我國政府電子化采購的發(fā)展現(xiàn)狀及對策

田劍

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212003）

我國政府電子化采購的發(fā)展現(xiàn)狀及對策

田劍

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212003）

隨著電子商務(wù)的迅速發(fā)展，政府電子化采購已成為一種發(fā)展趨勢。目前我國政府電子化采購方面存在著采購信息網(wǎng)上公開不規(guī)范、實際采購程序與電子化采購程序不相符、電子化采購技術(shù)與政府采購制度不匹配等問題，應(yīng)在借鑒歐美及韓國相關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快中央和地方采購平臺的建設(shè)，協(xié)調(diào)頂層設(shè)計與采購制度的關(guān)系，完善政府電子化采購的相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建政府電子化采購績效評估體系，共同促進(jìn)我國政府電子化采購的規(guī)范發(fā)展。

政府采購；電子化；發(fā)展對策

政府電子化采購是利用電子通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為媒介來完成政府采購的申報、審批、發(fā)布采購公告、招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、簽訂合同等一系列程序。歐美等發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代開始探索建立政府采購電子商務(wù)平臺，最新版的WTO《政府采購協(xié)定》（2012）鼓勵使用電子方式的政府采購并制定了電子方式采購的原則和程序要求。近來，京東、阿里巴巴、蘇寧易購等電商企業(yè)力推政府采購電商化，旨在我國政府采購信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對我國政府電子化采購進(jìn)行全面的流程再造，統(tǒng)一的電子化政府采購蓄勢待發(fā)。

一、我國政府電子化采購的發(fā)展現(xiàn)狀

國家財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%（參見圖1）。在貨物、工程、服務(wù)三大采購對象中，服務(wù)類采購繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，同比增長26.4%。

自1996年我國就已經(jīng)開展了政府電子化采購的試點(diǎn)工作，原機(jī)械電子工業(yè)部開通了第一家中國網(wǎng)上政府采購的網(wǎng)站——“中國招標(biāo)在線”。財政部在2000年12月31日創(chuàng)辦“中國政府采購網(wǎng)”，隨后逐步健全了全國互聯(lián)互通的評審專家?guī)?、供?yīng)商庫、商品信息庫和代理機(jī)構(gòu)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換共享。近年來，相關(guān)部門加大政府電子化采購力度。2014年9月1日，中央國家機(jī)關(guān)的政府采購平臺（中央政府采購網(wǎng)上商城）正式上線，通過網(wǎng)上采購，提高了政府采購?fù)该鞫龋瑢崿F(xiàn)政府采購商品“市場可買、價格可比、便捷高效、公開透明”目標(biāo)。

圖1 2006—2013年政府采購規(guī)模

近年來地方政府也陸續(xù)與電商開展采購合作。例如，2014年3月，浙江省財政廳、浙江省政府采購中心與阿里巴巴集團(tuán)聯(lián)合宣布，浙江省政府采購與阿里巴巴集團(tuán)旗下采購批發(fā)平臺1688進(jìn)行全面戰(zhàn)略合作，浙江政府采購專區(qū)正式在阿里巴巴1688網(wǎng)站政府“陽光采購”平臺上線亮相；4月，上海市政府采購電子集市成功對接史泰博、晨光和1號店3家電商平臺；8月，四川省宣布自9月1日起全面取消政府采購協(xié)議供貨，取而代之的是實行“網(wǎng)上競價和商城直購”；9月，深圳市宣布，自9月15日起深圳市本級各單位采購小額零星商品可通過京東、史泰博兩家電商平臺選購，享受政府采購折扣價。政府采購電子化趨勢越發(fā)明朗，政府采購電子化業(yè)務(wù)不僅僅是提供產(chǎn)品，更側(cè)重于提供采購方案，從而實現(xiàn)對政府采購整個業(yè)務(wù)流程的再造。

