流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)：問題與對策——基于廣州市的實(shí)證分析

◎ 楊 芳 張 倩 林 靜 楊銘婷 蔡燕旋 尹光弘

一、問題的提出與研究方法

流動商販對于大城市來說，一直是城市管理的難點(diǎn)問題之一，如何既保障流動商販的經(jīng)營權(quán)，又方便市民生活，保證城市的整潔、安全和秩序，無不考驗(yàn)著城市管理者的智慧和管理水平。廣州市為適應(yīng)社會發(fā)展和提升城市管理工作的要求，從2010年開始，對流動商販的治理嘗試新的管理模式——“堵疏結(jié)合”。一方面將城市主干道和人口密集的重點(diǎn)地區(qū)劃定為亂擺賣嚴(yán)禁區(qū)，這些區(qū)域嚴(yán)禁流動商販擺攤設(shè)點(diǎn)；另一方面，選擇不影響交通和周邊居民正常生活的區(qū)域設(shè)立流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)，轉(zhuǎn)堵為疏，實(shí)行“劃地經(jīng)營，分區(qū)管理”。自2011年6月《廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》頒布實(shí)施至2014年底，全市共設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)102個(gè)，共計(jì)攤位約7600多個(gè)，一定程度上緩解了流動商販與管理者之間的矛盾，減少了流動商販給城市帶來的負(fù)面影響，為廣州市流動商販的治理帶來了新思路。但這幾年的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)中，也呈現(xiàn)不少問題，直接影響了流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

本文主要采用訪談、實(shí)地調(diào)查等研究方法，客觀描述廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。課題組前往多個(gè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，主要了解疏導(dǎo)區(qū)的選址、擺賣時(shí)段、治安消防、環(huán)境衛(wèi)生、經(jīng)營狀況等。訪談了25位疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的商販（見表1），了解其經(jīng)營情況以及對疏導(dǎo)區(qū)的看法、滿意度等。

二、廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)中存在的問題

合適的地點(diǎn)以及良好的經(jīng)營環(huán)境，是流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)得以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而完善規(guī)范的日常管理是流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，良好的社會效應(yīng)是流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)的最終目的。但目前，廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)在硬件建設(shè)、管理水平和社會影響力等方面都有待提升。

表1 受訪流動商販基本情況

（一）流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)硬件建設(shè)中存在的問題

1.部分流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)選址不夠科學(xué)

在我們走訪的多個(gè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)中有些疏導(dǎo)區(qū)的位置比較偏僻，有的較少公交線到達(dá)，有的處在深巷中，由于疏導(dǎo)區(qū)的人流量達(dá)不到流動商販的預(yù)期數(shù)量，流動商販寧愿繼續(xù)當(dāng)“走鬼”，也不愿進(jìn)駐該疏導(dǎo)區(qū)，從而導(dǎo)致了流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)檔位嚴(yán)重空缺的現(xiàn)象。如合盛市場疏導(dǎo)區(qū)，面積為7084.5平方米，攤位400個(gè)，但進(jìn)駐的只有二十幾家。即使檔位免收租金，但是依舊是無人問津。該疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的一名雜貨鋪老板告訴我們：

“來這里買東西的人不是不多，一般都是些居住這里附近的人在晚上下班后來買一些菜。你也看到啦，這里賣的東西品種比較少，東西也不齊全，而且附近有很多比這里大的市場，比這里的東西要齊全的多，就在這里不遠(yuǎn)的前面，那里比較多人，比較旺。還有這里比較偏，交通又不方便，只有一條公交路線經(jīng)過這里，都不方便其他人來，他們也不愿意來這里買東西?！保ˋ19）

某小販表示地方偏僻根本就沒有什么生意，而且有時(shí)還會出現(xiàn)虧損的情況。

甚至有的疏導(dǎo)區(qū)因?yàn)殚L期沒有流動商販進(jìn)入，形同虛設(shè)或完全被廢棄，只留下了空空的帳篷和石臺。

很多人之所以愿意做流動商販在很大程度上是看中了其低成本、高人流。如果疏導(dǎo)區(qū)處于偏僻之地，不利于流動商販做生意，影響他們收入，難以維持生計(jì)，他們不愿意進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)而更愿意當(dāng)一名“走鬼”。

