以政府行為轉(zhuǎn)變推動要素市場改革的路徑機(jī)制

楊矗

一、要素市場改革的內(nèi)容及趨勢

30多年來，產(chǎn)品市場改革為中國經(jīng)濟(jì)增長釋放了巨大的“改革紅利”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變儲備了規(guī)?；A(chǔ)。與此同時，生產(chǎn)要素的市場化改革明顯滯后，要素市場發(fā)育程度較低。受多重因素影響，尤其是地方政府意志及短期行為的干擾，價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制而難以正常發(fā)揮作用。我國要素市場扭曲主要表現(xiàn)為價格負(fù)向扭曲，即生產(chǎn)要素的真實(shí)價值被低估了。要素市場扭曲尤其是政策引致型的要素市場扭曲，會造成國民財(cái)富的非正常分配、轉(zhuǎn)移甚至消散，阻礙經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體效率和發(fā)展質(zhì)量提升。因此，我國必須深化要素市場改革，扭轉(zhuǎn)“非對稱改革”的困境。

要素市場扭曲在現(xiàn)實(shí)中的多方面表現(xiàn)，Magee（1971）曾指出要素市場扭曲表現(xiàn)為要素流動障礙、要素價格剛性、要素價格歧視。其中，要素價格扭曲是要素市場扭曲在現(xiàn)實(shí)層面的最終反映，資本、勞動力等生產(chǎn)要素的實(shí)際報(bào)酬與應(yīng)得報(bào)酬相背離，是要素市場扭曲的集中表現(xiàn)。一些研究甚至認(rèn)為，要素市場扭曲專指要素價格扭曲。要素價格扭曲可能來源于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)生原因，也可能來源于外生政策影響;既表現(xiàn)為要素報(bào)酬比例的失衡，又表現(xiàn)為要素報(bào)酬絕對水平的非正常變化。無論何種來源及表現(xiàn)，只要存在要素價格扭曲，就反映出了該經(jīng)濟(jì)體的要素市場化程度的欠缺，說明要素市場對其中的各種主體有著錯誤激勵。因此，要素價格扭曲構(gòu)成了要素市場扭曲的最主要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論對于理解要素價格扭曲的根源有一定啟示。Barzel認(rèn)為資產(chǎn)屬性具有多樣性、復(fù)雜性和可變性，因而在資產(chǎn)價格發(fā)現(xiàn)過程中必然存在著高昂的測度成本，阻礙了對資產(chǎn)屬性的明確界定，總會有部分資產(chǎn)屬性暴露于公共領(lǐng)域，成為“剩余屬性”，被各方所競相攫取。也就是說，當(dāng)無法對要素的真實(shí)價格進(jìn)行全面測度時，要素交易中的強(qiáng)勢方必然會壓低或抬高成交價格，造成要素價格扭曲。由于測度成本在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中必然存在，因此矯正要素價格扭曲的必要條件之一是控制測度成本、增強(qiáng)市場對要素價格的自動發(fā)現(xiàn)。因此，為矯正要素價格扭曲、推進(jìn)要素市場改革，一方面應(yīng)降低生產(chǎn)要素價格發(fā)現(xiàn)的測度成本和預(yù)見成本，另一方面要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對要素價格扭曲的厭惡和抵制動機(jī)。