二、我國政府電子化采購發(fā)展中存在的問題

1.采購信息網(wǎng)上公開不規(guī)范

公眾監(jiān)督政府采購行為的重要途徑是政府采購網(wǎng)站上公開的采購信息。一般來說，公開采購和集中采購的相關(guān)信息在采購平臺上都是公開的，這就給普通民眾、新聞媒體及供應(yīng)商等提供了民主參與政治的機(jī)會。隨著質(zhì)次價高、天價采購、效率差等現(xiàn)象日益受到公眾關(guān)注，由個別現(xiàn)象引發(fā)的政府公信力下降、政府信任危機(jī)等問題，成為威脅社會和諧穩(wěn)定的不良因素。我國《政府信息公開條例》以公開為原則，以不公開為例外。對于公開采購和集中采購而言，有關(guān)部門公開采購信息和招標(biāo)信息是他們必盡的義務(wù)，但是個別部門寧愿鋌而走險地略過相關(guān)的采購程序，也不愿公開與之相關(guān)的采購信息，這充分反映出現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備所帶來的民主化和傳統(tǒng)采購程序之間脫節(jié)的問題。

2.實際采購程序與電子化采購程序不相符

傳統(tǒng)采購程序的不足之處是顯而易見的，相對而言，電子化采購平臺的一些優(yōu)勢如便捷、迅速、高效、透明等，可對實際采購程序形成良好的修正和補(bǔ)充作用。然而，現(xiàn)實生活中還是存在著不計其數(shù)的限制性因素，如采購平臺對接不順暢、傳統(tǒng)政府采購的程序漏洞、組織思維慣性、采購平臺的用戶素養(yǎng)不高等。大多數(shù)電子化采購平臺沒有能夠發(fā)揮其原來設(shè)想的功能，甚至出現(xiàn)了設(shè)施閑置的現(xiàn)象。而受到項目建設(shè)的前期成本和組織績效的影響，政府電子化采購平臺存在著靜態(tài)發(fā)布信息、線上線下不一致、供應(yīng)商和采購方互不聯(lián)通等問題。產(chǎn)生這些問題的原因，究其根本，并不是采購平臺該不該建設(shè)，而是如何建設(shè)的問題，應(yīng)將電子化采購平臺有效嵌入政府采購程序中，逐步實現(xiàn)采購平臺和采購程序相匹配。

3.電子化采購技術(shù)與政府采購制度不匹配

目前，我國雖然出臺了《中華人民共和國電子簽名法》《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》等配套法律，但這兩個法律均未涉及政府電子化采購，關(guān)于政府采購信息公布的合法性、網(wǎng)上采購程序的合法性、政府采購合同的有效性、電子化采購的安全性等政府電子化采購中重要問題的法律規(guī)定仍不完善。目前，我國政府正在進(jìn)行加入國際政府采購協(xié)議締約國的談判事宜，由于相關(guān)的電子化采購平臺并未有效嵌入政府的采購程序之中，并且政府采購行為和電子化采購技術(shù)之間的關(guān)系缺乏相關(guān)制度的明確規(guī)定，決定了我國的政府電子化采購與國際是脫軌的。

在某種程度上，法律規(guī)范與實際情況脫節(jié)會導(dǎo)致一系列問題。采購制度的不健全可能導(dǎo)致網(wǎng)上采購信息公開不規(guī)范、電子化采購平臺和實際采購程序不匹配等問題。而且各級政府電子化采購平臺的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出分散化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)混亂、數(shù)據(jù)格式不規(guī)范、相關(guān)功能不明確等問題，政府電子化采購存在靜態(tài)發(fā)布、局部推動等現(xiàn)象。上述不同層面的互動障礙均表現(xiàn)出電子化采購技術(shù)和政府采購行為匹配關(guān)系的不確定性。在兩者匹配關(guān)系的不確定性逐漸增加的前提下，無論是電子化采購技術(shù)用戶的個體行動策略，還是局部利益沖突，抑或政府采購績效的盲目追求，都將阻礙我國政府電子化采購的整體發(fā)展。

三、國外政府電子化采購發(fā)展?fàn)顩r

1.韓國

韓國政府的文件處理已經(jīng)實現(xiàn)了完全數(shù)字化。韓國政府統(tǒng)一建立了兩大數(shù)據(jù)中心：大田中心和光州中心。整個政府98%的行政信息都保存在這兩大數(shù)據(jù)中心，并且還在各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了數(shù)據(jù)共享。[1]在韓國，可以利用互聯(lián)網(wǎng)處理的政務(wù)占總數(shù)的36%。韓國于2003年提交材料至聯(lián)合國參與全球電子政務(wù)的評估，當(dāng)年排名第13位。2008年躍升至第5位，2010年躍居世界第1位。