2.疏導(dǎo)區(qū)過于簡陋，衛(wèi)生狀況有待提高

因?yàn)槭鑼?dǎo)區(qū)的大小不一，基礎(chǔ)條件和投入有差異，有的疏導(dǎo)區(qū)設(shè)計(jì)了精美的門面，有雨篷、指示牌、消防設(shè)施等。但還有一些疏導(dǎo)區(qū)非常簡陋，一些簡單的帳篷搭建在一起便成為了疏導(dǎo)區(qū)。例如：某疏導(dǎo)區(qū)攤位的棚頂是鐵皮，除了四個(gè)鐵柱支撐外，四周沒有其他的遮擋板，小販反映搬東西比較困難，夏天比較炎熱，下雨又會淋濕衣服和貨品，但因?yàn)樵撌鑼?dǎo)區(qū)人流量較多且有生意做，他們對于簡陋的攤位不是特別介意，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這樣的疏導(dǎo)區(qū)需要進(jìn)一步改造和提升。

“以前擺攤的時(shí)候看到城管就趕緊跑了?，F(xiàn)在比較安穩(wěn)，不用擔(dān)心被人趕和丟東西。但是夏天的時(shí)候很熱，而且搬東西比較困難，特別是下雨天的時(shí)候來不及躲，衣服也會被淋濕。位置、周圍環(huán)境、客流量、基礎(chǔ)設(shè)施都一般，消防設(shè)施較為滿意，總體上還是滿意的。暫時(shí)還沒有想過離開疏導(dǎo)區(qū)。”（A6）

少數(shù)疏導(dǎo)區(qū)的衛(wèi)生狀況比較差，沒有及時(shí)清潔，有的連標(biāo)識牌上都貼滿了大大小小的廣告以及粘貼后留下的印跡，有的疏導(dǎo)區(qū)路面不平，下雨天出現(xiàn)積水，平時(shí)灰塵也比較大，影響疏導(dǎo)區(qū)的生意。

（二）流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)運(yùn)營中存在的問題

1.疏導(dǎo)區(qū)的日常管理需要加強(qiáng)

《流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》明確規(guī)定：“市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）設(shè)立流動商販管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（流動商販管理服務(wù)中心），辦公室設(shè)在城市管理部門，負(fù)責(zé)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)管理的日常事務(wù)”[1]。但在實(shí)地走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)部分疏導(dǎo)區(qū)建成后，大一些的疏導(dǎo)區(qū)多數(shù)成立專門的市場管理部門來管理，而有些疏導(dǎo)區(qū)日常處于無人管理的狀態(tài)。沒有人管理自然也沒有人進(jìn)行監(jiān)督考核，違規(guī)現(xiàn)象較多。如某臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)規(guī)定擺賣時(shí)間是17∶00-22∶00，但是在此之前卻有流動商販趁此在這里擺攤。細(xì)問之下，某小販說她并不是該檔口的檔主，而是流動商販，一般是趁著真正的檔主還沒有來的時(shí)候在這里擺攤的，等到時(shí)候他們來了就離開。而有的疏導(dǎo)區(qū)會出現(xiàn)越界擺賣的現(xiàn)象，即將商品擺出疏導(dǎo)區(qū)劃線之外。某疏導(dǎo)區(qū)小販說：

“這里不是每天都有人來管理的，他們只是偶爾來。他們來的時(shí)候我們就要把這些擺在外面的架子收進(jìn)來，架子是不給擺在外面的，那不是我們的地方，是過道，但是沒辦法，地方太小，我們都會在沒有人來管的時(shí)候把架子放出去?！保ˋ13）

另外，我們還了解到有些地方的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的管理主體異位，即原規(guī)定流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)由市場管理者管理，但是實(shí)際上這些流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)卻承包給他人管理，而且對承包者缺乏監(jiān)督。

2.轉(zhuǎn)租情況普遍，費(fèi)用過高

《流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》規(guī)定：“流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)（點(diǎn)）的攤位只能由申請者本人擺賣，每位申請者只能申請一個(gè)攤位；入場擺賣的商販不得以任何形式轉(zhuǎn)讓攤位”。[1]但目前許多疏導(dǎo)區(qū)都存在轉(zhuǎn)租現(xiàn)象，甚至有的檔口經(jīng)過幾次的轉(zhuǎn)手。在我們走訪過程中也恰好碰到有人正準(zhǔn)備將攤位轉(zhuǎn)租給他人，稱生意不好做，轉(zhuǎn)租給別人還能賺一點(diǎn)差價(jià)，同時(shí)也表明他這個(gè)檔口也是租別人的。在實(shí)地調(diào)查中，多個(gè)疏導(dǎo)區(qū)的攤主都表示轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象很常見。某商販說：

