淺談黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法實(shí)施

肖輝

[摘要]黨的十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)中國(guó)的法治進(jìn)程具有重大的指導(dǎo)意義。我國(guó)的法治建設(shè)，走的是一條與西方國(guó)家完全不同的路徑。西方國(guó)家的法治是一個(gè)歷史積淀的過(guò)程，其形成和實(shí)現(xiàn)是一個(gè)自下而上的歷史漸進(jìn)過(guò)程，而我們的傳統(tǒng)則是自上而下的運(yùn)行系統(tǒng)。我國(guó)建設(shè)法治的時(shí)間緊、任務(wù)重，加諸自上而下的運(yùn)行機(jī)制，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力量和推動(dòng)力量，我們國(guó)家的法治進(jìn)程勢(shì)必是緩慢的，也是很難成功的。因此，我們國(guó)家搞法治，不僅離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法實(shí)施，需要從兩個(gè)層面考慮：一是憲法要接地氣，確保憲法走入生活；二是要給憲法“補(bǔ)鈣”，讓它長(zhǎng)出牙齒，違憲必須被追責(zé)、被問(wèn)責(zé)，需要一套完整的追責(zé)、問(wèn)責(zé)程序，確保憲法真正得以實(shí)施。黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法實(shí)施關(guān)系緊密，二者相輔相承，共同作用于法治中國(guó)建設(shè)的征程中。

[關(guān)鍵詞]四中全會(huì)；黨的領(lǐng)導(dǎo)；憲法實(shí)施；法治中國(guó)

黨的十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。對(duì)推進(jìn)中國(guó)的法治進(jìn)程、走出一條符合中國(guó)自身國(guó)情特色的法治之路奠定了基礎(chǔ)，指明了方向，意義重大而深遠(yuǎn)。

縱觀全會(huì)公報(bào)和《決定》，既有宏觀層面的指導(dǎo)，也有微觀層面的設(shè)計(jì)。宏觀層面如強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施等；微觀層面如許多具體制度的設(shè)計(jì)，包括重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制、干部干預(yù)司法責(zé)任追究、法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院和檢察院、最高法院設(shè)立巡回法庭、從律師和專家中招錄法官、檢察官等，不僅把法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)定位得更準(zhǔn)，針對(duì)性更強(qiáng)，而且在制度保證方面，在具體落實(shí)層面，都有一些令人振奮的閃光點(diǎn)，可以說(shuō)亮點(diǎn)紛呈。這里只談宏觀層面中的兩點(diǎn)：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是憲法實(shí)施。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)

為什么要加強(qiáng)而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)宏大的話題。

我們國(guó)家搞法治，走的是一條和西方國(guó)家完全不同的路徑。眾所周知，西方國(guó)家的法治是經(jīng)過(guò)上千年的歷史沉淀，中間有波折，也有曲折，但總體上講，基本還是一個(gè)自然積淀的過(guò)程。

早在兩千多年前，古希臘“三賢”蘇格拉底、柏拉圖和亞里士多德師徒三代就對(duì)實(shí)施法治還是人治進(jìn)行了大量的論辯和探索。從蘇格拉底的法治主張，到柏拉圖的人治理論，再到亞里士多德的法治思想，雖然有一個(gè)小小循環(huán)，但法治始終是一個(gè)核心主題，并構(gòu)成了古希臘政治文明的價(jià)值基礎(chǔ)。就是包括大半生主張人治理念的柏拉圖，到了晚年，也由于其所執(zhí)著尋找的“哲學(xué)王”難以（甚至可以說(shuō)根本無(wú)法）在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中找到，最終也不得不“退而求其次”、雖屬無(wú)奈但不乏積極地轉(zhuǎn)向了法治。

在西方歷史上一個(gè)至關(guān)重要的歷史階段就是古羅馬時(shí)期。不管是帝制還是共和制，古羅馬的法律都是非常發(fā)達(dá)的，其影響力直至后來(lái)的1804年的法國(guó)民法典和1896年的德國(guó)民法典。這兩部具有里程碑意義的法典都離不開古羅馬法的導(dǎo)引、基源乃至從規(guī)則到體例建構(gòu)的智慧和設(shè)計(jì)。可以說(shuō)，西方國(guó)家的法治是一個(gè)歷史積淀的過(guò)程，而并非我們想象的做個(gè)決議，下個(gè)文件，從上往下推，就把它搞成了。也就是說(shuō)，西方法治的路徑，其形成和實(shí)現(xiàn)是一個(gè)自下而上的歷史漸進(jìn)過(guò)程，其法治建設(shè)的路徑和方向都與我們不同。因此，如果我們也學(xué)西方這樣一套做法，走相似甚至相同的路徑，把權(quán)力全部下放到最底層，然后從底層一層層往上自然延伸，自下而上，先不說(shuō)其可行性如何，單就其建設(shè)的時(shí)間表上來(lái)看，恐怕也是一個(gè)遙遙無(wú)期的過(guò)程。股市里有“橫有多長(zhǎng)，豎有多高”的說(shuō)法，雖不能當(dāng)作歷史規(guī)律來(lái)使用，但完全可以拿來(lái)作參考。這樣來(lái)看，我們上下五千年的文化，雖不能一刀切地稱之為人治文明，特別在當(dāng)下，“法治”已經(jīng)成為公眾共同接受的公共話語(yǔ)時(shí)，古老又不乏時(shí)尚，我們更不愿意將我們的文化稱作與法治相對(duì)立的人治，而換用“德治”或其他什么治，但至少近兩千多年以來(lái)，以儒家文化為主導(dǎo)的治理模式可以稱之為“禮治”模式。