在以上兩個方面難以順利實(shí)現(xiàn)時，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)便體現(xiàn)出了對要素價格扭曲的“路徑依賴”。盡管要素價格扭曲會對經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生錯誤激勵，造成要素交易過程中的效率損耗，但短期內(nèi)可以通過讓要素交易的強(qiáng)勢方受益而使經(jīng)濟(jì)獲得一種扭曲的增長源泉。一些研究發(fā)現(xiàn)，要素市場扭曲構(gòu)成了中國30多年來出口與增長奇跡的重要基礎(chǔ)，致力于矯正要素市場扭曲的措施還可能損害到即期的經(jīng)濟(jì)增長和貿(mào)易利益。這是因?yàn)槲覈厥袌雠で饕莾r格負(fù)向扭曲，即直接或變相地壓低生產(chǎn)要素的價格，這可以減緩產(chǎn)品市場上的價格上漲壓力，企業(yè)和政府傾向于通過加大實(shí)物投資獲得收益和政績，投資的“乘數(shù)效應(yīng)”使經(jīng)濟(jì)以較高速度增長。然而，這種扭曲的增長源泉畢竟是不可持續(xù)的，要素市場改革的相對滯后造成的負(fù)面作用越來越突出。非對稱的市場化改革，一方面體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革的階段性特征，另一方面也是當(dāng)時經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對要素價格扭曲的高容忍度使然。隨著中國經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入一個“次高速增長”階段，有形要素的邊際生產(chǎn)率遞減積累到一定程度，進(jìn)而需要更多的優(yōu)質(zhì)無形要素的投入（如人力資本和先進(jìn)技術(shù)等）。而要素價格被壓低和扭曲的現(xiàn)狀會對生產(chǎn)要素所有者造成嚴(yán)重的錯誤激勵，不利于人力資本積累與技術(shù)、制度創(chuàng)新。因此，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對要素價格扭曲的容忍度開始降低、厭惡程度開始高企，未來必須打破生產(chǎn)者對生產(chǎn)要素的低成本投入使用的“路徑依賴”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的均衡增長與協(xié)調(diào)發(fā)展，深化要素市場改革勢在必行。

二、收入分配視角下的要素市場改革

中國的要素市場改革由來已久，但一直相對滯后于產(chǎn)品市場改革，缺乏明確的路徑主線，當(dāng)前必須要加快推進(jìn)全新思維主導(dǎo)下的要素市場改革。由于要素成交價格決定著要素所有者和要素需求方的收入所得與分配比例，良好的市場主體關(guān)系必須建立在正確的要素成交價格的基礎(chǔ)上，因此未來要素市場改革應(yīng)當(dāng)以保護(hù)要素所有者的“剩余權(quán)利”、調(diào)整收入分配關(guān)系為主線。這樣能夠兼顧生產(chǎn)要素的供給—需求，具有理論上的全面性。而且，從要素的供給方和需求各方的利益訴求及分配機(jī)制入手，分析如何以最低的測度成本以及更強(qiáng)的推動力來深化要素市場改革，最終把政策建議落于收入分配關(guān)系調(diào)整的措施方案，這更有實(shí)踐意義。

要素價格偏離真實(shí)價值包括兩種情況：一是若要素成交價格被低估，則要素所有者缺乏提高要素質(zhì)量的足夠動力，抑制了優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的供給;二是若要素成交價格被高估，則要素需求方試圖改變生產(chǎn)模型，以降低對該種要素的需求。在我國現(xiàn)實(shí)中，資本、勞動力、土地、資源能源等要素在大部分情況下為負(fù)向價格扭曲，即生產(chǎn)要素的成交價格被低估了，要素需求方通常能夠以較低的價格購進(jìn)并投入使用生產(chǎn)要素，要素所有者的權(quán)益受到了一定損害。要素價格負(fù)向扭曲體現(xiàn)了收入分配關(guān)系的失調(diào)，要素交易中的強(qiáng)勢方利用各種手段壓低成交價格而獲得超額的收入分配。

第一，在很長時期內(nèi)，我國缺乏對普通勞動者的就業(yè)指導(dǎo)，勞方維權(quán)意識較為薄弱，在與資方的談判未形成合力，且難以得到及時的法律援助，因此勞動力要素的所有者通常以較低的工資出讓勞動力，勞動合同管理不規(guī)范，甚至拖欠工資現(xiàn)象屢見不鮮，從而在初次分配中損害了勞動者的利益。

第二，我國的國有商業(yè)銀行一直占據(jù)普通居民儲蓄、投資的主要地位，金融體制管理相對落后，利率市場化進(jìn)程啟動緩慢，資本市場體現(xiàn)了過多的國家意志而不是市場信息，因此資本要素的最終所有者（儲戶和股民等）在間接投資中并沒有獲得應(yīng)有的利息和分紅，從而在初次分配中損害了投資人的利益。

第三，我國的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程在地方政府推動下逐漸加快，在目前法定的土地所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓機(jī)制和監(jiān)管體系下，強(qiáng)勢方往往有很多漏洞可鉆，地方政府在集體土地征用和國有土地轉(zhuǎn)讓中可能有違法違規(guī)甚至貪腐行為，土地一級市場中壓低補(bǔ)償款的現(xiàn)象較為常見，二級市場的成交價格也通常低于真實(shí)價格，從而在再分配中損害了農(nóng)戶和納稅人的利益。endprint