“有關(guān)系的人拿到檔位再轉(zhuǎn)給我們，差價(jià)很大，月租被抬高好幾百，有些還高出1000多元”（A7）。

《流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》第十條規(guī)定“流動商販進(jìn)入臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)（點(diǎn)）擺賣應(yīng)當(dāng)繳納場地使用維護(hù)費(fèi)”[1]。同時(shí)，在設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)之初，城管部門對外稱，疏導(dǎo)區(qū)屬于福利性質(zhì)，優(yōu)先考慮弱勢群體，入場費(fèi)用并非“租金”，而是“清潔和管理費(fèi)”。但有些疏導(dǎo)區(qū)交納的維護(hù)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了流動商販的承受能力，而且由于轉(zhuǎn)租，導(dǎo)致租金不斷上漲，尤其是一些較旺地段的租金上漲較快。據(jù)2013年3月的報(bào)道，某疏導(dǎo)區(qū)不少檔主均表示目前檔位的租價(jià)很高，至少要6000元/月，一位不愿透露姓名的檔主說，這里的檔口被三四次易手，每年都要升一次價(jià)。一檔口的店員坦言，她們的檔口位于疏導(dǎo)區(qū)中部，租金要10000元/月。其實(shí)，早期該疏導(dǎo)區(qū)以抽簽的形式出租鋪位，成功中簽的業(yè)主每月只需交納700～900元管理費(fèi)。據(jù)該疏導(dǎo)區(qū)一名檔主介紹，疏導(dǎo)區(qū)里的店鋪都是以合約形式出租的，由于一開始生意比較旺，因此不少業(yè)主在轉(zhuǎn)手時(shí)都會把租金抬高3～4倍再出讓，2012年已經(jīng)升至3300～3500元，今年最低的租價(jià)已經(jīng)達(dá)到6000元左右。[2]課題組在該疏導(dǎo)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時(shí)，也有不少檔主表示租金比較高，甚至達(dá)到了10000元/月。又據(jù)2012年報(bào)道，瀝滘流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)作為當(dāng)時(shí)最大的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)，也是全市的示范疏導(dǎo)區(qū)，租金每月600元；而在2015年3月我們再次去到瀝滘流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)調(diào)查時(shí)，了解到中間的店鋪需要2000多元，最高的租金需要5000元，且不包括電費(fèi)。某商販表示：

“每年都在漲，如果你是直接在市場管理處那邊租的話就會比較便宜，但是你跟其他人租的話就會比較貴，我的就是跟別人租的，他們把價(jià)格提高后再租給你?！保ˋ15）

雖然租金收費(fèi)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是疏導(dǎo)區(qū)費(fèi)用過快上漲，其費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“清潔和管理費(fèi)”，也高于流動商販的承受范圍，致使很多流動商販都不會選擇疏導(dǎo)區(qū)，使疏導(dǎo)區(qū)的建設(shè)并沒有真正受益于流動商販，而且在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)很多進(jìn)駐流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的是正規(guī)商戶而非流動商販。租金高昂，導(dǎo)致許多有心被“招安”的“走鬼”都無力進(jìn)駐疏導(dǎo)區(qū)，取而代之的是普通商販?？梢?，建設(shè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的初衷已逐漸被其他利益所取代了。

（三）流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的社會影響力有待提升

由于政府對流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的政策宣傳不足，導(dǎo)致了流動商販對于疏導(dǎo)區(qū)的不了解甚至是不知道，很多市民更是對疏導(dǎo)區(qū)不了解、不關(guān)注。

1.流動商販對相關(guān)政策缺乏了解，對流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)認(rèn)識不足

《南方都市報(bào)》、中山大學(xué)、凱迪數(shù)據(jù)分析中心聯(lián)合發(fā)起的“廣州市流動商販千人調(diào)查”結(jié)果顯示，約60%的受訪者不知道“廣州為流動商販劃定疏導(dǎo)區(qū)”這一政策，超過90%的受訪者沒在疏導(dǎo)點(diǎn)擺賣過[3]。根據(jù)廣州大學(xué)中國地方治理研究中心編制的《廣州市流動商販綜合治理研究報(bào)告》對流動商販的隨機(jī)調(diào)查顯示，35.48%的流動商販不了解疏導(dǎo)區(qū)，61.29%的流動商販未使用過此類政府服務(wù)[4]。2014年某報(bào)曾報(bào)道過，在白云區(qū)飛翔公園地鐵站C出口處，有一位六旬小販竟然不知道200米外有一個(gè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)[5]。從2011年到2015年，經(jīng)過4年多的建設(shè)，仍然有小販對于流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)政策內(nèi)容不了解，甚至近在咫尺的疏導(dǎo)區(qū)都不知道，可見，政府關(guān)于流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的宣傳工作做得很不夠。流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建設(shè)是為了惠及流動商販，為提供他們一個(gè)新平臺以保障他們的利益，然而很多流動商販卻不知道疏導(dǎo)區(qū)，這值得我們深思。在疏導(dǎo)區(qū)剛建立之初，有媒體報(bào)道、基層城管部門也曾向當(dāng)?shù)亓鲃由特溸M(jìn)行疏導(dǎo)區(qū)的宣傳，但一陣風(fēng)后，政府卻沒有采取有效手段開展進(jìn)一步的宣傳和引導(dǎo)，導(dǎo)致仍然有大量的流動商販不知疏導(dǎo)區(qū)。此外，通過對疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)商販的訪談發(fā)現(xiàn)，大部分商販獲得疏導(dǎo)區(qū)的攤位都是通過朋友熟人介紹的，而不是通過政府或城管部門的宣傳獲知信息。

