完善國有企業(yè)財務監(jiān)管的思考

徐吉

【摘 要】黨的十八屆三中全會的召開，對國有企業(yè)改革提出了新要求，是在以往改革的基礎上進一步深化。伴隨著國有企業(yè)改革，對財務監(jiān)管也提出的更高的要求。本文闡述了國有企業(yè)實施財務監(jiān)管的重要性，并分析國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及其存在的問題，進而在此基礎上提出了針對性的解決措施，旨在進一步完善現(xiàn)代國有企業(yè)財務監(jiān)管機制。

【關鍵詞】國有企業(yè)；財務監(jiān)管；內部控制

一、國有企業(yè)實施財務監(jiān)管的重要性

1.國有企業(yè)財務監(jiān)管的內涵

國有企業(yè)財務監(jiān)管是指國有企業(yè)監(jiān)管機構為實現(xiàn)其特定目標，依據(jù)有關法律、法規(guī)，運用相關方法，遵循法定程序，對監(jiān)管對象的財務活動進行規(guī)范和限制的行為。它能促進企業(yè)各項活動的合法化和管理行為的科學化。

2.加強國有企業(yè)財務監(jiān)管的意義

隨著黨的十八屆三中全會的召開，拉開了新一輪國有企業(yè)改革的序幕。伴隨著國有企業(yè)改革，對財務監(jiān)管也提出的更高的要求。財務監(jiān)管工作是國有企業(yè)財務管理的重要組成部分，也是國有企業(yè)生存與發(fā)展的前提條件。加強國有企業(yè)財務監(jiān)管工作是現(xiàn)代國有企業(yè)經(jīng)濟管理的核心和基礎，加強國有企業(yè)財務監(jiān)管工作有利于改善國有企業(yè)內部管理結構，有利于國有企業(yè)實現(xiàn)其經(jīng)濟效益和社會效益，有利于實現(xiàn)出資人對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)的保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失。因此，加強國有企業(yè)財務監(jiān)管工作，順應國有企業(yè)改革的潮流，有著積極深遠的意義。

二、國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

1.內部監(jiān)管

內部監(jiān)管通過公司的治理結構、內部控制、內部審計、制度監(jiān)督、預算管理等一系列的制度、程序和方法。主要以企業(yè)股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、內部審計部門和職工代表大會為主體。股東大會決定投資、融資、股利分配等重大財務計劃，審議批準董事會的財務報告、年度財務預算方案、決算方案等重大事項，審議批準監(jiān)事會對企業(yè)財務方面的相關報告。董事會擬定投資、融資、股利分配、年度財務預算方案、決算方案等重大財務方案，執(zhí)行股東大會對于財務方面的決議，決定聘任或者解聘公司總經(jīng)理及其報酬事項，并根據(jù)總經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副總經(jīng)理、財務負責人及其報酬事項。監(jiān)事會檢查公司的財務情況，對董事、高級管理人員的財務行為進行監(jiān)督。經(jīng)理層負責日常財務工作，組織實施公司投資、融資等方案，擬訂公司的基本財務管理制度，接受董事會、監(jiān)事會的監(jiān)督。內部審計部門有些企業(yè)是對經(jīng)理層負責，有些企業(yè)是對董事會下設的審計委員會負責，主要職責是企業(yè)財務情況進行審計，并提出改進建議。職工代表大會依法選舉董事會和監(jiān)事會中的職工代表，從而參與到企業(yè)的內部監(jiān)管之中。內部監(jiān)管分為會計和財務兩個方面。會計方面具體包括對貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、債權債務、成本費用、采購、銷售、擔保、涉稅等經(jīng)濟業(yè)務的監(jiān)管。財務方面的內容則是對企業(yè)各個層次上的財務活動進行的約束和監(jiān)督，包括企業(yè)籌資、投資、資金運營及收益分配。

