從政府角度談我國(guó)高等教育行政管理職能的轉(zhuǎn)變

陳興

摘 ? ?要： 我國(guó)長(zhǎng)期以來政府對(duì)高等教育的管理，實(shí)行的都是全面管控的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，對(duì)于走進(jìn)21世紀(jì)全面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)來說，這樣的管理模式顯然是與時(shí)代脫節(jié)的，國(guó)家對(duì)于高等教育管理的改革可以說是勢(shì)在必行。本文確認(rèn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”根本前提，嘗試從政府的角度，談?wù)勣D(zhuǎn)變高等教育行政管理職能的具體措施。

關(guān)鍵詞： 政府 ? ?高等教育 ? ?行政管理職能

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是我國(guó)高校建設(shè)的根本前提。改革開放前我國(guó)參照前蘇聯(lián)的發(fā)展模式，走的是對(duì)社會(huì)各方面全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的發(fā)展道路，對(duì)高等教育領(lǐng)域也是如此。長(zhǎng)期以來，政府一直扮演著高等教育資源的提供者和管理者。改革開放以后，雖然允許民營(yíng)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，但民辦高校無論從數(shù)量還是質(zhì)量上，與公辦院校都有很大差距，在占絕對(duì)多數(shù)的公辦院校中，實(shí)行的依然是政府對(duì)高校的上下級(jí)管理模式，高校發(fā)展的自主權(quán)微乎其微。這當(dāng)中存在的問題可以總結(jié)為：政府集高等教育主辦者、管理者和監(jiān)督者身份于一身，導(dǎo)致其自身權(quán)責(zé)不明、效率低下;政府管理高等教育事業(yè)的行政色彩濃厚，法制化程度不高;上級(jí)主管部門過于插手高校日常管理工作，自主辦學(xué)難以有效落實(shí);政府對(duì)于高等教育財(cái)政撥款制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重;政府管理高等教育的諸多輔助性措施不夠完善，如對(duì)弱勢(shì)學(xué)生的資助不力、管理過程中的信息渠道不通暢、高等教育中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較滯后等等。

從當(dāng)今中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，在確認(rèn)根本前提的原則下，應(yīng)當(dāng)看到：改革高等教育的行政管理模式，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，必須從政府的角度自上而下地進(jìn)行才有實(shí)際意義，任何脫離上級(jí)政府主管部門，單從高校角度的行政管理體制改革，都是不切實(shí)際的，即使其符合高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，但離開上級(jí)政府的支持，成功的可能微乎其微。

從政府的角度說，轉(zhuǎn)變高等教育行政管理職能，充分挖掘潛能，理順各種關(guān)系，不斷提升中國(guó)高校的教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)的水平與能力，是責(zé)無旁貸的義務(wù)。筆者結(jié)合我國(guó)高等教育行政管理工作的實(shí)際，認(rèn)為應(yīng)以如下幾方面改進(jìn)高等教育的行政管理職能。

一、明確政府的服務(wù)性職能，理順政府高等教育主管部門與高校、市場(chǎng)之間的關(guān)系。

1.政府應(yīng)明確自身的服務(wù)職能，建立起一切為管理對(duì)象服務(wù)的理念。一個(gè)國(guó)家政府的服務(wù)性體現(xiàn)在政府的權(quán)力和職能要有明確的界限，具體到高等教育領(lǐng)域，要遵循客觀的發(fā)展規(guī)律，防范和彌補(bǔ)高等教育領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，根據(jù)市場(chǎng)需求的不斷變化，重新界定服務(wù)高等教育的職能，并拿出相應(yīng)的措施和手段;要樹立完善、細(xì)化的法律文件，政府在管理高等教育事業(yè)時(shí)，要嚴(yán)格遵守這些法律條文，相關(guān)的權(quán)力、責(zé)任和利益必須明確和細(xì)化;要建立以人為本的觀念，在提供相關(guān)的服務(wù)時(shí)，從廣大高校及在校師生的切身利益出發(fā);要做到信息公開，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到高等教育管理中去，多多監(jiān)督政府的管理工作，提出意見和建議，改進(jìn)政府的工作，并將其納入政府工作的績(jī)效評(píng)估中。