“在剛開始進(jìn)入這里的時(shí)候，我是朋友介紹來的，不是通過什么網(wǎng)上登記辦理的，也沒有聽說過網(wǎng)上可以登記，也不知道怎么弄，而且我又沒什么文化，年紀(jì)又比較大，都不知道怎么用計(jì)算機(jī)，怎么上網(wǎng)登記，網(wǎng)上登記對于我來說是很麻煩的?！保ˋ16）

2.市民對流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的知曉率低，關(guān)注度不高

在對市民的問卷調(diào)查和訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，大部分市民都不知道“流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)”這個(gè)詞，在解釋下才得知附近路邊的攤位檔口就是所謂的疏導(dǎo)區(qū)。調(diào)查結(jié)果顯示，僅有15.13%的市民聽說過流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)，并有一定了解；而“沒有聽說過”的市民占44.12%；“僅聽說過，并不了解”的占40.76%（見圖1）。有的市民即使知道附近有疏導(dǎo)區(qū)，但對疏導(dǎo)區(qū)也不關(guān)注。市民的不關(guān)注除了離疏導(dǎo)區(qū)較遠(yuǎn)或不曾去過等原因外，也因政府的宣傳不到位。倘若基層政府和社區(qū)能采取有效的宣傳措施，市民自然而然會對流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)有一定的了解，也可以在疏導(dǎo)區(qū)建設(shè)的過程中提出一些自己的建議，支持疏導(dǎo)區(qū)的建設(shè)。

三、流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)存在問題的原因

（一）運(yùn)動式管理，政策的持續(xù)性不足

圖1 流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的知曉率

運(yùn)動式管理，指政府機(jī)關(guān)為解決某一領(lǐng)域內(nèi)突出存在的問題而通過集中優(yōu)勢人力、物力，采取有組織、有目的、規(guī)模較大的活動，現(xiàn)實(shí)生活中往往表現(xiàn)為集中整治、專項(xiàng)治理等。[6]運(yùn)動式治理固然成效顯著，但流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建設(shè)和完善直至真正發(fā)揮作用，需要一個(gè)逐步完善和不斷探索的過程。這項(xiàng)政策需要長期運(yùn)行才能看出其能否解決問題，如果在執(zhí)行中發(fā)生偏差或中斷，就可能導(dǎo)致政策難以發(fā)揮作用。但對基層政府來說，一方面為了追求政績，會針對當(dāng)前存在的突出問題采取一系列的措施，但過了一段時(shí)間后，隨著經(jīng)濟(jì)、社會情勢的變化，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)會轉(zhuǎn)移，使政策缺乏持續(xù)性，往往“轟轟烈烈開始、馬馬虎虎收場”；另一方面，隨著領(lǐng)導(dǎo)者的替換，新領(lǐng)導(dǎo)需要作出新的政績，會將大部分的注意力放在將要解決的問題上，忽視對以前政策實(shí)施效果的監(jiān)管。在流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)之初，備受關(guān)注，但近兩年由于關(guān)注度降低，就產(chǎn)生了后續(xù)管理中的各種問題，甚至有些流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)已遠(yuǎn)離建設(shè)的初衷。2011年《廣州市流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)管理試行辦法》頒布實(shí)施后，2011年建立了一批示范疏導(dǎo)區(qū)，2012年各區(qū)、街道積極推進(jìn)，建立了59個(gè)疏導(dǎo)區(qū)，疏導(dǎo)區(qū)的建立初具成效。但從2013年開始，疏導(dǎo)區(qū)的建立則呈現(xiàn)下降趨勢，2013年僅建立了22個(gè)，2014年只有8個(gè)（見圖2）。這也從側(cè)面反映出相關(guān)部門對于疏導(dǎo)區(qū)后續(xù)的建設(shè)投入不足?？梢哉f，政府的運(yùn)動式治理忽視了流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的后期建設(shè)和管理，也因此出現(xiàn)了轉(zhuǎn)租、違規(guī)經(jīng)營等不良現(xiàn)象，影響了疏導(dǎo)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）利益因素的驅(qū)動

