáng)調(diào)公共管理的宏觀性。在現(xiàn)今旅游業(yè)從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，旅游公共管理部門要明確自身的功能屬性。在進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和發(fā)展的具體實(shí)踐中，要更加側(cè)重于宏觀性政策的制定、保障性法規(guī)的起草、公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善。制定城市旅游發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，要加強(qiáng)調(diào)研，加強(qiáng)研究能力，牢牢把握旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的趨向；組織旅游企業(yè)跨區(qū)域進(jìn)行大區(qū)宣傳工作哈爾濱市做得很好，在此基礎(chǔ)上要不斷擴(kuò)大范圍和內(nèi)容；加強(qiáng)政府間合作，整合資源、統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一步調(diào)，不斷深化政府間旅游組織的合作。采用政府的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，以提供公共產(chǎn)品為主，通過(guò)一系列的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游企業(yè)的引導(dǎo)；建立和完善旅游法規(guī)體系、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督、促進(jìn)部門協(xié)調(diào)發(fā)展。積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要賦予旅游公共管理部門更多的參與權(quán)，對(duì)涉旅項(xiàng)目的公共設(shè)施建設(shè)從旅游產(chǎn)業(yè)角度提供科學(xué)的建議；加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，把“智慧旅游”活動(dòng)開(kāi)展起來(lái)。endprint

（二）發(fā)揮微觀層面作用

1.政府旅游公共管理部門要加強(qiáng)同旅游企業(yè)的交流與合作，提高服務(wù)水平和能力。在政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)過(guò)度的過(guò)程中，政府旅游公共管理部門同旅游企業(yè)之間的角色關(guān)系也在發(fā)生變化，除在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行政策約束外，從行業(yè)發(fā)展層面講，政府旅游公共管理部門更多強(qiáng)調(diào)的是引導(dǎo)和服務(wù)。旅行社、旅游景區(qū)、旅游車船租賃公司、涉旅賓館、飯店等旅游企業(yè)，作為旅游市場(chǎng)的主體，它們將在各自的旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著市場(chǎng)參與者的主體作用。2013年10月1日《中國(guó)旅游法》實(shí)施以來(lái)，很多旅游企業(yè)面臨諸多新問(wèn)題，如旅行社客源市場(chǎng)萎縮、導(dǎo)游員隊(duì)伍萎縮等。旅行社和導(dǎo)游員在旅游活動(dòng)中的作用、地位是旅游公共管理部門當(dāng)前必須認(rèn)真研究、馬上解決的重要問(wèn)題。所以，旅游公共管理部門要深入企業(yè)研究市場(chǎng)需求、企業(yè)困難，把旅游公共管理變?yōu)槁糜喂卜?wù)。此外，做好旅游政策的公開(kāi)，在旅游政策的制定上可以舉辦聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)的成員由旅行社、旅游車船租賃公司、旅游景區(qū)以及涉旅賓館、飯店的負(fù)責(zé)人員等組成，保證政策的制定與實(shí)施能夠符合旅游企業(yè)參與旅游業(yè)發(fā)展的客觀需要，通過(guò)發(fā)揮和調(diào)動(dòng)旅游企業(yè)的積極性，讓他們更加關(guān)注旅游政策的制定、關(guān)注旅游行業(yè)管理的發(fā)展

2.政府旅游公共管理部門要加強(qiáng)旅游公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理力度。哈爾濱市旅游信息化平臺(tái)建設(shè)、哈爾濱市旅游集散中心建設(shè)、哈爾濱市旅游商品生產(chǎn)和銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、哈爾濱市旅游形象識(shí)別系統(tǒng)建設(shè)等都是當(dāng)前哈爾濱市旅游公共管理部門要重點(diǎn)關(guān)注的一些問(wèn)題。旅游信息化平臺(tái)建設(shè)要以城市旅游公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)為依托完善旅游公共信息標(biāo)準(zhǔn)，整合目的地現(xiàn)有的信息資源，加強(qiáng)與相關(guān)部門的信息溝通，形成統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、信息共享的機(jī)制，從而打破旅游信息統(tǒng)計(jì)口徑不一或信息統(tǒng)計(jì)不完全的窘境。建立“政府主導(dǎo)、部門配合、企業(yè)參與”的旅游信息采集機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確全面地采集旅游及涉旅行業(yè)基礎(chǔ)信息，重點(diǎn)采集游客需要的“食、住、行、游、購(gòu)、娛”等方面的信息，對(duì)信息實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)各涉旅行業(yè)信息資源共享互通。進(jìn)旅游咨詢中心建設(shè)，在機(jī)場(chǎng)、火車站、汽車站、碼頭、高速公路服務(wù)區(qū)、商業(yè)集中區(qū)等游客集中區(qū)域建設(shè)旅游咨詢中心。旅游咨詢中心由政府統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管，鼓勵(lì)各地選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的運(yùn)營(yíng)模式，可采取政府獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，招標(biāo)選擇與公益性服務(wù)無(wú)利益沖突的企業(yè)、其他組織合作運(yùn)營(yíng)或委托其獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，以確保旅游咨詢中心充分發(fā)揮公益信息咨詢功能和可持續(xù)發(fā)展。

3.政府旅游公共管理部門要加強(qiáng)旅游監(jiān)管的范圍和監(jiān)管力度?！昂谏纭?、“黑導(dǎo)”、“黑車”現(xiàn)象要引起旅游公共管理部門的高度重視。要重點(diǎn)加大對(duì)“黑社”、“黑導(dǎo)”、“黑車”的整治力度，在旅游商店、餐館、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、旅游景區(qū)（點(diǎn)）等消費(fèi)場(chǎng)所向?qū)в螁T、司機(jī)私授回扣行為以及出售假冒偽劣商品、以次充好、抬高物價(jià)、欺客宰客等行為作為查處重點(diǎn)。政府應(yīng)該賦予旅游公共管理部門更高的檢查權(quán)，在重點(diǎn)景區(qū)、高速公路口加大對(duì)“黑導(dǎo)”和“黑車”的檢查和打擊力度。對(duì)于旅行社的規(guī)范整治，一方面，要通過(guò)市場(chǎng)化途徑將沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的小社、門市逐步淘汰出旅游市場(chǎng)；另一方面，要對(duì)“黑社”加大打擊力度，聯(lián)合工商、稅務(wù)、公安等部門展開(kāi)聯(lián)合旅游公共管理執(zhí)法活動(dòng)，堅(jiān)決將非法“黑社”剔除出旅游市場(chǎng)，保證旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

4.政府旅游公共管理部門要提高管理者和從業(yè)者的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平，增強(qiáng)他們依法行使監(jiān)督權(quán)利、維護(hù)旅游消費(fèi)者合法利益的觀念。“云南導(dǎo)游宰客”問(wèn)題把旅游管理者和從業(yè)者存在的素質(zhì)不高、缺乏職業(yè)道德、暴力執(zhí)法等問(wèn)題都凸顯出來(lái)。提高旅游管理者業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平要通過(guò)加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，加強(qiáng)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)等形式展開(kāi)，增強(qiáng)旅游公共管理人員法制觀念；加強(qiáng)涉旅企業(yè)人員的職業(yè)道德教育，定期舉辦一些旅游法律、法規(guī)的宣傳學(xué)習(xí)活動(dòng)，要督促旅游企業(yè)制定相關(guān)的規(guī)章制度，在保障企業(yè)員工合法利益的同時(shí)，嚴(yán)格要求從業(yè)人員依章行事，保護(hù)旅游消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵害。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint