新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的形勢、矛盾及其破解之道——以武漢為例

◎ 柳紅霞 羅家為

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇。從世界城市化發(fā)展的進(jìn)程來看，發(fā)達(dá)國家由于在工業(yè)化和現(xiàn)代化中處于領(lǐng)先地位，其城市化發(fā)展也遙遙領(lǐng)先于發(fā)展中國家。我國是世界最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平與世界平均水平持平，發(fā)展?jié)摿薮?。從我國城?zhèn)化的歷史來看，城鎮(zhèn)化存在許多問題，未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須擺脫傳統(tǒng)發(fā)展老路，走新型城鎮(zhèn)化道路。

為此，十八大報(bào)告提出要堅(jiān)持走“四化”同步的新型城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步廓清了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。此后，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。 2014年3月17日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，規(guī)劃指出，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，城鎮(zhèn)人口將會(huì)超過8億人。至此，新型城鎮(zhèn)化在全國范圍內(nèi)形成了共識(shí)，我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面建設(shè)階段。

武漢三鎮(zhèn)扼長江，地理位置優(yōu)越，被譽(yù)為“九省通衢”。上個(gè)世紀(jì)之交曾是非常繁華的大都市，從19世紀(jì)80年代到21世紀(jì)，武漢接連經(jīng)歷了兩次起落。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，武漢開始走上了復(fù)興之路。1999年，在國務(wù)院批復(fù)的武漢市城市總體規(guī)劃中，武漢被定位為“中部地區(qū)的重要中心城市”。2005年開始，武漢經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)“三級跳”，到2010年3月，國務(wù)院最新批復(fù)的武漢市城市總體規(guī)劃中，武漢被定位成“中部地區(qū)的中心城市”，武漢作為中部中心城市的定位，被明確下來。此后，武漢市、湖北省政府以及專家學(xué)者提出將建設(shè)國家中心城市作為武漢發(fā)展的新目標(biāo)；2011年初，在新制定的武漢市“十二五”規(guī)劃中，國家中心城市的目標(biāo)得到明確。武漢經(jīng)歷了從“中部地區(qū)重要中心城市”到“中部中心城市”再到“國家中心城市”，全面復(fù)興歷史地位，建設(shè)國家中心城市成為國家和武漢人民的共同呼聲。

武漢建設(shè)國家中心城市離不開新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)將促進(jìn)武漢市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生問題的全面升級，強(qiáng)化中部崛起龍頭引領(lǐng)效應(yīng)，成為武漢市建設(shè)國家中心城市的動(dòng)力機(jī)制和支撐力量。武漢市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)蘊(yùn)含著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍規(guī)律，對武漢市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究將為新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐提供了鮮活的素材，豐富我國新型城鎮(zhèn)化的理論要義。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新形勢

（一）國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略布局為武漢新型城鎮(zhèn)化提供了歷史性的機(jī)遇

當(dāng)前武漢市社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展進(jìn)程中，2014全年地區(qū)生產(chǎn)總值10069.48億元，首次突破萬億大關(guān)；按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長9.7%，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，面臨著重要?dú)v史機(jī)遇。一方面，國際金融危機(jī)以后，我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正面臨著升級轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的依賴于勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)將逐漸向資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)力逐漸由投資、出口拉動(dòng)到依靠投資、出口、消費(fèi)拉動(dòng)相結(jié)合，尤其注重內(nèi)需的刺激。沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)紛紛向周邊內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。這給武漢市乃至于湖北省發(fā)展新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展帶來了歷史性的機(jī)遇。另一方面，國家的中部崛起戰(zhàn)略，長江中游城市集群建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，都為地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高區(qū)域綜合競爭力提供了良好的機(jī)遇。作為國家指定的中部地區(qū)國家中心城市，中部崛起戰(zhàn)略的引領(lǐng)城市，享有長江經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)、東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等一系列政策優(yōu)惠。這些都為武漢市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了歷史性機(jī)遇。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、跨越式發(fā)展需要新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)和支撐

跨越式發(fā)展是湖北省重要發(fā)展戰(zhàn)略，“一主兩副”中心城市跨越式發(fā)展戰(zhàn)略即以武漢為主，襄陽、宜昌為兩翼加快實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用、促進(jìn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快構(gòu)建促進(jìn)中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。武漢市是湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“龍頭”，在全省乃至全國經(jīng)濟(jì)格局中的地位和作用十分突出，支持其進(jìn)一步做大做強(qiáng)，有利于更好地發(fā)揮武漢市的支點(diǎn)支撐作用，提升湖北省整體競爭力，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、跨越式發(fā)展離不開新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)和支撐。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從城鎮(zhèn)化發(fā)展率來說，城鎮(zhèn)化率的提高有利于刺激民間消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要義來看，與傳統(tǒng)相比，新型城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)國家資源的優(yōu)化配置，縮小城鄉(xiāng)差距，這無疑將增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，農(nóng)村公共服務(wù)的投資以及農(nóng)村消費(fèi)市場的擴(kuò)大，刺激內(nèi)需，這將極大地推動(dòng)武漢市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）打造“武漢城市圈”核心大都市需要加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

武漢城市圈又稱“武漢圈”、“1+8”城市圈、“大武漢都會(huì)圈”，是指以武漢為圓心，覆蓋黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江周邊8個(gè)大中型城市所組成的城市群。武漢為城市圈中心城市，黃石為副中心城市，仙桃為西翼中心城市?！拔錆h城市圈”不僅是湖北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域，也是中部崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，其中武漢是“武漢城市圈”核心城市。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)將極大地促進(jìn)武漢市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與升級，同時(shí)對于“武漢城市圈”內(nèi)的城市具有示范和帶動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)整個(gè)“武漢城市圈”整體性推進(jìn)。

二、當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出矛盾

2013年，武漢市常住人口1022萬人，戶籍人口822萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率和問題79.3%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率67.6%，居中部六省第一①。城鎮(zhèn)化取得了巨大的成就，但與其國家中心城市、新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市的要求還存在差距，城鎮(zhèn)化發(fā)展存在不少矛盾和問題。

（一）大市域、小市區(qū)的空間布局不合理

武漢是百湖之市，受江河湖泊以及低洼濕地等自然地理因素的限制，發(fā)展空間相對比較分散零碎。兩江交匯、湖泊密布、山水相間的自然地理特征，造就了武漢豐富多彩的城市空間和獨(dú)特的城市格局，但是也給城市空間拓展造成了一定的限制,使得發(fā)展空間比較分散零碎，難以形成長期集聚式優(yōu)化發(fā)展的充足空間，也使城市繼續(xù)向外擴(kuò)展面臨較大的門檻。

在經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的武漢市城市總體規(guī)劃中，將全市域劃分為都市發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)兩大圈層，其中，都市發(fā)展區(qū)進(jìn)一步分為主城區(qū)和新城組群兩個(gè)空間層次，構(gòu)建“主城+六大新城組群”的“1+6”空間發(fā)展格局。然而，從當(dāng)前武漢市的空間布局來看，呈現(xiàn)了大市域、小都市的發(fā)展格局；換言之，從總體上看，武漢市由三鎮(zhèn)組成，加上湖泊、江河、濕地縱橫交錯(cuò)，形成了大區(qū)域的市域格局。一方面，武漢三鎮(zhèn)各成體系，存在外部競爭，很難形成一個(gè)公認(rèn)的市中心。另一方面，武漢市中心城區(qū)與邊緣城區(qū)和郊區(qū)缺乏梯次發(fā)展格局，各方面差距較大，造成了一種小馬拉大車的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化布局不合理，缺乏長效的動(dòng)力機(jī)制。此外，武漢市“1+6”的城市發(fā)展格局配套設(shè)施薄弱，主城和新城之間的產(chǎn)業(yè)集聚和聯(lián)系不足，新城承接能力不高，主城輻射能力大大削弱，新城的發(fā)展受到掣肘。

（二）城鄉(xiāng)“二元體制”與城市管理機(jī)制難突破

一是城鄉(xiāng)二元體制，雖然改革以來城鄉(xiāng)關(guān)系有重大的改變，但是，迄今為止城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍沒有完全打破。如在農(nóng)民城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和市民化過程中，由于現(xiàn)行教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、住房等方面的城鄉(xiāng)差別依然存在，給農(nóng)民市民化造成了諸多障礙[3]。從武漢新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)情況來看，城鄉(xiāng)二元體制的集中體現(xiàn)則是戶籍城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率，半城鎮(zhèn)化問題突出。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，目前常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差11.7個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于120萬常住人口沒能取得武漢城市戶口，由此造成了大量的社會(huì)問題。

二是城市管理機(jī)制，武漢市涌現(xiàn)了百步亭社區(qū)管理模式等全國文明的社區(qū)管理創(chuàng)新和實(shí)踐。然而，基礎(chǔ)設(shè)施投資管理方面市場化程度不夠，不能盤活社會(huì)資本投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，事業(yè)型的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資源，不利于城市自身活力的激發(fā)。此外，基層管理存在政出多門、職能懸浮、效率低下等問題，這都是武漢市新型城鎮(zhèn)化道路中要著力解決的問題。

（三）“四化”同步發(fā)展不協(xié)調(diào)

十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。從當(dāng)前“四化”發(fā)展情況來看，四化協(xié)調(diào)不夠。據(jù)武漢市統(tǒng)計(jì)局初步核算，2014年全年地區(qū)生產(chǎn)總值10069.48億元。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值350.06億元，增長5.0%；第二產(chǎn)業(yè)增加值4785.66億元，增長10.2%；第三產(chǎn)業(yè)增加值4933.76億元，增長9.5%。一、二、三產(chǎn)業(yè)比重為3.5:47.5：49.0②。從數(shù)據(jù)可以看出，第一產(chǎn)業(yè)所占比重明顯偏小，農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不足，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

此外，武漢市2014年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額同比增長16.5%，達(dá)到6962.53億元，主要集中在制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，分別為2477.47億元和2622.28億元，而公共管理和社會(huì)組織、金融、農(nóng)業(yè)、餐飲、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)投資不足，分別為32.40、24.70、25.95億元、25.45億元和47.12億元③，其中公共管理和社會(huì)組織、金融、餐飲、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)負(fù)增長。由此可知，現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)與信息化基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，投資結(jié)構(gòu)不合理，大量資金流入房地產(chǎn)和制造業(yè)，造成了第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)投資疲軟，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化跟不上城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐；大量的造城運(yùn)動(dòng)也不利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)；信息化發(fā)展滯后不利于信息化與工業(yè)化的深度融合。最終導(dǎo)致了“四化”發(fā)展不協(xié)調(diào)。

（四）“產(chǎn)城互動(dòng)”與產(chǎn)業(yè)支撐不力

“產(chǎn)城互動(dòng)”是指工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互促發(fā)展，就是以新型工業(yè)化為核心的產(chǎn)業(yè)集群為“發(fā)動(dòng)機(jī)”，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化水平提升；以新型城鎮(zhèn)化為“增長極”支撐工業(yè)優(yōu)化升級，最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合和“雙加速”發(fā)展[4]。在我國當(dāng)前背景下，“產(chǎn)城互動(dòng)與融合”在宏觀上是指開發(fā)區(qū)與城市的互動(dòng)與融合，在中觀上指產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)與生活功能上的融合，產(chǎn)業(yè)用地與居住服務(wù)用地空間上相融、相連、相聯(lián)等，在微觀上是指城市市民和產(chǎn)業(yè)區(qū)就業(yè)者的就業(yè)、居住、公共服務(wù)的互動(dòng)與融合④。

表1 2014年武漢市三大產(chǎn)業(yè)一覽表

從武漢市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展來看，無論是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)發(fā)展，還是開發(fā)區(qū)和城市的互動(dòng)融合、生產(chǎn)與生活上的融合、產(chǎn)業(yè)區(qū)和市民就業(yè)等方面的融合都存在一定的差距。一方面，新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的互動(dòng)不足，工業(yè)產(chǎn)業(yè)主要以制造業(yè)和建筑業(yè)為主體，對勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)。加之工業(yè)規(guī)模超千億的行業(yè)主要集中在汽車及零部件、裝備制造、食品煙草、能源及環(huán)保等重工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)支撐比較單一，缺乏完整、系統(tǒng)和科學(xué)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)支撐能力有限。另一方面，新城和老城區(qū)的互動(dòng)不足，新城的基礎(chǔ)設(shè)施和配套的公共服務(wù)無法滿足城區(qū)建設(shè)和開發(fā)的要求，居民的產(chǎn)業(yè)融合度和生活、居住服務(wù)融合度較低，離新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求還有一定的差距。

（五）城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展仍顯失衡

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要義，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是判定是否符合科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要依據(jù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須充分關(guān)注城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)差別效應(yīng)[5]。首先，城鄉(xiāng)收入差別效應(yīng)明顯。武漢市2014年底全市常住居民人均可支配收入29627元，比上年增長10.1%。其中，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入33270元，人均消費(fèi)支出22002元；農(nóng)村常住居民人均可支配收入16160元；人均消費(fèi)支出11672元⑤。無論是從人均可支配收入看還是從人均消費(fèi)支出看，城鄉(xiāng)差距都比較大，農(nóng)村常住人口收入僅相當(dāng)于城市常住人口的一半。

表2 武漢市2014年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況

表3 武漢市2014年超千億產(chǎn)值所在行業(yè)分布情況

其次，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距明顯。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施投資差距大，鄉(xiāng)村地區(qū)交通、自來水、娛樂設(shè)施、公園投資建設(shè)比較之后，一些地區(qū)連基本的路面硬化都沒有做好。另一方面，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障差距較大，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及人口結(jié)構(gòu)的差異，在公共服務(wù)上，城市各種公共服務(wù)明顯優(yōu)于農(nóng)村；在社會(huì)保障上，城市各種醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)比農(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療福利給付高。此外，中心城區(qū)、舊城區(qū)、獨(dú)立城市的舊城區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)性不夠，中心城區(qū)負(fù)載過重，舊城區(qū)改造困難重重，新城區(qū)建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響了城市的整體性。由此可知，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，武漢市并沒有處理好城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展問題，城鄉(xiāng)在收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面差距依然較大；區(qū)域協(xié)同功能未能充分發(fā)揮，離新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求還有差距。

（六）大城市病與人居環(huán)境亟待改善

所謂“大城市病”，通常是指一個(gè)城市因規(guī)模過大而出現(xiàn)的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等問題[6]。大城市病最早是西方發(fā)達(dá)城市在上世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)的，簡單地說，就是人口過多引起的一系列城市問題。在早期城市發(fā)展過程中，武漢并沒有相對科學(xué)的管理體系，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃，城市發(fā)展往往采取“攤大餅”的方式，一旦發(fā)展到一定程度，超過環(huán)境的承載力，大城市病就出來了。武漢市大城市病主要表現(xiàn)在交通、人口和工業(yè)的過度集中。第一，道路交通擁堵就是典型的城市病，現(xiàn)有的道路寬度和格局，基本只能滿足70萬～80萬輛機(jī)動(dòng)車出行，但機(jī)動(dòng)車保有量已超過200萬輛，且增速驚人。下雨量稍大，7個(gè)中心城區(qū)就會(huì)多處漬水；長江大橋若堵車，過江交通立馬癱瘓。第二，武漢人口眾多，且主要集中于老城區(qū)，新城區(qū)的承接能力較弱，2014年末總?cè)丝谶_(dá)到1033萬，6個(gè)新城常住人口總規(guī)模才100.6萬人，其余900多萬人都集中于老城區(qū)，人口的過度集中給老城區(qū)的交通、公共服務(wù)和社會(huì)治安管理造成了困難，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)。第三，第二產(chǎn)業(yè)中的建筑業(yè)以及制造業(yè)的巨大投資和快速發(fā)展排放大量的廢氣、粉塵等，加之生活垃圾、汽車尾氣的排放，嚴(yán)重污染了空氣。工業(yè)廢氣、粉塵、汽車尾氣的排放逐漸增加，使武漢一年有大部分時(shí)間處于霧霾中。

表4 武漢市2014年居民城鄉(xiāng)收入與消費(fèi)情況

三、新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與發(fā)展之道

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的武漢市國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作方案要點(diǎn)，到2020年，武漢市常住人口達(dá)到1200萬～1300萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到84%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%以上。按照戶籍人口計(jì)算，目前城鎮(zhèn)化率為67.59%，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)艱巨。武漢將以人的城鎮(zhèn)化為核心，爭取到2020年著力解決“3個(gè)100萬人”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋?！?個(gè)100萬”分別是：推進(jìn)市外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證梯度賦權(quán)100萬人，推進(jìn)有能力、有意愿的市外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶武漢100萬，引導(dǎo)市內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)、定居100萬⑥?；谖錆h市新型城鎮(zhèn)化以上規(guī)劃和目標(biāo)，應(yīng)從城市規(guī)劃、體制機(jī)制改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)升級、民生服務(wù)和“宜居新城”建設(shè)六個(gè)方面著力，破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)矛盾和難題。

