民主集中制與法治是怎樣的關(guān)系

丁曉強(qiáng)

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，提出了“四個(gè)善于”，其中包括“善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。民主集中制是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本原則;在新形勢(shì)下，又要以法治精神運(yùn)用并發(fā)展民主集中制。

民主集中制在實(shí)踐中的理論和制度創(chuàng)新

近代中國(guó)是一個(gè)組織資源極度匱乏的國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨采取民主集中制原則，形成群眾性的高度統(tǒng)一的堅(jiān)強(qiáng)的黨，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)新民主主義革命取得了勝利。此后，我們黨在貫徹民主集中制原則的實(shí)踐中，進(jìn)行了重要的理論和制度創(chuàng)新。

第一，黨在堅(jiān)持民主集中制原則的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出了“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的群眾路線，這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的中國(guó)式解讀和運(yùn)用。

第二，把民主集中制全面推進(jìn)到黨的軍隊(duì)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)之中。在軍隊(duì)建設(shè)方面，毛澤東同志在三灣改編，把黨的支部建在連上，加強(qiáng)了黨在軍隊(duì)中的政治工作，將民主集中制植根于人民軍隊(duì)之中。在政權(quán)建設(shè)方面，無(wú)論是瑞金時(shí)期的蘇維埃政權(quán)還是延安時(shí)期的抗日民主政權(quán)，民主集中制都是新民主主義政治的政權(quán)構(gòu)成形式。1937年，毛澤東在和英國(guó)記者的談話中說(shuō)：“民主和集中之間，并沒(méi)有不可越過(guò)的深溝，對(duì)于中國(guó)，二者都是必需的。”“一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府，另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的。當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過(guò)民意機(jī)關(guān)而交付予自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過(guò)的方針，其執(zhí)行必能順利無(wú)阻?！?/p>

第三，明確提出了民主集中制是黨執(zhí)政的基本的國(guó)家政權(quán)制度。1957年，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》中指出：“在人民內(nèi)部，不可以沒(méi)有自由，也不可以沒(méi)有紀(jì)律;不可以沒(méi)有民主，也不可以沒(méi)有集中。這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀(jì)律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制。”隨后又提出，要造就“一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”。

民主集中制構(gòu)成推進(jìn)國(guó)家治理的基本原則

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，民主集中制作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度構(gòu)建的原則，構(gòu)成了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。

第一，民主集中制為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年2月17日，習(xí)近平同志在《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話中說(shuō)：“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”習(xí)近平同志還對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主予以高度的重視。2014年10月27日，他在黨中央第六次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上的講話中指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主在我國(guó)有根、有源、有生命力，是中國(guó)共產(chǎn)黨人和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！ㄟ^(guò)商量出辦法、出共識(shí)、出感情、出團(tuán)結(jié)?！鄙鐣?huì)主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的重要體現(xiàn)。

第二，民主集中制為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了制度優(yōu)勢(shì)。民主集中制，既是中國(guó)歷史內(nèi)生性演化的產(chǎn)物，也是把黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制有效組織起來(lái)的政治邏輯。習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上指出：“我們要堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象?！泵裰骷兄萍饶艹浞址从硰V大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既能保證國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)又有利于集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)廣泛參與和集中領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家穩(wěn)定的統(tǒng)一、充滿活力和富有效率的統(tǒng)一。這種從歷史而來(lái)、在現(xiàn)實(shí)中有益的制度，其優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理中顯現(xiàn)得十分充分。

第三，民主集中制為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化揭示了現(xiàn)實(shí)路徑。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須走中國(guó)特色的政治發(fā)展之路，必須緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，人民當(dāng)家作主是本質(zhì)，依法治國(guó)是保障。民主集中制體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一過(guò)程，依法治國(guó)是全面深化改革新形勢(shì)下對(duì)完善和發(fā)展民主集中制的新要求，揭示了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑依賴。

民主集中制是依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的前提保障

十八屆四中全會(huì)指出，法律是治國(guó)之重器。為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，這就要求以法治的精神運(yùn)用民主集中制，以維護(hù)中央的權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如何處理好民主與集中的關(guān)系是個(gè)難題。在民主革命時(shí)期和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨與政權(quán)的高度同構(gòu)，使黨組織具有極強(qiáng)的組織、動(dòng)員民眾的能力，但是，卻窒息了中國(guó)社會(huì)的自主空間，形成了集中過(guò)度而民主不足的局面。而且當(dāng)時(shí)的民主集中制的運(yùn)行是自上而下的，主要依賴于上層領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)者作風(fēng)好，民主集中制運(yùn)行就比較好，領(lǐng)導(dǎo)者作風(fēng)不好，民主集中制就遭到破壞，甚至形成了個(gè)人專斷。所以，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上說(shuō)：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要?！皇钦f(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！狈ㄖ问侵贫鹊谋Ｕ?，需要做好以下幾點(diǎn)：

第一，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持和發(fā)展黨的民主集中制。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！卑炎袷攸h內(nèi)法規(guī)，作為依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，不僅突出了遵守黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性，也意味著治黨是治國(guó)的前提、遵守黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的前提。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨內(nèi)法規(guī)以更高的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。

第二，必須依憲治國(guó)執(zhí)政，堅(jiān)持和發(fā)展國(guó)家的民主集中制。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó);依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！薄稇椃ā反_立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。《憲法》第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)地位與民主集中制原則是一致的。同時(shí)，要根據(jù)《憲法》，不斷地完善和發(fā)展國(guó)家機(jī)構(gòu)的民主集中制。堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。通過(guò)政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結(jié)合起來(lái)，把實(shí)體性民主與程序性民主結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步健全和完善國(guó)家的民主制度體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展社會(huì)主義人民民主。

第三，必須以法治精神運(yùn)用民主集中制。習(xí)近平同志在十八屆四中全會(huì)上指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！币环矫妫腰h的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程，要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌法治建設(shè)各領(lǐng)域工作。要切實(shí)改善黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的水平。黨既要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政，確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員干部在法治建設(shè)中應(yīng)有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建設(shè)，防止民主和集中的任何一個(gè)方面的缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度，如關(guān)于“一把手”的行為規(guī)范、集體領(lǐng)導(dǎo)的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，從而使民主集中制不但承擔(dān)著塑造政黨執(zhí)政權(quán)威的功能，而且發(fā)揮著確保人民當(dāng)家作主的作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（作者系同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、教授）endprint