流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)建設(shè)和運(yùn)行過程中出現(xiàn)的種種問題歸根結(jié)底無外乎兩個(gè)字：利益?？梢哉f，人們都想追求自身利益的最大化，因此，在行為上便會傾向于選擇能獲得更多利益的事項(xiàng)。流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建設(shè)本是為了解決流動商販的生計(jì)問題，為了保持城市的良好秩序，是出于公共利益的需要，但有些地方和直接的管理者卻從地方、部門或個(gè)人利益出發(fā)，去決定執(zhí)行以及如何執(zhí)行上級的政策。

作為流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的管理者，忽視日常管理和監(jiān)督，也是利益驅(qū)動的結(jié)果。一方面，他們既是疏導(dǎo)區(qū)的管理者又是疏導(dǎo)區(qū)政策的執(zhí)行者，某個(gè)時(shí)期，上級重視疏導(dǎo)區(qū)的工作并有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持時(shí)，下級就會積極響應(yīng)，當(dāng)上級不重視該項(xiàng)工作時(shí)，基層也會轉(zhuǎn)變工作方向，以減輕自身管理部門人力、物力、時(shí)間等管理成本，將較多的精力和資源投入上級更重視的事項(xiàng)。另一方面，由于沒有明確的規(guī)定，疏導(dǎo)區(qū)的管理者為了增加其部門或個(gè)人的收入，趁機(jī)哄抬價(jià)格，使流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的租金價(jià)格上漲過快，甚至超出一般流動商販所能承受的范圍，導(dǎo)致疏導(dǎo)區(qū)的受益者并非是流動商販。

圖2 廣州市流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)每年建設(shè)情況

作為經(jīng)濟(jì)理性人，人們都會在行動之前進(jìn)行成本與收益的分析，分析當(dāng)下和行動之后的成本與利益是否有較大的差別，進(jìn)而選擇一種成本低、收益高的行為方式，以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。作為流動商販，他們同樣追求利益的最大化，他們考慮的是短期內(nèi)的成本與收益，所以對于地方偏僻、人流量少的疏導(dǎo)區(qū)，他們寧愿冒著被驅(qū)趕的風(fēng)險(xiǎn)也不愿進(jìn)入。另一方面，在疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的商販或擁有幾個(gè)檔位的檔主，為了追求更大的利益，將檔位轉(zhuǎn)租，以收取其中的差價(jià)來獲得利益，這也是租金上漲的另一主要原因。

（三）流動商販權(quán)利與自律意識不足

目前，國家或各地方政府都沒有頒布過有關(guān)流動商販權(quán)益保障的法律法規(guī)。面對自身權(quán)益被侵害，流動商販無法依照相關(guān)法律條文進(jìn)行維權(quán)。即使流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建立和相關(guān)管理?xiàng)l例的出臺，也難以有效地維護(hù)流動商販的合法權(quán)益。同時(shí)，流動商販?zhǔn)翘幱谏鐣讓拥娜鮿萑后w，文化水平不高，素質(zhì)較低，相較于他們的自身權(quán)益意識和維權(quán)意識也比較差，當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí)并不會尋求法律幫助，而是默認(rèn)服從或者暴力抗法。

另外，進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)的流動商販也沒有按照相關(guān)規(guī)定行使自身的權(quán)利，自我管理和約束差，處于一種散亂的狀態(tài)，因此，出現(xiàn)如轉(zhuǎn)讓攤位等違規(guī)行為。在某流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)實(shí)地調(diào)查時(shí)，剛好碰到有人想把店鋪轉(zhuǎn)出去，而且也已經(jīng)找好下家了。在詢問之下，店主表示說：

“店鋪可以轉(zhuǎn)租的，我也是租的別人的，現(xiàn)在生意不好做，準(zhǔn)備不做了。不需要什么手續(xù)，而且租金可以適當(dāng)?shù)奶岣咭稽c(diǎn)租給別人，然后我們就賺一個(gè)差價(jià)，這里很多人都是這么做的?！保ˋ10）

在韓國，政府鼓勵(lì)流動商販攤主們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”，聯(lián)合會擁有自己的網(wǎng)站，爭取商販的合法地位，幫助加入的攤主維護(hù)自身權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，主動舉報(bào)非法經(jīng)營或是不按規(guī)定設(shè)攤的商販，協(xié)助政府維護(hù)城市秩序[7]。但是目前廣州尚未有這樣的自主性組織，也沒有商販的自主管理模式，導(dǎo)致流動商販一直以來都處于無人管理的狀況。