韓國唯一的公共采購窗口KONEPS（Korea On-line E-Procurement System）于2002年10月投入使用。KONEPS系統(tǒng)的功能由4個部分組成：電子商場、電子招標(biāo)、電子合同和電子支付。2005年以后，功能得到進(jìn)一步擴(kuò)大，包括了移動終端招標(biāo)和投標(biāo)功能、智能產(chǎn)品目錄系統(tǒng)、在線購物商場和手機(jī)投標(biāo)等內(nèi)容。

2.美國

美國實行的是分散采購。在《聯(lián)邦采購條例》的統(tǒng)一管轄下，聯(lián)邦政府各部門分別建立各自的政府采購電子服務(wù)平臺，各州政府按照各自的相關(guān)法律，建立自己的門戶網(wǎng)站和政府采購平臺，并自行管理。除此之外，美國還有許多自行開發(fā)的信息服務(wù)平臺，為企業(yè)、個人和供應(yīng)商提供采購信息服務(wù)，[2]這些平臺的開發(fā)主體都是企業(yè)、民間組織及公共部門。美國沒有在全國范圍內(nèi)建立聯(lián)邦級的政府采購網(wǎng)站，但是有鏈接平臺。州和地方一級的采購中心都是自行建設(shè)的，它們一般只為某一特定的區(qū)域提供服務(wù)。在政府采購代理企業(yè)的層面上，有專門的招標(biāo)采購網(wǎng)站：第一政府網(wǎng)站（www.firstgov.com）。該網(wǎng)站提供了超過5100萬個鏈接，這些鏈接不僅涉及美國聯(lián)邦、各州及各縣市的招標(biāo)采購信息，還涉及國外各級政府的招標(biāo)采購信息。[3]

成功的專業(yè)招標(biāo)采購網(wǎng)站都是第三方開發(fā)的網(wǎng)站，這些第三方網(wǎng)站無一例外都是企業(yè)或者是政府采購代理機(jī)構(gòu)開發(fā)的，如美國標(biāo)訊和Comm-PASS網(wǎng)站，它們都提供公共及政府部門招標(biāo)采購信息，并對這些信息歸納、發(fā)布、咨詢與分析，還提供相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)及雙向評估工具，對應(yīng)標(biāo)者自動進(jìn)行分析，將信譽(yù)最好、最有可能中標(biāo)的競標(biāo)者置于優(yōu)先考慮欄內(nèi)，然后再進(jìn)行詳細(xì)核查。一旦簽訂合同，供應(yīng)商將為其用戶提供一份網(wǎng)上商品目錄，以供瀏覽、交易，同時在網(wǎng)上進(jìn)行電子支付也極為便利。

3.歐盟

歐盟將政府公共采購置于法律的嚴(yán)格保護(hù)之下，政府的公共采購必須符合《公共服務(wù)指令》《公共事業(yè)指令》的相關(guān)條款，在歐盟的官方雜志及歐盟委員會的計算機(jī)信息系統(tǒng)《電子招標(biāo)日報》上公開各項信息是保障各方權(quán)益的有效手段。無論是在競爭性招標(biāo)、授予合同還是舉行設(shè)計競賽時，締約機(jī)構(gòu)必須在這些媒介上發(fā)布公告。歐盟的電子化采購主要有四種模式，選用哪種模式取決于不同國家的制度和管理結(jié)構(gòu)，[4]它們的主要區(qū)別在于是否有強(qiáng)制性國家采購平臺。

韓國、美國和歐盟的政府電子化采購平臺的比較可參見表1。

表1 國外政府電子化采購平臺比較

四、推動我國政府電子化采購的對策建議

1.加快中央和地方采購平臺的建設(shè)

對比國外政府采購電子化的發(fā)展模式，并結(jié)合各國的歷史文化背景可知，歐美電子化采購制度的精髓是尊重各個國家和地區(qū)的文化習(xí)俗及崇尚自由的理念。相比之下，韓國政府電子化采購采取的是頂層設(shè)計模式，即由上而下推動電子化采購的實行。相比較而言，我國更適合于韓國模式，應(yīng)結(jié)合我國的國情，科學(xué)構(gòu)建政府電子化采購平臺。