禮治強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)幼有序，男女有別，男尊女卑，倫理綱常，人和人之間是不平等的，也不可能平等?？鬃訉?duì)人性的認(rèn)知和論證，與作為西方法治重要組成部分的基督教信仰文明截然不同。

基督教談博愛，理?yè)?jù)就是上帝造人。既然人都是上帝造的，那么每個(gè)人自然都是上帝的子民。上帝造人，除基于繁衍的需要，在性別上區(qū)分男女外，別的方面并無(wú)差別，因此，每個(gè)人都是平等的，所以人生而平等，人愛人就應(yīng)像愛自己和愛自己的親人一樣。但是孔子在人性的分析當(dāng)中，說(shuō)的更加現(xiàn)實(shí)，也更加深刻，那就是強(qiáng)調(diào)人有親疏遠(yuǎn)近，也就是說(shuō)愛有親等，人總是先愛自己，愛自己的親人，再愛其他人，因此人之愛有著這樣一個(gè)過(guò)程和差別。雖說(shuō)作為儒家文化集大成者的孟子豐富和發(fā)展了孔子的人性說(shuō)，提出了“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的帶有“博愛”因素的主張，但這種主張更多的是一種策略性考慮，至多不過(guò)是道德上的提倡，并不否定愛有親等、人有親疏遠(yuǎn)近的根本原則，與基督教中的“博愛”有著天壤之別，從中根本推不出平等的思想和精神。

按照這樣一個(gè)思路，歷朝歷代在治國(guó)的梳理當(dāng)中都不可能把平等的理念運(yùn)用進(jìn)來(lái)，更不可能形成為治國(guó)方略。我們幾千年的文化就是這樣形成的。在諸子百家中，可能與法治最接近的就是法家，然而遺憾的是，這里的“法治”也只能表述為“法制”，即“刀”制而非“水”治，法律只具有治理手段的工具性，而不談善惡判斷的價(jià)值性，法家追求、主張和強(qiáng)調(diào)的同樣不是一種平等方式的治理，在突出強(qiáng)調(diào)法律地位和作用的同時(shí)，仍然擺脫不了將其置于王權(quán)之下附庸（盡管是極其華麗甚至華貴的附庸，因?yàn)樵偃A麗、華貴的附庸也是附庸）的角色，法律并沒(méi)有獨(dú)立的人格。

在這樣一種傳統(tǒng)的文化背景之中，如果我們按照西方的模式去搞我們的法治，生搬硬套，推崇并仿照日本明治維新式的全盤西化，第一，我們做不到，也不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@不現(xiàn)實(shí)；第二，我們恐怕連這種期待最后也只能成為一種絕望，因?yàn)槿绻娴牡壬蟼€(gè)一千年、兩千年，真的是千年等一回，那么歌詞里所唱吟的“向蒼天再借五百年”即便真的成為現(xiàn)實(shí)，法治的圖景依然離我們很遠(yuǎn)。如果看五百年也看不到任何希望，留下的也只有絕望。更何況，世界經(jīng)濟(jì)一體化所引發(fā)的各領(lǐng)域的整合和融合，一個(gè)國(guó)家已經(jīng)不可能再像古代社會(huì)那樣自我封閉地去生息，去發(fā)展，去積淀；即使可以，法治文化本身的特質(zhì)也在排斥這種封閉，因?yàn)榉ㄖ挝幕旧砭褪情_放文化，法治文明的形成恰恰是在不斷的交流、溝通乃至競(jìng)爭(zhēng)中形成的。我們的國(guó)情，我們的傳統(tǒng)文化，其實(shí)從古至今都是一個(gè)自上而下的運(yùn)行體系。自上而下的運(yùn)行機(jī)制和法治形成的路徑表面上看有點(diǎn)背道而馳，但我們一旦確定這樣的理念，從上而下推行法治，把法治推到國(guó)家治理的最高層面，作為治國(guó)的目標(biāo)和方略，并進(jìn)而形成一種信念，乃至一種信仰，那么對(duì)我們國(guó)家的法治進(jìn)程來(lái)講就是一種強(qiáng)力的推進(jìn)和加快。