四、推進(jìn)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)發(fā)展的路徑

流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建設(shè)雖有一定的成效，但也存在種種問題，亟須采取措施來加以彌補(bǔ)和修正，提高其建設(shè)成效，更好地發(fā)揮積極作用。

（一）加強(qiáng)政策宣傳力度，提高政策的效益

流動商販作為政策的直接相關(guān)對象，也是被服務(wù)的對象，政府部門只有深入了解這個(gè)群體的特性、需求，才能開展有效地宣傳政策。在前期，做好對疏導(dǎo)區(qū)的信息宣傳和發(fā)動工作，主要方式包括在官網(wǎng)上公示，在微博微信等平臺上進(jìn)行宣傳等。除了線上宣傳，對于沒有掌握網(wǎng)絡(luò)能力的流動商販，可以在報(bào)刊上刊載，或是各社區(qū)公布欄上進(jìn)行公告，并發(fā)動志愿組織進(jìn)行派發(fā)宣傳單、開設(shè)問詢點(diǎn)等行動方式來多方面地宣傳，讓流動商販了解疏導(dǎo)區(qū)的地點(diǎn)、申請方式、管理規(guī)范等，引導(dǎo)流動商販進(jìn)駐疏導(dǎo)區(qū)并合法經(jīng)營。

同時(shí)，要擴(kuò)大疏導(dǎo)區(qū)政策在市民中的知曉率和支持率。首先，通過廣播電臺、新聞媒體、報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)等媒介，在制定流動商販管理的相關(guān)政策及疏導(dǎo)區(qū)選址時(shí)，充分征求廣大市民的意見，讓他們主動參與到城市管理的過程中，同時(shí)也奠定政策實(shí)施的群眾基礎(chǔ)，使政策實(shí)施過程中能夠取得社會大眾的支持與配合。其次，要發(fā)動社區(qū)居委、社會團(tuán)體的力量擴(kuò)大宣傳范圍，最大程度地爭取廣大市民和社會輿論對流動商販治理工作的理解與配合，并調(diào)動市民參與流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理的積極性，發(fā)揮支持和監(jiān)督作用。

（二）規(guī)范管理，保障疏導(dǎo)區(qū)的持續(xù)發(fā)展

1.理順管理模式，建立四方管理機(jī)制

公眾參與、公私合作已成為城市治理的重要方式。面對龐大的流動商販群體，單靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)是不夠的，只有各相關(guān)主體結(jié)成伙伴協(xié)作關(guān)系，共同應(yīng)對管理中的問題，才能實(shí)現(xiàn)多贏。流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的管理要變“單一的以政府為中心”的管理模式為“多中心”管理模式，要理順管理關(guān)系，改變城管部門一家管的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、城管執(zhí)法、社區(qū)委員會輔助、流動商販行業(yè)協(xié)會協(xié)商監(jiān)督的“四位一體”的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的治理模式[8]（見圖3）。政府方主要負(fù)責(zé)科學(xué)規(guī)劃流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的位置及擺賣位，流動商販經(jīng)營牌照的發(fā)放、年審，流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理的規(guī)章制度的制定和執(zhí)行，流動商販的考核和獎(jiǎng)懲等。城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對嚴(yán)重違章、違法的流動商販進(jìn)行執(zhí)法。在疏導(dǎo)區(qū)這個(gè)新的商販治理網(wǎng)絡(luò)中，由于管理主體的多元化，城管隊(duì)伍將從以前“貓”角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、咨詢、仲裁、協(xié)管的角色；社區(qū)居民則擁有對該生活區(qū)域的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的擺賣、政府管理服務(wù)、城管的執(zhí)法等監(jiān)督與建議的權(quán)利；第四方流動商販行業(yè)協(xié)會，負(fù)責(zé)制定行業(yè)章程，細(xì)化行業(yè)管理規(guī)則，化解行業(yè)糾紛，反映行業(yè)需求，在流動商販個(gè)體與其他相關(guān)主體之間起到中介的作用。

2.綜合考量，科學(xué)選址

疏導(dǎo)點(diǎn)選址的科學(xué)與否，關(guān)系到疏導(dǎo)區(qū)的客流量，也關(guān)乎商販的經(jīng)營收益及疏導(dǎo)區(qū)的長期發(fā)展。但在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)公示的102個(gè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)中，某些疏導(dǎo)區(qū)的擺賣情況不容樂觀，主要原因是位置不當(dāng)。合理選址首先要建立雙向考量機(jī)制。疏導(dǎo)點(diǎn)選址面臨的不僅是流動商販的經(jīng)營收益問題，市民的權(quán)益問題亦需考量。在選點(diǎn)過程中，應(yīng)該充分了解商販、市民的不同需求，讓政策的利益相關(guān)方不斷進(jìn)行對話交流，綜合專家學(xué)者、專業(yè)人士的建議，在反復(fù)交換選點(diǎn)意見過程中盡可能地達(dá)成一致，讓流動商販和居民認(rèn)識到疏導(dǎo)區(qū)于他們的意義，關(guān)注疏導(dǎo)區(qū)的發(fā)展。