（一）以規(guī)劃為先導(dǎo)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)整體水平

科學(xué)的規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展的前提，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃要從兩方面著手。一是加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，改變過去規(guī)劃過程中“重城輕鄉(xiāng)”的指導(dǎo)思想，將城市和鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌起來，提高規(guī)劃的整體性。增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力和權(quán)威性，對于違規(guī)建設(shè)堅(jiān)決予以查處。二是將新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)指標(biāo)納入規(guī)范范疇，優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容；一方面，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，伴隨著生活方式的變化，需要堅(jiān)持以人為本，要加強(qiáng)人居環(huán)境、公共服務(wù)等方面的規(guī)劃，創(chuàng)建宜居城市。另一方面，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展。為此，要對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間分布進(jìn)行合理布局，形成產(chǎn)業(yè)之間相互融合、相互支撐、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展布局。

具體而言，武漢市新型城鎮(zhèn)化需要解決人的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。如果說在之前缺乏科學(xué)規(guī)劃的情況下，形成了“攤大餅”般的發(fā)展布局的話，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該在“1＋6”城市格局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化城市分級，建立全域一體的空間發(fā)展體系。作為中部地區(qū)中心城市，其主體在中心城區(qū)，這是城市體系的頂層；漢口、漢陽、武昌三鎮(zhèn)作為三個(gè)獨(dú)立城市，均為大城市，為城市體系的第二層；蔡甸、紙坊、金口、陽邏、邾城等新城區(qū)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，未來可能發(fā)展為中等城市，為第三層；小城市或小城鎮(zhèn)、城郊新型生態(tài)社區(qū)也可作為兩個(gè)層級予以考慮[7]。也就是說，要改變過去那種大市域、小都市的發(fā)展格局，以漢口、漢陽、武昌三鎮(zhèn)為城市中心，向外分層梯次擴(kuò)散，建立全域一體空間體系。為此，在規(guī)劃上要正確處理好老城區(qū)與新城區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人居之間的關(guān)系，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)整體水平。

（二）以改革為動(dòng)力，積極推行體制機(jī)制創(chuàng)新

二元化體制不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙，也是阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化的道路必須以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間收入均等化為主要目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定[8]。首先，要打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的相互協(xié)調(diào)。其次，要將戶籍制度與教育、就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)剝離開來，創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)形式。此外，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，強(qiáng)化基層社區(qū)建設(shè)和社會(huì)治理，創(chuàng)建服務(wù)型政府。

具體而言，武漢市需要著力解決市外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、外地常住人口與市內(nèi)城鎮(zhèn)人口在公共服務(wù)、社會(huì)保障、就業(yè)、教育享有權(quán)之間的關(guān)系。按照新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化的要求，需從以下幾個(gè)方面著手。第一，推進(jìn)戶籍制度改革，建立健全城市落戶制度。第二，加大鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，建立分類細(xì)化、系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。最后，加強(qiáng)城市基層管理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，激活基層社會(huì)治理活力，化解基層社會(huì)矛盾。

（三）以統(tǒng)籌為基點(diǎn)，形成“四化”同步協(xié)調(diào)機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化不僅僅是人口的城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化，更是人口權(quán)利的城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化。其中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。按照十八大要求，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要注重“四化”的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。為此，需要大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，提高工業(yè)化的信息化利用率；明確工業(yè)化在城鎮(zhèn)化的地位，科學(xué)引導(dǎo)工業(yè)化的發(fā)展；積極發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，合理有序地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力人口。

具體而言，首先，發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。一是加大農(nóng)業(yè)資金投入，引導(dǎo)城市工商資本合理適度涉農(nóng)。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，大力推進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)技協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)發(fā)展；根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝?、社?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，適當(dāng)?shù)耐苿?dòng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。三是加快培育新型農(nóng)民，鼓勵(lì)有能力、有技能的新型公民進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)。四是促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高產(chǎn)品附加值，并大力發(fā)展城鄉(xiāng)物流、金融一體化，提高農(nóng)業(yè)競爭力。其次，優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變房地產(chǎn)與制造業(yè)獨(dú)大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大信息化產(chǎn)業(yè)投資力度，推動(dòng)?xùn)|湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等四大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)。