我國政府電子化采購平臺應(yīng)由政府統(tǒng)一規(guī)劃，將政府?dāng)?shù)據(jù)庫和供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫兩個大型數(shù)據(jù)庫作為平臺運(yùn)行的支柱，信用、搜索、市場和支付構(gòu)成了電子商務(wù)的四大要素。[5]采購平臺在民營領(lǐng)域已經(jīng)獲得了較大的發(fā)展，該平臺是借鑒了韓國政府主導(dǎo)的思想，基于電商化的四大要素，參考民營領(lǐng)域采購平臺的發(fā)展而設(shè)計的。在此基礎(chǔ)上，可將政府采購平臺的功能拓展為信息搜索、交易雙方、信用體系、支付體系、監(jiān)督系統(tǒng)、半集中半分散的物流采購系統(tǒng)（參見圖1）。

2.協(xié)調(diào)頂層設(shè)計與采購制度的關(guān)系

我國的國情決定了政府電子化采購應(yīng)該采用由上而下政府主導(dǎo)的形式進(jìn)行。在平臺建設(shè)上，政府要發(fā)揮宏觀的領(lǐng)導(dǎo)作用。首先，政府采購平臺的完善要重新進(jìn)行規(guī)劃。我國現(xiàn)在雖然已經(jīng)建立了全國統(tǒng)一的政府采購網(wǎng)站——中國政府采購網(wǎng)（http：www.ccpg.gov.cn），但其功能還遠(yuǎn)未完善。目前該網(wǎng)站的功能還局限于政策法規(guī)的發(fā)布，讓公眾了解招投標(biāo)及供應(yīng)商和產(chǎn)品的信息。此外，還發(fā)布小部分的招標(biāo)信息和中標(biāo)信息，但僅局限于政府小規(guī)模辦公用品的采購，對于其他需要采購的大宗工程類項目以及服務(wù)類的項目還沒有涉及。而且，發(fā)布這些招標(biāo)信息的城市多是一些大城市，小城市的采購項目還沒有掛到網(wǎng)上。

圖1 我國政府采購電子化平臺構(gòu)想

政府推動頂層設(shè)計，必須重新規(guī)劃中國政府采購網(wǎng)，完善其系統(tǒng)功能，使之真正成為全國性的政府采購門戶網(wǎng)站。同時，對于地方自建的政府采購網(wǎng)站，可由中國政府采購網(wǎng)鏈接，形成中央統(tǒng)一規(guī)劃、地方自建的全方位網(wǎng)絡(luò)采購系統(tǒng)。在政府采購電子化的過程中，政府自上而下的推動作用不可忽視，但由政府主導(dǎo)的電子化平臺的建設(shè)不應(yīng)該只考慮政府自身辦公的便捷性，更多地應(yīng)考慮用戶的操作習(xí)慣、行為習(xí)慣、文化背景、法律規(guī)則等因素，為用戶創(chuàng)造一個豐富實用的操作系統(tǒng)。[6]當(dāng)前采購網(wǎng)站的系統(tǒng)功能設(shè)置僅僅局限于網(wǎng)站欄目、信息共享這樣的簡單功能，而為了使多元行動者參與到技術(shù)系統(tǒng)中，還應(yīng)該包括用戶角色、權(quán)限界定、權(quán)責(zé)匹配、數(shù)據(jù)存儲等諸多功能。政府采購電子化制度的設(shè)計要將更多的精力放在采購平臺的頂層設(shè)計上，這個目標(biāo)能否實現(xiàn)，有很多因素需要考慮，包括對若干角色個體使用的理解、政府的采購流程以及組織流程等。

相應(yīng)的制度設(shè)計應(yīng)該有利于規(guī)范參與者的行為，有利于更好地貫徹落實相關(guān)的政策法規(guī)。如今技術(shù)不斷發(fā)展，政府的采購制度也日益完善，二者應(yīng)共同發(fā)揮對政府采購參與者的規(guī)范作用。采購技術(shù)與政府采購制度相輔相成，在進(jìn)行采購平臺的建設(shè)時，要綜合考慮二者的相互影響。政府采購相關(guān)部門在進(jìn)行制度設(shè)計時要遵循現(xiàn)代采購技術(shù)的發(fā)展路徑，技術(shù)頂層設(shè)計者在進(jìn)行平臺設(shè)計時要切實考慮政策法規(guī)的落實執(zhí)行。同時，在政府采購全過程中還必須建立一整套中立的監(jiān)管和評估體系。