第四，由于我國粗放式增長模式難以及時轉(zhuǎn)型，加之政府處理信息的效率相對低下，因而長期以來我國環(huán)境與資源規(guī)制相對不足，甚至對資源密集型、污染密集型企業(yè)進(jìn)行盲目補(bǔ)貼、對低端采礦業(yè)的地方保護(hù)，相當(dāng)于將納稅人的稅負(fù)用于對低效產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）的補(bǔ)貼，讓環(huán)境與資源作為一種生產(chǎn)要素被需求方以較低的代價所消耗，也體現(xiàn)了再分配過程中的不公平和低效率。

我國的要素市場更符合買方市場特征，要素所有者往往是市場上的“弱者”，其權(quán)益的一部分會變作“剩余權(quán)利”流入公共領(lǐng)域，成為被攫取的對象，進(jìn)而扭曲了生產(chǎn)要素價格。要素市場扭曲可能會起到對幼稚產(chǎn)業(yè)的支持與保護(hù)作用，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較低時有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力。然而，這種有失公平的收入分配關(guān)系，長期中必然損害整體效率，因?yàn)殄e誤的激勵導(dǎo)向會造成生產(chǎn)要素的空置和浪費(fèi)，并且其所有者不愿或難于更新和提升生產(chǎn)要素質(zhì)量，生產(chǎn)要素的動態(tài)優(yōu)化過程可能會被阻斷。比如，由于要素市場低估了要素的價格，勞動者不愿在接受進(jìn)一步教育和培訓(xùn)上花費(fèi)更多成本，導(dǎo)致全社會的人力資本積累被緩滯;投資人不愿把家庭儲蓄用于正規(guī)間接投資，導(dǎo)致炒房、炒黃金、炒藝術(shù)品等盲目投機(jī)蔓延;失地農(nóng)民不愿接受較低的一次性補(bǔ)償款而采取暴力抗拆、偽造建筑面積等非理性行為，導(dǎo)致土地用途轉(zhuǎn)換過程中的附加成本高企;各類企業(yè)和居民因環(huán)境與資源“消費(fèi)大戶”以較低價格消耗了環(huán)境與資源而競相“向底線賽跑”，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境全面惡化與資源危機(jī)。

基于以上分析，要素市場改革就是通過理順要素價格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)要素所有者的保護(hù)與支持，避免其利益暴露于公共領(lǐng)域。在初次分配中處理好公平與效率的關(guān)系，在再分配中更加注重公平，進(jìn)而構(gòu)建起對要素所有者的正確激勵導(dǎo)向機(jī)制。在收入分配視角下，要素市場改革的根本目的是增強(qiáng)要素所有者優(yōu)化和提升生產(chǎn)要素質(zhì)量的自覺動機(jī)，促進(jìn)有形要素與無形要素在供給過程中順利結(jié)合，從而為企業(yè)自主創(chuàng)新提供便利，為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供動力。綜上，我國未來的要素市場改革同收入分配調(diào)整任務(wù)具有時序一致性，深化要素市場改革應(yīng)以市場化為導(dǎo)向、以收入分配調(diào)整為主線，全面保障要素所有者按生產(chǎn)要素分配的權(quán)益。

三、要素市場改革的推進(jìn)機(jī)制：政府行為轉(zhuǎn)變

要素價格負(fù)向扭曲說明了我國按生產(chǎn)要素分配的方式仍不夠健全合理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國家對收入分配的行政性參與及其他政企不分的政府思維，在目前的要素市場上得到了延續(xù)。要素市場改革的長期滯后造成了嚴(yán)重的路徑依賴，各地政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的邏輯起點(diǎn)就是要素價格的負(fù)向扭曲，通過各種途徑壓低生產(chǎn)要素的市場價格，變相鼓勵了企業(yè)形成利益集團(tuán)，競相向政府索要低價要素（尋租）。要素市場扭曲導(dǎo)致居民收入分配關(guān)系難以切實(shí)得到優(yōu)化，而政府對此負(fù)有重要責(zé)任。究其根源，一些地方政府的“創(chuàng)租”“設(shè)租”行為，導(dǎo)致形成了一些具有市場影響力的利益集團(tuán)，作為自身的“分利伙伴”，而這種利益集團(tuán)中的企業(yè)低價投入使用生產(chǎn)要素的優(yōu)勢往往非常明顯?？梢哉f，地方官員出于晉升、財(cái)權(quán)等考慮而變相成為了“國富民弱”的始作俑者。因此，我國必須進(jìn)一步完善政府治理，轉(zhuǎn)變其行為激勵導(dǎo)向，規(guī)制其短期行為，著眼長效機(jī)制，強(qiáng)化制度供給，從而激發(fā)要素的價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，讓生產(chǎn)要素的交易價格能夠反映其真實(shí)價值，讓要素所有者的權(quán)益得到切實(shí)保障，實(shí)現(xiàn)“藏富于民”。