圖3 四位管理機(jī)制圖

其次，選址還要與實(shí)際情況相結(jié)合。疏導(dǎo)區(qū)選址要遵循以下原則：1.選址要符合規(guī)劃且不影響市民生活。2.公開透明原則，選址過程與結(jié)果都應(yīng)該向流動商販與市民公示。3.補(bǔ)救要及時(shí)的原則。在實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，很多疏導(dǎo)點(diǎn)或疏導(dǎo)區(qū)由于選址不當(dāng)而荒廢，這就需要管理部門實(shí)時(shí)關(guān)注并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，一方面減少人力和財(cái)力的浪費(fèi)，另一方面，重新選擇合適的疏導(dǎo)區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)對流動商販的引導(dǎo)分流。

3.建立合理的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，某些疏導(dǎo)區(qū)的攤位收費(fèi)令人咂舌，即使是在同一疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)，商販們繳納的費(fèi)用差異也很大。除了選址與人流量原因外，收費(fèi)太高也是很多商販離開疏導(dǎo)區(qū)的重要原因。在實(shí)地調(diào)研中，我們了解到有些疏導(dǎo)區(qū)的收費(fèi)是租金，有些則是清潔費(fèi)，有些則是管理費(fèi)，依據(jù)不一。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各個(gè)區(qū)的實(shí)際情況來核定的，不同區(qū)域的商業(yè)價(jià)值有所差異，服務(wù)管理方式和內(nèi)容不同，攤位收費(fèi)有差別可以理解，但疏導(dǎo)區(qū)收費(fèi)太高，而且同一疏導(dǎo)區(qū)商販們所交費(fèi)用差異較大。這種隨意式的收費(fèi)缺乏透明公開機(jī)制以及充足的收費(fèi)依據(jù)，讓商販對疏導(dǎo)區(qū)的滿意度不斷下降，也就引發(fā)了越來越多商販由固定又回到了“流動”。為此，（1）設(shè)定收費(fèi)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則，并制定各區(qū)域收費(fèi)的最高限額，防范各區(qū)域收費(fèi)被有關(guān)部門暗箱操作，任意增長費(fèi)用；（2）完善收費(fèi)聽證制度。在收費(fèi)前召開聽證會，綜合來自各區(qū)攤販、市民、媒體、專家等的收費(fèi)意見，以確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；（3）開具統(tǒng)一的收費(fèi)票據(jù)。每一項(xiàng)收費(fèi)都應(yīng)向商販開具相關(guān)收費(fèi)票據(jù)，公開透明每一項(xiàng)收費(fèi)的依據(jù)，合理收費(fèi)，同時(shí)也便于對收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查；(4）建立收費(fèi)公示制度。定期向商販公開相關(guān)收費(fèi)信息，積極向商販明確攤位租金收費(fèi)的法律依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、上繳部門、收費(fèi)用途、費(fèi)用的日常管理辦法等，保障商販的知情權(quán)。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有序經(jīng)營

1.加強(qiáng)對疏導(dǎo)區(qū)管理者的監(jiān)督

疏導(dǎo)區(qū)管理者是否嚴(yán)格按照法律規(guī)章辦事，對疏導(dǎo)區(qū)以及流動商販管理是否到位，關(guān)系到政策能否發(fā)揮其應(yīng)有的成效。缺乏對疏導(dǎo)區(qū)管理者的監(jiān)督是政策執(zhí)行走樣的重要原因之一。