3.完善政府采購電子化的相關(guān)法律法規(guī)

我國在2002年6月通過了《中華人民共和國采購法》，于2004年8月通過了《中華人民共和國電子簽名法》，但是對政府采購的電子化幾乎沒有涉及，經(jīng)修訂的政府采購法對電子簽名的相關(guān)認(rèn)證程序也沒有規(guī)定，而且對認(rèn)證方和受認(rèn)證方的合同事宜也沒有做出相應(yīng)規(guī)定。2014年12月31日通過的《中華人民共和國政府采購法實施條例》對電子化采購的內(nèi)容依舊沒有涉及，這表明我國現(xiàn)階段關(guān)于電子化采購的立法還很不成熟。所以要盡快建立一整套完善的電子化采購法律體系，為政府的電子化采購提供法律依據(jù)。

4.構(gòu)建政府采購電子化的績效評估體系

完善的評估指標(biāo)體系應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效益性指標(biāo)、效率性指標(biāo)，不應(yīng)將政府采購資金節(jié)約率作為唯一的評價指標(biāo)，而應(yīng)綜合所有因素使政府的電子化采購得到客觀評價。如果單純追求資金節(jié)約率，會帶來很多問題，不僅會為官員的腐敗提供契機(jī)，同時也難以保證所購買的商品、服務(wù)和工程的質(zhì)量，為日后的安全帶來隱患。

政府電子化采購在中國尚處于起步階段，各項平臺設(shè)施的建設(shè)都不完善。我國政府要加強(qiáng)在政府電子化采購整體方面的把控，不僅要關(guān)注在整體方面的體系構(gòu)建，還要綜合考慮諸多細(xì)節(jié)因素。就目前的狀況來看，國內(nèi)電子化采購的相關(guān)研究僅僅停留在觀點(diǎn)上，真正進(jìn)行體系構(gòu)建的研究還很少，與此相關(guān)的評估體系也處于空缺狀態(tài)。但是在國外，尤其是2002年以后，政府電子化采購如雨后春筍般發(fā)展起來，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，建立適合我國的政府電子化采購體系和評估體系。

＊本文受教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目“考慮任務(wù)異質(zhì)性的眾包競賽績效影響因素及其作用機(jī)理研究”（項目編號：15YJA630064）的部分研究成果。

[1]馮永琴，尹彥，張曉瑞.韓國電子政府采購系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初探[J].標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，2014（11）：84-87.

[2]劉慧.美國、加拿大電子采購平臺建設(shè)情況及啟示[J].中國政府采購，2010（3）：66-67.

[3]呂漢陽.國際視野：電子化政采平臺五彩紛呈[J].招標(biāo)采購管理，2013（6）：12-17.

[4]Costa A.A.，Arantes A.，Tavares L.V..Evidence of the Impacts of Public E-procurement：The Portuguese Experience [J].Journal of Purchasing and Management，2013（4）：238-246.

[5]Ozbilgin I.G.，Imamoglu M.Y..The Impact of Dynam?ic Purchasing Systems in the Electronic Public Procurement Processes[J].Procedia Computer Science，2011（3）：1571-1575.

[6]Walker H.，Brammer S..The Relationship between Sus?tainable Procurement and E-procurement in the Public Sector [J].International Journal of Production Economics，2012（1）：256-268.

責(zé)任編輯：方程

The Current Situation of Government Electronic Procurement in China and the Countermeasures

TIAN Jian
（Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang，Jiangsu212003，China）

With the rapid development of e-commerce，traditional government procurement is undergoing a dramatic change toward e-commercialization.There are still some problems with e-procurement in China，such as the not standardized online information transparency，the not compatible real e-procurement procedure with preset one，and the unmatched eprocurement technology with related mechanism.Based on reviewing the experience of government e-procurement in South Korea and other advanced countries，to promote the standardized government e-procurement in China，such four countermeasures are given：first，accelerating the construction of the central and local procurement platform；second，coordinating the relationship between the top design and procurement system；third，improving the relevant laws and regulations of government electronic procurement；and fourth，constructing government electronic procurement performance evaluation system.

government procurement；electronic commerce；countermeasures

F123.14

A

1007-8266（2015）11-0105-05

田劍（1971—），男，安徽省蚌埠市人，江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為電子采購機(jī)制設(shè)計。