第一，財(cái)政規(guī)模決定著政府提供公共服務(wù)的能力，地方政府往往為追求財(cái)政收入而對本地企業(yè)進(jìn)行保護(hù)支持，包括廉價地向其提供生產(chǎn)要素，對它們利用強(qiáng)勢地位損害要素所有者權(quán)益的行為采取容忍態(tài)度。因此，要擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)，保障地方政府的預(yù)算內(nèi)收入，減弱其非正常追求預(yù)算外收入的動機(jī)。由于預(yù)算內(nèi)收入增加受稅制所限，地方政府往往因地區(qū)競爭壓力而通過各種途徑實(shí)現(xiàn)預(yù)算外增收，其中最常見的是加大對由本地企業(yè)組成的利益集團(tuán)尋租的支持力度，鼓勵它們以較低價格購進(jìn)生產(chǎn)要素、粗放式擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)而為政府提供更高的稅費(fèi)貢獻(xiàn)。這是我國要素市場扭曲、要素市場改革相對遲滯的最重要原因。因此，我國必須通過深化財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)對地方政府追求長遠(yuǎn)利益的正向引導(dǎo)，合理平衡財(cái)政分權(quán)與地方競爭，促使地區(qū)間在財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)法治、基礎(chǔ)設(shè)施上形成良好的競合關(guān)系。通過進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)，適當(dāng)減弱中央—地方轉(zhuǎn)移支付力度，讓地方政府正常獲得預(yù)算內(nèi)收入，杜絕地方政府對“跑部錢進(jìn)”模式的依賴。同時，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)等權(quán)限下移，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相對等，進(jìn)而有助于矯正地方官員的財(cái)政激勵，減少以“賤賣”公共要素為途徑的利益集團(tuán)尋租及貪腐行為。

第二，政府官員要對損害要素市場公平、支持企業(yè)壓低要素成交價格的政府行為負(fù)責(zé)。因此，是否違背以收入分配調(diào)整為主線的要素市場改革應(yīng)當(dāng)作為一條重要的審計(jì)與政績標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對官員行為的監(jiān)督與引導(dǎo)，打擊職務(wù)犯罪。按照理論分析，損害居民按生產(chǎn)要素分配的收入增長的政府行為都屬于“隱性瀆職”，違背以收入分配調(diào)整為主線的要素市場改革的政府行為的直接實(shí)施者是各級政府人員。因此，我國需要完善國家審計(jì)的正規(guī)化機(jī)制，監(jiān)督和懲治政府官員的“隱性瀆職”，加強(qiáng)對地方官員政績觀的引導(dǎo)。通過審計(jì)手段對這種瀆職行為的損害加以評估，對其中的違法犯罪行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊，對與整體利益不一致的短期行為進(jìn)行規(guī)制，從而促進(jìn)地方官員樹立更加綠色、公益、合法、可持續(xù)的科學(xué)政績觀，形成增進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入的自覺動機(jī)。加大反腐力度，堅(jiān)決懲治和預(yù)防腐敗，加強(qiáng)對土地買賣、招商引資、出口支持等重點(diǎn)領(lǐng)域中透明化監(jiān)控，杜絕“官商勾結(jié)”和“定向?qū)ぷ狻薄Ｒ诟庸_透明的機(jī)制下進(jìn)行要素買賣和轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)格規(guī)制政府借宏觀調(diào)控之名對要素報(bào)酬分配的行政性干預(yù)，切實(shí)保障公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)及轉(zhuǎn)讓后的長期收益權(quán)。