2.外部監(jiān)管

外部監(jiān)管主要是國資委、財政、稅務、審計機關或機構等為主體，對國有企業(yè)的財務會計工作的資料及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟活動進行定期的或一次性的審查監(jiān)督。國資委通過向國有企業(yè)派出財務總監(jiān)、監(jiān)事會人員對日常財務工作進行監(jiān)管，國有企業(yè)定期向國資委報送財務報表、財務預算，國資委對國有企業(yè)的財務狀況進行動態(tài)監(jiān)測，對重大投資、融資、擔保等風險事項進行審批，組織定期或者不定期的審計，并將財務監(jiān)管的事項納入國有企業(yè)高管人員經(jīng)營業(yè)績考核之中。財政部門監(jiān)督管理財政撥付國有企業(yè)的專項資金、補貼款項的使用情況，有些地方國資委未單獨設置，國資委在國有企業(yè)財務監(jiān)管的職責由財政部門代為執(zhí)行。稅務部門對國有企業(yè)財務上的涉稅事項進行監(jiān)管。審計部門對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益狀況等財務情況進行審計監(jiān)督。在監(jiān)管程序上，由于監(jiān)管對象不同、具體監(jiān)管目的不同而有不同的監(jiān)管程序。外部監(jiān)管一般的程序是從非現(xiàn)場監(jiān)管開始，根據(jù)監(jiān)管對象報來的各種生產(chǎn)和財務信息進行分析評估，從中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在和潛在的問題，然后就發(fā)現(xiàn)的問題有針對性地進行現(xiàn)場檢查，根據(jù)檢查的結果，寫出監(jiān)管報告。

三、國有企業(yè)財務監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題

1.外部監(jiān)管主體缺位

表面上看，很多政府部門都對國有企業(yè)進行監(jiān)管，如國資委、行政主管局、審計機關等，但在很多國有企業(yè)中，沒有哪一個產(chǎn)權代表能夠對國有企業(yè)的項目投資、資產(chǎn)經(jīng)營充分行使權利，并充分承擔責任和義務，任何一個監(jiān)管機構并不對國有企業(yè)財務違紀的失察負責，形成了嚴重的多頭監(jiān)管和實際上的監(jiān)管主體缺位現(xiàn)象。國有資產(chǎn)所有者的職能被政府部門分割， 造成了產(chǎn)權管理的多元化， 政府各部門都可以所有者的身份向企業(yè)發(fā)號施令，企業(yè)要對多個政府部門負責， 但卻沒有哪個部門真正對國有資產(chǎn)的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確， 企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督和約束， 國有企業(yè)直接歸各級政府管理，其產(chǎn)權歸政府所有，但政府是由各綜合經(jīng)濟管理部門行使管理職能的， 由于政府沒有授權由哪個部門進行監(jiān)管， 結果是政府哪個部門都可以管企業(yè)， 但誰都管不了， 誰都不負責任。同時， 由于政府各個部門目標的多元化，不可避免地出現(xiàn)政出多門、重復指令、企業(yè)無所適從， 造成監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管成本的增加， 即實際上的外部監(jiān)管主體缺位。

2.財務監(jiān)管模式陳舊

國有企業(yè)財務監(jiān)管模式手段繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟下的老辦法，忽視了預先設防和參與決策等事先監(jiān)督方法，往往習慣于采取事后監(jiān)督方法，一旦造成國有資產(chǎn)流失，往往無法挽回。

3.股權結構不合理，股東大會形同虛設

有些國有企業(yè)股權相對集中，一股獨大的現(xiàn)象比較嚴重，使得中小股東在股東大會上顯得無足輕重，作為權力機構的股東大會只是一種擺設。國有股大股東實際上操縱了公司的一切， 董事、監(jiān)事全由國有股股東委派， 公司機構間無法形成制約關系。公司的重大財務決定往往由國有股大股東作出，缺乏必要的財務監(jiān)督，使重大財務決策的可行性、科學性受到質疑。

4.董事會難以對經(jīng)理層進行有效約束

很多國有企業(yè)總經(jīng)理由政府部門直接任命，而不是由董事會任命，使董事會在挑選、聘任和監(jiān)督經(jīng)理人員，并掌握經(jīng)理人員的報酬與獎懲的權利受到嚴重侵害。在財務工作上，經(jīng)理層不能嚴格按照董事會決議組織實施公司投資、融資等重大財務方案，對日常財務管理制度的完善缺乏動力。

5.內部審計部門未能充分發(fā)揮監(jiān)督作用

有些國有企業(yè)的內部審計部門公司由財務負責人主管，獨立性不強，有些內部審計人員為其他部門人員兼職，審計業(yè)務水平不高，甚至有些公司內部審計部門的設立就是為了應付外部監(jiān)督機構的檢查，搞形式主義，上述內部審計部門的種種問題， 導致內部審計的作用有限，從而造成了內部審計監(jiān)督機制的弱化。

6.內部財務監(jiān)管體系人員素質不高，動力不足

在現(xiàn)行體制下，政府往往以行政方式任命國有企業(yè)的領導人，許多國有企業(yè)領導為公務員，并且是具有一定行政級別的公務員，他們中部分人員在管理企業(yè)的能力、動力方面不足。有些國有企業(yè)人員素質不高，高級人才匱乏，對后續(xù)教育不夠重視，知識結構老化。