針對疏導(dǎo)區(qū)的管理者，應(yīng)完善以下機(jī)制：（1）建立定期的疏導(dǎo)區(qū)管理者工作績效考核機(jī)制。通過績效考核，讓管理部門內(nèi)部工作人員之間形成良性競爭，有利于保持對日常工作的熱情和積極性，提高疏導(dǎo)區(qū)管理部門人員的工作能力和對流動商販的服務(wù)質(zhì)量。（2）建立舉報(bào)、投訴機(jī)制。流動商販對于管理者的失范或侵犯其合法權(quán)益的行為可進(jìn)行舉報(bào)，社區(qū)居民也可以檢舉管理者的不當(dāng)行為，上級管理部門可以通過對攤位申請、治安、衛(wèi)生等方面的測評，客觀地對疏導(dǎo)區(qū)管理部門的工作作風(fēng)、效果進(jìn)行評估，防止基層權(quán)力的濫用，保證管理工作的公平公正。（3）建立對管理者權(quán)力尋租等違法行為的懲罰機(jī)制。對于不作為，甚至是違法的管理者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。在對疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的商販的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)很多商販并非是親自申請疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的攤位的。很多私營企業(yè)或是個(gè)人采用特殊手段在流動商販之前，以合理的甚至是較低的價(jià)格拿到多個(gè)檔口的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，再以較高的價(jià)格轉(zhuǎn)手給小販，謀取差價(jià)。管理者與私人、企業(yè)的私相授受、暗箱操作的行為違背了政策的初衷，違背公平原則，侵犯了流動商販的權(quán)益。而一旦流動商販想離開疏導(dǎo)區(qū)，又開始隨意轉(zhuǎn)租。管理者的不作為又導(dǎo)致了這個(gè)轉(zhuǎn)租成為抬升租金的過程，不斷地惡性循環(huán)。這樣的結(jié)果不僅違反了《流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》規(guī)定，也無法將攤位公平公正地給予合法申請的有需要的人，使得政策無法正常運(yùn)行并發(fā)揮良好的效應(yīng)。

2.加強(qiáng)對疏導(dǎo)區(qū)經(jīng)營者的監(jiān)督

對疏導(dǎo)區(qū)流動商販的監(jiān)督，主要包括疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)商販經(jīng)營行為與退出疏導(dǎo)區(qū)行為的監(jiān)督。首先，通過建立起內(nèi)外部監(jiān)督體系對商販的擺賣行為進(jìn)行監(jiān)督。按照規(guī)定，商販不得變更擺賣物品種類，不得超出劃定的區(qū)域擺賣的，且不能售賣違法的物品，不得發(fā)生危害他人和公共安全等違法違規(guī)行為[1]。但事實(shí)上，疏導(dǎo)區(qū)的實(shí)際運(yùn)作與城管委網(wǎng)站對疏導(dǎo)區(qū)的公示并不一致。有的違反固定擺賣的時(shí)間、有的超出擺賣的區(qū)域，有的經(jīng)營貨物種類變化較大，加大了疏導(dǎo)區(qū)管理者的管理難度。為了做好對擺賣行為的監(jiān)督，要鼓勵(lì)流動商販成立行業(yè)協(xié)會，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，加強(qiáng)商販之間的相互監(jiān)督，如果有違反規(guī)范的行為應(yīng)主動舉報(bào)。而且，要發(fā)動市民、城管、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會等定期對商販進(jìn)行評估，共同促進(jìn)疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)商販規(guī)范經(jīng)營；其次，管理者要做好對入場擺賣的商販退出疏導(dǎo)區(qū)行為的監(jiān)督。商販離開疏導(dǎo)區(qū)應(yīng)該嚴(yán)格遵守疏導(dǎo)區(qū)管理的規(guī)范，不能隨意轉(zhuǎn)讓檔口，商販應(yīng)主動到疏導(dǎo)區(qū)管理辦公室注銷其入場權(quán)，并按規(guī)定辦理手續(xù)，管理者應(yīng)做好商販的引導(dǎo)工作，幫助其有序退出，保障疏導(dǎo)區(qū)的正常運(yùn)作。

[1]廣州市流動商販管理領(lǐng)導(dǎo)小組.廣州市流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)管理試行辦法[Z],2011,5,11.

[2]張建林,鐘鍵挺.商鋪幾經(jīng)轉(zhuǎn)手炒高租金流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)無“走鬼”[N].信息時(shí)報(bào),2013,3,22.

[3]蘇少鑫.路邊擺攤應(yīng)力避重蹈小販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)覆轍[N].南方日報(bào),2014,7,4.

[4]趙一菲,成廣偉.部分?jǐn)偽蝗松傧M(fèi)力弱 商販“不買賬”[N].南方日報(bào),2014,9,2.

[5]黃少宏,呂政樺.小販?zhǔn)状螖[攤不知200米外有疏導(dǎo)區(qū)[N].南方日報(bào),2014,4,10.

[6]師容,周實(shí).論依法行政下的政府管理創(chuàng)新——從運(yùn)動式執(zhí)法說起[J].沈陽干部學(xué)刊,2011(3):35-37.

[7]孫朝方等.“走鬼”雖招安“轉(zhuǎn)正”路還長[N].羊城晚報(bào),2012,7,3.

[8]陳永明.淺議流動商販管理中的問題和對策[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào),2013(9):91.