第三，政府作為要素市場活動的重要參與者，對要素成交價格和各方收入分配關(guān)系會產(chǎn)生顯著影響。因此，必須強(qiáng)化對政府權(quán)力的限制，在要素市場上構(gòu)建“有限政府”模式，促使政府依法行政、公平行政、科學(xué)行政。要素市場改革的本質(zhì)同產(chǎn)品市場改革一樣，都是以市場化為導(dǎo)向，規(guī)制市場中的行政壟斷力量，構(gòu)建公平有序的市場競爭秩序。因此，應(yīng)合理調(diào)整政府在要素市場上的活動范圍，消除其“越界”行為，重構(gòu)政府參與要素市場的動力機(jī)制、活動內(nèi)容、參與方式和監(jiān)督辦法，在制度設(shè)計(jì)中最大限度地體現(xiàn)政府的“守夜人”角色和平等參與主體角色。另外，公共投入是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域，其規(guī)模及比重不斷提高是未來的基本趨勢。公共投入過程是一個涉及政府—企業(yè)—居民的綜合系統(tǒng)，能夠?qū)ζ髽I(yè)盈利、居民增收和要素回報(bào)的環(huán)境產(chǎn)生重要影響，并且公共產(chǎn)品本身屬于一種生產(chǎn)要素。因此，政府在提供公共產(chǎn)品過程中，應(yīng)特別重視對自身權(quán)利的限制，并以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的政企合作為基本模式，不斷通過制度創(chuàng)新引入新的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。比如，目前各地出現(xiàn)的政府融資平臺，本身是一種較好的公共投入融資機(jī)制，以項(xiàng)目為中心、以多元化資金來源為特征的政企合作平臺。盡管其可能造成宏觀經(jīng)濟(jì)政策失調(diào)和各種尋租行為，但原因在于未形成“大市場、小政府”的模式，加之監(jiān)督主體的缺位，并不否定政府融資平臺的發(fā)展前景，根本出路在于該模式與更加深入的政府自身改革相配套。

第四，要素市場信息不對稱是要素價格扭曲的重要成因之一，要素交易中的弱勢方往往是信息的被動接收方，掌握信息的能力與手段較為有限。因此，政府要加強(qiáng)對要素市場主體的服務(wù)尤其是信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府。市場失靈一個重要原因是信息不完全，市場信息在不同市場主體間不對稱分布和失真?zhèn)鬟f，易造成弱勢方的利益受到損害。我國的要素市場主要為買方市場，弱勢方通常是要素所有者，他們往往是信息的被動接收方，掌握信息的能力與手段較為有限。那么，政府減少對要素市場的直接干預(yù)的同時，還要加強(qiáng)對要素市場的服務(wù)，應(yīng)致力于降低他們獲得市場信息的成本，向他們提供更加優(yōu)質(zhì)而及時的信息服務(wù)。另外，其他的政府服務(wù)也不可或缺，包括支持合法的勞方維權(quán)行為，提高勞動仲裁效率，主動提供適當(dāng)?shù)墓娣勺稍兒驮V訟服務(wù)，是政府向勞動力要素所有者提供服務(wù)的有效途徑;加強(qiáng)和改進(jìn)政府為企業(yè)或個人提供商務(wù)信息和投資信息的服務(wù)內(nèi)容及形式，鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)咨詢服務(wù)公司的發(fā)展，是政府向資本要素所有者提供服務(wù)的有效途徑。監(jiān)督監(jiān)管也屬于一種服務(wù)，加強(qiáng)政府對銀行業(yè)和證券業(yè)的有效監(jiān)管，在我國現(xiàn)階段對于要素市場改革的意義極為重要。這是因?yàn)榻鹑跇I(yè)是要素需求方攫取要素供給方“剩余權(quán)利”的集中場所，也是政府的不合理行為對收入分配公平產(chǎn)生損害的主要工具和介質(zhì)，金融業(yè)的健康發(fā)展是調(diào)節(jié)居民收入分配的有力保障之一。

【本文系西北大學(xué)研究生自主創(chuàng)新教育項(xiàng)目“優(yōu)化高中階段教育的公共投資結(jié)構(gòu)研究”（YZZ12048）的階段性成果】

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）endprint