（四）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展后勁

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，只有不斷發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，才能保持城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)。為此，一方面要科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位；調(diào)整提高第二產(chǎn)業(yè)，大力振興支柱產(chǎn)業(yè)，提高工業(yè)整體素質(zhì)；積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展為生產(chǎn)和生活服務(wù)的行業(yè)。另一方面，要協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，合理推進(jìn)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加快現(xiàn)代工業(yè)體系，大力推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)向升級，著力壯大市場主體，全面優(yōu)化空間布局。此外，要注意勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入提高、就業(yè)之間的關(guān)系。

（五）以民生為重點(diǎn)，提升公共服務(wù)均等化水平

新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要議題就是關(guān)注民生問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。民生問題的解決主要集中于兩個(gè)方面，一是城鄉(xiāng)社會(huì)公民民生問題的整體性改善。二是城鄉(xiāng)之間、城市戶籍人口與農(nóng)村戶籍人口之間享受改革開發(fā)成果差距的一個(gè)彌合。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市新移民社會(huì)權(quán)利的不完善主要體現(xiàn)在勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、住房權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等方面，根源于思想觀念障礙、利益固化的藩籬、制度安排不到位[9]。為此，在科學(xué)頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，重點(diǎn)建設(shè)與人民群眾生產(chǎn)和生活息息相關(guān)的民生問題。

具體而言，第一，大力建設(shè)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，加快城市科、教、文、衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資源面向廣大基層街道、社區(qū)延伸?？s小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施之間的差距。第二，要大力發(fā)展職業(yè)教育，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，并培養(yǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)，降低失業(yè)率，提高城鄉(xiāng)居民收入，刺激社會(huì)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需。第三，強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會(huì)治理職能，引導(dǎo)廣大城鄉(xiāng)居民參與涉及自身切身利益的公共決策和咨詢，促進(jìn)社會(huì)利益群體的利益表達(dá)，化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（六）以集約、生態(tài)、低碳為方向，推進(jìn)宜居城鎮(zhèn)建設(shè)

集約、生態(tài)、低碳和“宜居”是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵之一，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。宜居城鎮(zhèn)化包括以下幾個(gè)維度：一是自然物質(zhì)環(huán)境好，適宜居??；二是就業(yè)機(jī)會(huì)多，失業(yè)率低；三是生產(chǎn)、生活和出行方便，社會(huì)治安良好，市民安全感強(qiáng)；四是關(guān)注健康，文體設(shè)施、娛樂場所一應(yīng)俱全；最后，宜居城市一定是一個(gè)具有文化內(nèi)涵的城市，市民的文化素養(yǎng)較高。面對大城市病日益突出問題，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化的現(xiàn)狀，宜居新城的建設(shè)迫在眉睫。為此，武漢市需要以集約、生態(tài)、低碳為方向，推進(jìn)宜居新城建設(shè)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源:武漢市國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作方案要點(diǎn),中商情報(bào)網(wǎng).>http://www.askci.com/finance/2015/02/04/1456482c3o.shtml.

②③⑤資料來源:武漢市統(tǒng)計(jì)局.2014年武漢市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),武漢統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng),2015,3,12.http://www.whtj.gov.cn/details.aspx?id=2513.

④中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).“產(chǎn)城互動(dòng)”與規(guī)劃統(tǒng)籌,參見中國城市規(guī)劃網(wǎng).http://www.planning.org.cn/news/view?id=55.

⑥參見武漢獲批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方案.

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[2]單卓然,黃亞平.“新型城鎮(zhèn)化”概念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、規(guī)劃策略及認(rèn)知誤區(qū)解析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2013(2): 17-19.

[3][8]項(xiàng)繼權(quán),袁方成.湖北城鎮(zhèn)化的發(fā)展及政策選擇[J].城市觀察,2013(1):78.

[4]官錫強(qiáng).創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展[J].當(dāng)代廣西,2015(13): 16.

[5]朱寶樹.人口城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006(4): 28-34.

[6]王桂新.中國“大城市病”預(yù)防及其治理[J].南京社會(huì)科學(xué),2011(12): 57.

[7]蔡木子.建立全域一體空間發(fā)展體系[N].長江日報(bào),2015,8,4.

[9]蘇昕.新型城鎮(zhèn)化背景下的城市新移民社會(huì)權(quán)利保障[J].馬克思主義研究,2014(2): 138.