四中全會(huì)承載著十八大報(bào)告的歷史使命，兩個(gè)一百年目標(biāo)，第一個(gè)一百年正在漸行漸近，到2021年建黨一百周年。這個(gè)一百年強(qiáng)調(diào)什么基本目標(biāo)，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是法治政府的實(shí)現(xiàn)。法治政府的全面實(shí)現(xiàn)，說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)真的是非常困難。在這樣一種目標(biāo)的急切要求之下，在我們國(guó)家這種歷史傳統(tǒng)和西方國(guó)家截然不同的國(guó)情背景之下，如果照搬西方的法治路徑和方式去做的話，應(yīng)該說(shuō)是走不通的。我們國(guó)家這些年推行的基層廣泛的民主選舉，有些地方搞得變了形，走了樣，甚至部分地方搞得烏煙瘴氣、亂七八糟，成了“亂民”政治，中性點(diǎn)的也不過(guò)是農(nóng)民政治、市民政治，根本達(dá)不到法治基礎(chǔ)上的民主所必需的公民政治的程度。就說(shuō)明我們的民眾還缺乏一種實(shí)質(zhì)意義上的公民訓(xùn)練。孫中山先生也曾提出憲政目標(biāo)實(shí)施的三步曲：軍政無(wú)疑已成為歷史，軍政之后是訓(xùn)政，訓(xùn)政時(shí)間究竟有多長(zhǎng)不好估算，我們只是說(shuō)在這樣一種自上而下的運(yùn)行體系當(dāng)中，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力量和推動(dòng)力量，我們國(guó)家法治的進(jìn)程勢(shì)必是緩慢的，也是很難成功的。

法治進(jìn)程的快慢與領(lǐng)導(dǎo)力量和推動(dòng)力量的強(qiáng)弱直接相關(guān)，因此，在當(dāng)代談法治建設(shè)，談法治中國(guó)建設(shè)，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本行不通的。強(qiáng)力的目標(biāo)需要強(qiáng)勁的力量來(lái)推動(dòng)，急迫的任務(wù)需要強(qiáng)大的支撐來(lái)完成。黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史選擇的結(jié)果，是在歷史中不斷被證明了的在當(dāng)代中國(guó)最強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，在法治中國(guó)的進(jìn)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅不能離開，不能弱化，甚至還要進(jìn)一步加強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)化。四中全會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有泛泛而談，黨的領(lǐng)導(dǎo)也不是凌駕于一切之上，不受任何拘束，而是在體系構(gòu)建方面，堪稱亮點(diǎn)的提法就是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，從法規(guī)體系構(gòu)建上確保黨的領(lǐng)導(dǎo)有法可依，有章可循，并且運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。所以從這次四中全會(huì)來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一個(gè)強(qiáng)大的力量和支撐，既是我們國(guó)家法治進(jìn)程的一種推進(jìn)和保障，更是我們國(guó)家在法治建設(shè)中必不可少的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。

二、憲法實(shí)施

法律的生命在于實(shí)施。沒(méi)有施用的條款是僵尸條款，不能實(shí)施或?qū)嵤┎粍?dòng)的法是死法。憲法也不例外。關(guān)于憲法實(shí)施問(wèn)題，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)就是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政，對(duì)憲法實(shí)施重要性的強(qiáng)調(diào)構(gòu)成本次全會(huì)的一大亮點(diǎn)。這并不突然。早在2012年，習(xí)近平總書記履新不久，即于當(dāng)年的12月4日，在紀(jì)念憲法實(shí)施三十周年大會(huì)上就憲法實(shí)施問(wèn)題作了重要講話，其核心主題就是強(qiáng)調(diào)憲法的生命在于實(shí)施。這一講話精神在本次四中全會(huì)上得到確認(rèn)，并與習(xí)近平其他系列重要講話精神一道被確立為黨的指導(dǎo)思想。

