高校債務(wù)中存在的問題與對策研究

楊建勇

（四川外國語大學(xué)計劃財務(wù)處 重慶）

進入21 世紀以來，高等教育進入快速蓬勃發(fā)展時期，在財政資金投入不足、增長機制不完善的情況下，為滿足高校擴招需要，各高校開始紛紛利用銀行貸款進行大規(guī)模建設(shè)，多年累積下來，貸款規(guī)模不斷增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010 年債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達到近8000 億元，隨著還貸高峰的到來，債務(wù)風險日漸顯現(xiàn)，為妥善解決高校債務(wù)問題，國家財政部教育部于2010 年出臺了《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負擔 化解高校債務(wù)風險的意見》（財教〔2010〕568 號），高校債務(wù)化解取得了一定成效，如沿海發(fā)達地區(qū)高校通過中央財政和地方財政扶持，債務(wù)基本下降到合理水平，而欠發(fā)達的中西部地區(qū)高校由于建設(shè)起步晚、地方財力有限等客觀因素，多數(shù)高校仍保有大規(guī)模債務(wù)，債務(wù)風險依然非常高，由此可見，高校債務(wù)較長時期內(nèi)仍然是高等教育面臨的重大財務(wù)難題。

為化解高校存量債務(wù)，控制新增債務(wù)，防范債務(wù)風險，促進高校持續(xù)健康發(fā)展，本文通過對高校債務(wù)成因進行深入分析，從高校債務(wù)相關(guān)主體角度，提出化解高校債務(wù)的思路，以期為有效解決高校債務(wù)問題提供參考。

一、高校債務(wù)中存在的問題

1.高校債務(wù)增長過快、體量大

除擴招帶來的高校規(guī)模擴張過快是導(dǎo)致高校巨額債務(wù)的原因之外，國家及地方政府長期以來對高等教育的財政投入缺位也是高校債務(wù)規(guī)模快速增長的主要因素。2002 年，高校債務(wù)規(guī)模官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為88 億元，2007 年時任教育部部長周濟在新聞發(fā)布會上表示，高校債務(wù)規(guī)模為2000 多億元，據(jù)不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年高校債務(wù)規(guī)模已達8000 億元，較2002 年增長了近90 倍，高校負債增長非常迅速，體量也非常大。

2.高校債務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理

高校債務(wù)不僅體現(xiàn)在龐大的規(guī)模上，還體現(xiàn)在負債結(jié)構(gòu)不合理帶來的巨大壓力，由于高校集中擴張，負債來源主要為銀行等金融機構(gòu)，同時受宏觀金融貨幣政策影響，多數(shù)高校短期流動資金貸款較多、長期項目貸款相對較少，表現(xiàn)為貸款時間短、流貸多的債務(wù)結(jié)構(gòu)特點，這為后期債務(wù)還款埋下了潛在的風險，截止目前，部分高校已經(jīng)出現(xiàn)到期還款困難或不斷借新還舊的狀況，債務(wù)風險加劇。

3.高校債務(wù)成本高

21 世紀初的十年是高校發(fā)展的黃金十年，據(jù)不完全統(tǒng)計，80%的高校在此期間完成了規(guī)模擴張和提檔升級，但這十年也是高校債務(wù)突飛猛進的十年，銀行及社會融資成本也一漲再漲，根據(jù)央行公布同期銀行基準利率統(tǒng)計，以五年期以上長期貸款為例，2002 年基準利率為5.76%，2007 年最高時已經(jīng)達到7.83%，加之在擴張期間多數(shù)高校受制于自身辦學(xué)狀況及國家金融政策，貸款利率均有不同程度上浮，以重慶市某高校為例，每年需支付銀行貸款利息近5000 萬元，當年利息支出已經(jīng)占到當年學(xué)校收入總量的12.50%，占事業(yè)收入的比例高達45%，社會融資成本的逐年增加進一步加大了高校債務(wù)融資成本。

4.高校債務(wù)償還能力嚴重不足

高校規(guī)模擴張以后，辦學(xué)規(guī)模穩(wěn)定，學(xué)校收入總量也難再突破，在財政投入有限的情況下，單純依靠高校自身消化累積債務(wù)顯然不可能，由于償債能力嚴重不足，不能按期歸還到期貸款，高校不得不借新還舊或是鋌而走險尋求其他風險較高的如向中介機構(gòu)融資償還貸款，這無疑進一步加劇了高校債務(wù)狀況的惡化。

截至2012 年央行基準利率調(diào)整情況統(tǒng)計表

二、高校債務(wù)成因分析

1.政府或教育主管部門監(jiān)管缺位

《中華人民共和國高等教育法》第十三條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)，政府作為高等教育法律意義上的辦學(xué)主體，履行對高等教育發(fā)展的監(jiān)管義務(wù)，然而，高校在擴張期間一些脫離自身發(fā)展實際的諸如項目審批手續(xù)不齊，盲目上工程，貪大求全，高標準建設(shè)等做法卻沒有得到政府及相關(guān)主管部門的有效監(jiān)管或約束，導(dǎo)致高校出現(xiàn)短期過度投資和過度貸款行為，政府監(jiān)管缺位是導(dǎo)致高校背負巨額債務(wù)的重要原因之一。

2.政府對高等教育投入體制不健全

《中華人民共和國高等教育法》第六十條明確規(guī)定，國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)。然而，政府并沒有完全履行高等教育法所規(guī)定的義務(wù)，2007 年9 月12 日，時任教育部部長周濟在新聞發(fā)布會上說：高等學(xué)校的基本建設(shè)大大加強，固定資產(chǎn)增加了很多，在這個過程中我們現(xiàn)在的賬面固定資產(chǎn)大概是5000 億 在這5000 多億資產(chǎn)的形成過程中，國家基本建設(shè)財政收入大概500多億。全國高等教育擴張期間，政府的投入遠沒有跟上高等教育發(fā)展的步伐，另外，2014 年高等教育行業(yè)分析報告也指出，我國教育行業(yè)經(jīng)費投入占GDP的比重仍然不足，特別是國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例一直沒有達到4%的要求，由此可見，很長時期內(nèi)政府對高等教育投入體制不健全，投入經(jīng)費嚴重不足直接導(dǎo)致高校不得不另辟它徑籌措辦學(xué)資金，導(dǎo)致高校舉借大量債務(wù)。

3.高校擴張過快，缺乏有效的財力支撐

全國高等教育迎來擴招重大發(fā)展機遇期間，各高校爭先恐后大力擴張，卻忽略了自身財力。一是高校存在項目論證不充分，不切實際的貪大求全、高標準建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生；二是學(xué)校沒有將投資計劃與財力有效的結(jié)合，以重慶某高校為例，校區(qū)擴建期間累計投入經(jīng)費近10 億元，年均投入1.25 億元，而該校在此期間年均收入不過3 億元，年度投資收入比達到驚人的40%，其擴張投入大大超出其財力，高校對自己財政能力估計不足，不切實際的盲目突擊投資其實當時在全國高校是一種普遍現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致高校債務(wù)攀升，甚至一度爆發(fā)吉林大學(xué)債務(wù)危機的主要原因。

4.銀行等金融機構(gòu)對高校還款能力預(yù)期過高或盲目樂觀

作為最直接的利益相關(guān)者，銀行的融資政策導(dǎo)向也是導(dǎo)致高校債務(wù)形成的重要原因，銀行對高校還貸能力的評估是建立在"高校有政府兜底，行業(yè)風險低"這一主觀預(yù)期，而非基于高校財政能力的實際預(yù)測，直接導(dǎo)致銀行肆意放貸行為，加速了高校債務(wù)的積聚。

5.社會力量給予高等教育發(fā)展的支持太少

從全球公辦高等教育發(fā)展情況看，社會捐資一直是高等教育發(fā)展重要經(jīng)費補充來源，但在我國，社會力量對高校支持輔助卻作用非常小，以重慶為例，獲得捐資最多的高校，其平均獲得社會捐資也不過1000 多萬元，多數(shù)高校甚至不足100 萬元，而在高等教育發(fā)展成熟的國家，社會力量對高校發(fā)展的輔助作用是非常明顯的，其獲得經(jīng)費比例已經(jīng)占到高校當年收入總額的10% 30%。

三、化解高校債務(wù)路徑探析

目前高校的債務(wù)有政府投入不足的原因，有學(xué)校盲目擴張、貪大求全的原因，也有銀行審查不嚴，肆意放貸的原因。因此，高校債務(wù)問題的解決要信賴于政府、學(xué)校和銀行三方。

1.加大政府扶持力度

就高校資金來源結(jié)構(gòu)看，財政撥款依然是高校資金主要來源，政府應(yīng)進一步加大撥款力度，一方面可通過加大債務(wù)化解專項資金扶持、進一步提高生均撥款標準、提高財政貼息比率等方式加大教育經(jīng)費投入，實踐政府對教育經(jīng)費投入占GDP 4%的承諾，爭取達到國際平均5 %的標準，即時高校債務(wù)負擔必將隨著經(jīng)費投入增長而下降。另一方面，政府可針對高等教育資金困境，制定適用特定條件、特定時期的優(yōu)惠扶持政策，如政府放開對高校土地置換的約束，減輕或減免高校預(yù)算外創(chuàng)收資金稅收負擔，設(shè)立政府債務(wù)化解專項資金等，利用多種路徑化解高校存量債務(wù)。

2.加大政府監(jiān)管力度

根據(jù)對重慶市高校債務(wù)情況調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，基本建設(shè)是導(dǎo)致高校背負巨額債務(wù)的最主要原因，并且我們發(fā)現(xiàn)，各高校由于基本建設(shè)經(jīng)驗不足、專業(yè)人才短缺等客觀原因，普通存在基本建設(shè)項目論證不充分，項目投資及融資審批監(jiān)管缺位等情況，以重慶某高校為例，基建項目立項概算6.17 億元，而實際竣工結(jié)算時支出達10.05 億元，超概達到62.88%，而超概并沒有進行論證和辦理相關(guān)審批程序，因超概而新增加的建設(shè)貸款也沒有主管部門審批。由此可見，政府及相關(guān)主管部門在高校新增債務(wù)項目及新增債務(wù)過程中監(jiān)管有所缺位，放縱了高校的辦學(xué)自主權(quán)，政府應(yīng)加大對高校重大投、融資項目的審批及監(jiān)管，適度控制高校辦學(xué)自主權(quán)，控制高校新增債務(wù)。

3.強化高校辦學(xué)主體地位

一方面，高校作為主要辦學(xué)主體，要增強責任意識，要牢固樹立依賴自身還債的思想，摒棄政府"兜底"的依賴思想，高校債務(wù)的化解很大程度上要依賴于高校自身，高校應(yīng)當加強債務(wù)管理，增收節(jié)支，做好還款預(yù)算，將債務(wù)償還作為一項長期的事業(yè)來抓，逐步消化債務(wù)，防范債務(wù)風險。另一方面，高校自身要增加財務(wù)意識和風險意識，高校應(yīng)加強對新增貸款項目的財務(wù)可行性論證，特別是在編制學(xué)校五年發(fā)展規(guī)劃時，一定要將學(xué)校財務(wù)收支計劃與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，力爭做到學(xué)校財力可有效支撐學(xué)校發(fā)展，實現(xiàn)互為支撐、互為發(fā)展的良性局面。

4.銀行等金融機構(gòu)在高校債務(wù)化解過程中應(yīng)予以積極配合

一方面，作為高校債務(wù)最大的受益者，銀行等金融機構(gòu)對于高校巨額債務(wù)的形成，有不可推卸的責任，因此在高校債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整和償還貸款過程中，銀行應(yīng)在貸款利息優(yōu)惠、貸款期限、流動資金周轉(zhuǎn)等方面予以大力支持，加快高校債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低高校融資成本，從而緩解學(xué)校債務(wù)壓力，幫助高校盡早消化債務(wù)。另一方面，對于貸款量大，中長期內(nèi)還款能力嚴重不足的高校，銀行等金融機構(gòu)應(yīng)配合地方政府搭建融資平臺，將貸款通過置換打包給一個或多個銀行，將貸款期限延長至10 30 年，以使在較長的時期內(nèi)高校收支結(jié)余能覆蓋債務(wù)本息，從而緩解高校短期償還壓力，實現(xiàn)最終消化債務(wù)的目標。

5.爭取社會資金化解高校債務(wù)

據(jù)不完全統(tǒng)計，美國、英國和法國等國家公立大學(xué)，每年接受社會捐資辦學(xué)經(jīng)費占學(xué)校收入總量的比例為10% 30%，而我國目前還不到5%，作為高等教育資源最大的受益者，社會對高校的回饋顯然是不夠的，各高校一是要加強產(chǎn)學(xué)研合作，積極尋找社會增資項目，另一方面要加強與社會機構(gòu)的合作與交流，爭取社會對高校的支持，爭取社會資金化解高校債務(wù)。

1.孟衛(wèi)東.普通高校貸款建設(shè)問題研究.經(jīng)濟科學(xué)出版社,2008.

2.唐萬宏.論政府在化解高校債務(wù)中的責任與作用.中國高教研究，2010(2).

3.田恒平. 中國高校債務(wù)狀況的調(diào)查分析.北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(2).