2.理順與各高校之間的關(guān)系，做好相關(guān)管理權(quán)力的下放及高校管理者和高校內(nèi)部事務(wù)管理者之間的角色分離工作，力求明確服務(wù)型政府的角色定位。在管理高等教育事務(wù)時(shí)，政府的定位應(yīng)該是高等教育的舉辦者和管理者，其具體的管理方式應(yīng)該是在相關(guān)的高等教育法律、法規(guī)所規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，制定好我國(guó)高等教育的管理規(guī)則，從宏觀層面規(guī)劃我國(guó)高等教育的發(fā)展方向;根據(jù)這樣的管理規(guī)則，對(duì)阻礙高等教育發(fā)展的行為給予監(jiān)督和檢查并建立有效的預(yù)警系統(tǒng)等。政府作為高等教育的舉辦者，要履行好籌措和劃撥高等教育業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的職能、審議高校的發(fā)展規(guī)劃、在現(xiàn)行的高校施行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上選拔和任命大學(xué)校長(zhǎng)等?？偠灾?，應(yīng)該做到從宏觀上管理和引導(dǎo)我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展，不過多地干預(yù)各高校的日常管理工作、壟斷高校的自主發(fā)展權(quán)。

3.理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在高等教育領(lǐng)域積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開放市場(chǎng)，吸引社會(huì)力量和資本參與到高等教育的建設(shè)中去。雖然近年來我國(guó)開放了民間資本投資高等教育領(lǐng)域，但是諸多限制條件使得民辦高校與公辦高校在總量、師資力量、在校生數(shù)等方面，存在極明顯的差距。為此，政府在民辦院校的管理上，要盡量做到與公辦院校一視同仁，通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范和引導(dǎo)民辦高校健康有序的發(fā)展，保護(hù)好民辦院校的合法權(quán)益;要制定一定的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域;要積極探索民辦教育的多樣化建設(shè)方式，建立起民有公助、民有民辦、公私合作、股份合作、國(guó)有民辦等多中民辦院校發(fā)展模式;要積極聽取民辦院校對(duì)于高等教育建設(shè)的意見和建議，采取合理的應(yīng)對(duì)措施;要減少不必要的管制措施，保障民辦院校的辦學(xué)自主權(quán)。

二、加強(qiáng)政府管理高等教育的法制化建設(shè)。

1.完善政府管理高等教育的法律法規(guī)?！陡叩冉逃ā返念C布和實(shí)施使我國(guó)高等教育的法律調(diào)整范圍更規(guī)范，但法律本身還缺乏一定的實(shí)際可操作性，因此還要建立和完善與之相配套的各項(xiàng)法規(guī)和制度。與此同時(shí)，還要在相關(guān)法律文件中明確規(guī)定各級(jí)人民政府管理高等教育的權(quán)限和范圍、區(qū)分高教管理中哪些權(quán)力是屬于政府的，哪些權(quán)力是屬于高校自身的，以法律的形式規(guī)定高等教育領(lǐng)域內(nèi)各行為主體之間的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于有些不需要政府直接參與管理和干預(yù)的，我們只要用法律保障高等教育市場(chǎng)秩序，規(guī)范高等教育管理體制，保證高等教育消費(fèi)者的合法權(quán)益就可以，真正使得整個(gè)高教市場(chǎng)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.加強(qiáng)教育行政部門的制度化建設(shè)，保障相關(guān)制度的有效執(zhí)行和必要監(jiān)督，制定工作的具體權(quán)責(zé)范圍、工作考核和評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)違法者、違規(guī)者的懲罰等規(guī)定。同時(shí)，也要提高管理人員的基本素質(zhì)，對(duì)他們進(jìn)行思想上、行為上的教育和疏導(dǎo)，使他們樹立為公眾服務(wù)的意識(shí)和信念，公平公正的對(duì)待每一件事每一個(gè)人，充分履行好總控的神圣職責(zé)與使命。

三、進(jìn)行高等教育管理權(quán)力的分權(quán)與下放，變?nèi)婀苤茷橛邢薰芾怼?