憲法實(shí)施，需要從兩個(gè)層面考慮，一是憲法要接地氣，確保憲法走入生活。我們現(xiàn)在一直要求領(lǐng)導(dǎo)干部接地氣，也就是說(shuō)使決策能夠貼近實(shí)際，貼近群眾，貼近生活，但實(shí)際上對(duì)于憲法來(lái)講，也有個(gè)接地氣的問(wèn)題，憲法不應(yīng)該只停留在高高在上的狀態(tài)，怡然自得。要使憲法接地氣，主要有兩點(diǎn)，一是違憲責(zé)任的明確化，盡管我國(guó)憲法也作了規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法的行為，必須予以追究，并直接點(diǎn)的規(guī)定了撤銷，間接點(diǎn)的規(guī)定了罷免，但在實(shí)施當(dāng)中缺乏一種明確的界定，怎樣去認(rèn)定，在這個(gè)方面還應(yīng)該進(jìn)一步清晰和明確。此外，結(jié)合世界其他國(guó)家和地區(qū)的做法，違憲責(zé)任的形式可以概括為彈劾、罷免、撤消、宣告無(wú)效、拒絕使用和取締政治組織等形式，我們可以根據(jù)自身法治建設(shè)和確保憲法實(shí)施的需要，有選擇地借鑒和適用。第二點(diǎn)，就是要有程序性保證。通常情況下，一個(gè)人如果違反了民法要承擔(dān)民事責(zé)任，違反了刑法要承擔(dān)刑事責(zé)任，違反了行政法要承擔(dān)行政責(zé)任，怎么去追究，都要相應(yīng)的訴訟法和程序法作保障。相比之下，我國(guó)憲法在程序發(fā)面還缺乏必要的保障環(huán)節(jié)，就使得憲法高高在上，很難走入民間，深入生活。因此，在依法治國(guó)的背景下，強(qiáng)調(diào)依憲治國(guó)，強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施，就要讓他接地氣，確立一些程序性的保障路徑。

憲法實(shí)施的第二個(gè)方面就是要給它補(bǔ)補(bǔ)鈣，讓它長(zhǎng)出牙齒。從歷史上看，我們國(guó)家的憲法，在立法層面還是比較重視的，但在實(shí)施環(huán)節(jié)卻是比較尷尬，總是處在有些“缺鈣”、甚至嚴(yán)重“缺鈣”的狀態(tài)，也就是說(shuō)我們的憲法到現(xiàn)在還有些走路搖搖晃晃，實(shí)施環(huán)節(jié)有點(diǎn)吃力，有點(diǎn)缺鈣，這就需要給憲法“補(bǔ)鈣”。補(bǔ)鈣的路徑也可以概括為兩點(diǎn)：一是追責(zé)，二是問(wèn)責(zé)。追責(zé)就是嚴(yán)格按照四中全會(huì)的要求，建立起追責(zé)機(jī)制，違憲即追責(zé)，不管哪一級(jí)別，何種地位，只要違憲就要被追責(zé)。第二點(diǎn)就是還要建立問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)和追責(zé)不同，追責(zé)指向的是違憲行為，即對(duì)違憲行為進(jìn)行追責(zé)；問(wèn)責(zé)則是對(duì)負(fù)責(zé)追責(zé)的機(jī)關(guān)及其工作人員，怠于履行追責(zé)職責(zé)，導(dǎo)致違憲行為未被追責(zé)或未及時(shí)被追責(zé)或未被全部追責(zé)時(shí)，要對(duì)其問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)指向的是該追責(zé)的時(shí)候沒(méi)有追責(zé)的有關(guān)職責(zé)部門及其人員。從這兩點(diǎn)入手，讓憲法長(zhǎng)出牙齒，加上前述責(zé)任的明確和細(xì)化，再加上程序化的保障措施，真正把違憲審查機(jī)制建立起來(lái)，那么憲法就不會(huì)因?yàn)椤叭扁}”而無(wú)牙或牙齒脫落，憲法也不會(huì)因?yàn)楦吒咴谏希ǘ鞘唛w）而遠(yuǎn)離生活。

總之，我們就是要讓憲法接地氣、長(zhǎng)牙齒，確保國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)行能夠限定在憲法和法律的范圍之內(nèi)，把權(quán)力牢牢地關(guān)進(jìn)制度的籠子。只有這樣，公民的基本權(quán)利，憲法2004年修正案所確立的國(guó)家尊重和保障人權(quán)這一基本價(jià)值理念才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法實(shí)施關(guān)系緊密。黨的領(lǐng)導(dǎo)既是依法治國(guó)、建立社會(huì)主義法治國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量和強(qiáng)大的推動(dòng)力量，也是確保憲法實(shí)施、依憲治國(guó)的政治保證。黨確立依法治國(guó)就是依憲治國(guó)，明確了憲法在法治中國(guó)建設(shè)中的地位和作用，對(duì)于推進(jìn)憲法實(shí)施具有重要的方向引領(lǐng)和積極有效的意義和作用；憲法又明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)在依法及依憲治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心力量，對(duì)于確保黨的領(lǐng)導(dǎo)依法而為、依憲而動(dòng)，規(guī)范并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)具有重要的保障作用和制度意義。二者相輔相承，共同作用于法治中國(guó)建設(shè)的征程中。