四、完善國有企業(yè)財務監(jiān)管的建議

1.深化國有企業(yè)改革，強化政府監(jiān)督職能，統(tǒng)一外部監(jiān)管主體

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，各級人民代表大會及常務委員會授權本級人民政府履行出資人職責，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，依法行使監(jiān)督職權。目前比較較流行的做法是各級國資委作為各級政府的特設機構，代表本級政府履行出資人職責，不參與、不干預企業(yè)正常的生產(chǎn)和經(jīng)營、管理活動，但對出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。（1）國務院和地方人民政府審計機關依照《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，對國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行情況和屬于審計監(jiān)督對象的國家出資企業(yè)進行審計監(jiān)督。（2）各級人民政府應當依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督。（3）各級國資委根據(jù)需要，可以委托會計師事務所對國有企業(yè)的年度財務會計報告進行審計，維護出資人權益。具體操作時可建立“會計事務所信息庫”，由國資委抽簽決定國有企業(yè)每年聘用的會計事務所，或實施定期輪換會計事務所制度。

2.革新財務監(jiān)管模式

實行財務總監(jiān)委派制度和外派監(jiān)事會制度。由國資委向國有企業(yè)派出監(jiān)事會與財務總監(jiān)。監(jiān)事會對企業(yè)的重大財務事項進行監(jiān)督。建立財務總監(jiān)與總經(jīng)理的聯(lián)合聯(lián)簽制度，使財務總監(jiān)參與到企業(yè)財務活動的事前、事中監(jiān)督中，從而減少國有資產(chǎn)流失。

3.優(yōu)化股權結構，發(fā)揮股東大會的作用

除少數(shù)承擔政策性職能的企業(yè)外，國有企業(yè)應有序向非公經(jīng)濟開放，積極發(fā)展以公眾公司為重點的混合所有制經(jīng)濟。通過與外資、民資、機構投資者等社會資本在資金、技術、市場、管理等方面的戰(zhàn)略合作，實現(xiàn)國有資本與非國有資本的交叉持股、相互融合，打造一批產(chǎn)權結構多元化、市場競爭優(yōu)勢明顯的混合所有制企業(yè)。確保股東大會有重大財務事項的決策權，并設立監(jiān)事會和獨立董事對董事會尤其是大股東進行監(jiān)督，特別關注對重大投資、融資決策的可行性、科學性。

4.強化董事會對經(jīng)理層約束機制

由國資委任命董事長為法定代表人（兼任黨組織負責人），與總經(jīng)理分設。董事會負責挑選、聘任和監(jiān)督經(jīng)理人員，并掌握經(jīng)理人員的報酬與獎懲，公司經(jīng)理層逐步實行市場化選聘和契約化管理。董事會把財務工作的實施情況納入對經(jīng)理層的經(jīng)營業(yè)績考核之中，使經(jīng)理層能嚴格按照董事會決議組織實施公司投資、融資等重大財務方案，并對日常財務管理制度進行不斷完善。

5.充分發(fā)揮內部審計部門的監(jiān)督作用

從內審機構的設置原則上，董事會下設審計委員會，在行政系統(tǒng)和經(jīng)營管理系統(tǒng)設置審計機構。內審機構，作為審計業(yè)務，要向審計委員會負責并報告工作；作為行政內容，要向總經(jīng)理負責并報告工作；審計委員會成員由董事長、非執(zhí)行董事、總審計長和非公司董事（外聘）等組成，從而提高內審的獨立性和權威性。

6.提高內部財務監(jiān)管體系人員素質，激發(fā)內部活力

結合當前實際，各級國資委研究制定國有企業(yè)領導人員選拔任用、考核評價、激勵監(jiān)督、培訓培養(yǎng)、調整退出等機制。國有企業(yè)領導人員由國資監(jiān)管部門實行分類考核。新進國有企業(yè)領導人員去行政化、級別化。合理增加企業(yè)經(jīng)營管理人員市場化選聘比例，在經(jīng)營競爭類企業(yè)積極探索職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。大力推進“人才強企”戰(zhàn)略，積極探索適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)人才培養(yǎng)和引進機制，培養(yǎng)和造就一批國有產(chǎn)權代表、企業(yè)經(jīng)營管理人才、科研技術人才和高技能人才。建立和完善企業(yè)各類人才評價、選拔、培養(yǎng)、引進、使用、激勵制度，充分調動各類人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的積極性。做到經(jīng)營者能上能下、人員能進能出。加強隊伍建設，對在崗職工按崗位需要組織相應的后續(xù)教育，更新知識結構。職工加強專業(yè)知識的學習，學以致用，發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，使內部財務監(jiān)督的水平穩(wěn)步提高。

總之，做好國有企業(yè)財務監(jiān)管有利于不斷提升國有企業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

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