在現(xiàn)階段的高等教育領(lǐng)域，教育部可以在全國(guó)范圍內(nèi)制定高等教育的法律、法規(guī)，從宏觀上監(jiān)督和管理高等教育事業(yè)。同時(shí)，中央還要根據(jù)各地高等教育發(fā)展的實(shí)際情況和需求劃分中央與地方教育部門之間的高等教育管理權(quán)力，各地教育行政主管部門要做好與各高校之間的行政管理權(quán)力劃分，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，調(diào)動(dòng)整個(gè)高等教育行業(yè)的積極性，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

政府在進(jìn)行高等教育職能的轉(zhuǎn)變時(shí)，還要下決心進(jìn)行管理權(quán)力的分權(quán)和下放，變以往的無限管理為有限管理，充分發(fā)揮各級(jí)管理部門和高校的積極性和主觀能動(dòng)性。對(duì)于高等教育的管理權(quán)必須做到該放的放、該收的收、該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，對(duì)于能下放給下級(jí)政府管理部門及高校，要堅(jiān)決下放;將自己管理起來有難度或是難以承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，平移給相關(guān)部門或是交給第三方進(jìn)行運(yùn)作，自己做好相關(guān)的監(jiān)管工作。當(dāng)然，在這樣的高等教育管理權(quán)力的分權(quán)過程中，政府的教育主管機(jī)關(guān)要把握好分寸，做到大權(quán)集中，具體的事務(wù)管理權(quán)分散?？偟膩碚f，國(guó)家政府的高等教育行政主管部門主要從宏觀上制定好相關(guān)的高等教育規(guī)范和發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)督高等教育的發(fā)展，并維護(hù)好教育公平。而對(duì)于各高校來說，其分散的小權(quán)主要指的是高校的日常管理權(quán)力真正回歸于高校，高校擁有實(shí)至名歸的自主招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、人事聘用權(quán)、學(xué)術(shù)科研權(quán)及對(duì)外交流權(quán)等。政府在監(jiān)管各高校的時(shí)候，要做到高校自己的事情要在法律允許的范圍內(nèi)自己解決，政府要遵循相關(guān)的高等教育發(fā)展客觀規(guī)律，不要直接插手高等院校的日常管理工作，而是適當(dāng)?shù)丶右砸龑?dǎo)和監(jiān)管。

四、改革高等教育的財(cái)政制度體系，開拓資金來源渠道，加強(qiáng)弱勢(shì)群體的幫扶力度。

1.對(duì)高等教育的公共財(cái)政支出，做到以政府投資為主，同時(shí)開拓相關(guān)渠道，吸納社會(huì)資金，輔助高等教育的發(fā)展。高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其資源配置的供應(yīng)方式應(yīng)該是政府與社會(huì)相結(jié)合，又由于其關(guān)乎我國(guó)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，對(duì)于高等教育的財(cái)務(wù)供給，政府必須承擔(dān)起主要的高等教育財(cái)政供給。同時(shí)，為了進(jìn)一步拓寬高等教育的資金來源，政府還可以采取社會(huì)多渠道的融資方式，輔助高等教育發(fā)展的資金供給。在這里必須明確的是，政府必須持續(xù)穩(wěn)定的提供數(shù)額巨大的教育行政撥款，社會(huì)融資只是一種輔助方式，兩者決不能本末倒置。這一點(diǎn)從許多高等教育事業(yè)發(fā)展程度較高的國(guó)家都可以看出。例如，美國(guó)對(duì)公立學(xué)校的政府撥款比例為59.3%，英國(guó)對(duì)大學(xué)的政府撥款比例為55%，法國(guó)對(duì)教育部屬院校的政府撥款比例為89.5%，德國(guó)為68.5%，日本則為63.1%①。從這些國(guó)家的政府教育公共支出中可以看出，其政府無疑是占主導(dǎo)地位的。

2.政府在高等教育公共支出的時(shí)候，要逐步完善對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體照顧的力度，促進(jìn)教育公平。由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，以及不同社會(huì)階層間收入差距的不斷擴(kuò)大，高等教育教育成本的逐年增大勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)低收入群體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的逐漸加大，使得一部分人因難以負(fù)擔(dān)高等教育的成本而失去高等教育的機(jī)會(huì)，出現(xiàn)教育不公平現(xiàn)象。為此，政府如何保障這部分低收入弱勢(shì)群體的利益，成了近年來社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。在政府高等教育財(cái)政體制改革中，針對(duì)這種現(xiàn)象要逐步加大對(duì)社會(huì)上弱勢(shì)群體獲得高等教育的資助的力度，進(jìn)一步完善獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金等制度，保證低收入群體獲得應(yīng)有的高等教育機(jī)會(huì);大力提倡學(xué)生的勤工儉學(xué)，提供相應(yīng)的勤工儉學(xué)機(jī)會(huì)，促進(jìn)低收入學(xué)生的自力更生;盡力加大社會(huì)高等教育的捐資力度，以相關(guān)的宣傳和政策優(yōu)惠鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、民間人士等對(duì)困難學(xué)生進(jìn)行資助等。

五、扶植、建立起完善的教育中介體系。

1.政府與高校之間可以嘗試建立多種多樣模式的教育中介機(jī)構(gòu)。如高等教育決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)為政府的高等教育決策服務(wù)，利用現(xiàn)代化信息工具廣泛收集高校建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)信息和資料，并向政府提出決策信息報(bào)告;高等教育撥款中介機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)通過科學(xué)的評(píng)估和論證確定政府對(duì)各高校的投資額度和投資方向，即在高校撥款總量既定條件下，根據(jù)撥款公式和高校評(píng)估的等級(jí)，提出高校之間的分配方案，再由教育部門根據(jù)撥款方案對(duì)各高校進(jìn)行撥款，促使經(jīng)費(fèi)分配更公平、公正、透明和有效;高等教育就業(yè)信息咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)提供勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的信息，促進(jìn)就業(yè)者和招聘單位的及時(shí)交流和人才的有效流通;高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)根據(jù)國(guó)家制定的有關(guān)高校審批與考核的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所屬高校進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和檢查，充分發(fā)揮外界的監(jiān)督和激勵(lì)作用，推動(dòng)高等教育的健康發(fā)展。

2.確保政府的有機(jī)協(xié)調(diào)和預(yù)防機(jī)制。就我國(guó)目前來說，高等教育中介機(jī)構(gòu)各方面發(fā)展還不是很完善，還是稚嫩的新生事物。其作用的有效發(fā)揮依賴政府所提供的公平、公正、健康、穩(wěn)定、民主的市場(chǎng)環(huán)境和法制環(huán)境，依賴完善的教育立法規(guī)定及必要的監(jiān)督和約束。如政府要協(xié)調(diào)好中介組織和高校之間信息流通渠道的暢通、授予中介組織必要的權(quán)力、對(duì)中介組織行使的某些不規(guī)范不合法行為給予及時(shí)必要的制裁以保證中介組織執(zhí)行職能的公開性、透明性，防止暗箱操作和滋生腐敗等。假若沒有這些因素做前提條件，教育中介機(jī)構(gòu)不可能充分有效地發(fā)揮其在政府與高校間的溝通、橋梁和紐帶作用。

注釋：

①陳列.發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與高等教育關(guān)系的不同模式.高等教育研究，1996（2）：92-97.

參考文獻(xiàn)：

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