我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)圖景與理性反思

◎ 王 帥 陳忠暖

2015年一季度我國(guó)GDP同比增長(zhǎng)7.0%，較上年同期回落0.4個(gè)百分點(diǎn)，是六年來(lái)最低水平（圖1），自2010年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)放緩已成既定事實(shí)。同期，固定資產(chǎn)投資實(shí)際增長(zhǎng)14.5%，增速較上年同期回落1.8%，房地產(chǎn)投資實(shí)際增長(zhǎng)9.5%，增速較上年同期下降6%，回落比較大①，房屋建設(shè)和商品房銷售市場(chǎng)都呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)（圖2）。考慮到近幾年我國(guó)在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的大量投資，本輪經(jīng)濟(jì)放緩的直接原因是投資增速在下滑（劉元春等, 2015），而最主要的原因就是房地產(chǎn)投資增速下滑和房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整（Zhang et al, 2014）。

一、現(xiàn)實(shí)：房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要性

20世紀(jì)90年代以來(lái)，特別是隨著住房分配制度由福利性分房不斷向貨幣化、商品化轉(zhuǎn)變，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)取得了快速的發(fā)展。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。

圖1 中國(guó)GDP增長(zhǎng)情況

從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性上看，房地產(chǎn)業(yè)一頭連著投資、一頭連著消費(fèi)。首先，從投資層面來(lái)講，從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”來(lái)看，2013年我國(guó)最終消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為50%，固定資本為54.4%，凈出口為負(fù)4.4%?？梢钥闯觯覈?guó)現(xiàn)階段仍是以投資拉動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

簡(jiǎn)單從固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，房地產(chǎn)投資占23%，基礎(chǔ)設(shè)施投資占25%，剩下52%是一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能投資。從產(chǎn)能投資看，前幾年已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，所以它的投資增速早已經(jīng)開(kāi)始下降（黃文濤, 2014），2013年我國(guó)投資之所以保持20%以上的增長(zhǎng)，主要依靠房地產(chǎn)和基建投資（金輝, 2014）。

針對(duì)以上分析，有學(xué)者認(rèn)為由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資中的土地購(gòu)置費(fèi)不直接形成固定資本②，為了更加準(zhǔn)確地衡量房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)固定資產(chǎn)形成的貢獻(xiàn)，在計(jì)算中應(yīng)予以扣除（許憲春等, 2015）。

按照這種方法，可以看出，1998年以來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重（扣除土地購(gòu)置費(fèi)）③逐年提高，1998—2013年年均為14.84%，而2003—2013年年均達(dá)到15.52%。

圖2 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資與商品房銷售情況

在此基礎(chǔ)上，依據(jù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重（扣除土地購(gòu)置費(fèi)）、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與支出法國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值核算中的固定資本形成總額之間的關(guān)系，定量測(cè)算房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)（表1）。1998年以來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率呈上升趨勢(shì)，年平均貢獻(xiàn)率為7.05%，2009年更是達(dá)到了12.11%的高點(diǎn)。在2008年國(guó)際金融危機(jī)中，國(guó)家出臺(tái)了一系列刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，而房地產(chǎn)業(yè)的率先復(fù)蘇對(duì)我國(guó)在國(guó)際金融危機(jī)背景下保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)更起到了積極作用。

其次，從消費(fèi)層面來(lái)講，由于房地產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了房地產(chǎn)投資本身。房地產(chǎn)業(yè)既與鋼鐵、水泥、化工、塑料、機(jī)電等處于上游的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)，又與家用電器、家具、室內(nèi)裝潢等處于下游的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)，還與金融業(yè)、商業(yè)、咨詢等服務(wù)業(yè)相關(guān)聯(lián)。研究表明，房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)比房地產(chǎn)業(yè)本身對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)還要大（劉琳, 2007； 陳彥斌等, 2014； 許憲春等,2015）。

以2013年為例，2013年我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)增加值為33295億元，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資拉動(dòng)的相關(guān)行業(yè)增加值合計(jì)53848億元，兩者總計(jì)為87143億元，占全部GDP的15.3%（許憲春等, 2015）；房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為4.6%，房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為24.8%，兩者合計(jì)為29.4%，即房地產(chǎn)業(yè)每年能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)3個(gè)百分點(diǎn)左右。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)很多地方政府都把房地產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重接近10%，個(gè)別地區(qū)這一比例更高。

表1 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)

在此背景下，任何試圖探討改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近十年來(lái)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展的話題，都不能忽視房地產(chǎn)投資與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用——“我國(guó)近20年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代來(lái)獲得，而是靠消耗資源和擴(kuò)大投資，尤其是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展”（倪鵬飛, 2010）。

但現(xiàn)階段房地產(chǎn)業(yè)的不景氣也促使中央和地方政府開(kāi)始思考“未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力在哪里？”（中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組, 2011）、“房地產(chǎn)業(yè)還能作為支柱產(chǎn)業(yè)繼續(xù)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嗎？”（謝太峰,2009）。

在回答以上問(wèn)題的同時(shí)，我們應(yīng)該首先明確：（1）為什么從中央到地方政府都大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，把房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)？（2）過(guò)度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)有何風(fēng)險(xiǎn)？（3）在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府對(duì)繼續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的態(tài)度如何？

表2 房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重

二、由來(lái)：地方政府從“無(wú)奈之舉”到“有意為之”

地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的契機(jī)要從分稅制實(shí)施開(kāi)始，對(duì)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)“欲罷不能”則要?dú)w功于“土地財(cái)政”。

20世紀(jì)80至90年代，地方政府大力扶持并一度作為地方財(cái)政主要財(cái)源的國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)惡化，紛紛破產(chǎn)或改制。1994年分稅制的實(shí)施也極大地削弱了地方政府發(fā)展這些地方企業(yè)的積極性，地方政府迫切需要尋找新的財(cái)源。

具體而言，自1994 年實(shí)施分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)政來(lái)源被明顯上收。就預(yù)算內(nèi)收入而言，對(duì)地方財(cái)政舉足輕重的產(chǎn)品稅被調(diào)整為增值稅，并在中央與地方間按75∶25分享；企業(yè)所得稅原本完全歸地方政府所有，但后來(lái)被劃入中央與地方共享。此后，地方財(cái)政收入比重由1993年的77.98%一路下降，此后長(zhǎng)期低于50%。而財(cái)政支出責(zé)任則不僅沒(méi)有相應(yīng)減少，反而有所增加，地方財(cái)政支出占總支出比重到2009年已經(jīng)超過(guò)80%，2013年達(dá)到85.4%。

圖3 “兩個(gè)比重”變化

圖4 中央和地方財(cái)政支出變化

雖然在地稅、國(guó)稅分家的同時(shí)，也實(shí)行了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，但一方面中央財(cái)政稅收返還的增量占兩稅增量的比重迅速下降（李萍, 2006）；另一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是一些規(guī)定了支付用途的財(cái)政資金，俗稱“戴帽資金”（周飛舟, 2012），這些專項(xiàng)資金一般是傾向于老少邊窮等中西部地區(qū)。地方政府，特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府，對(duì)這兩類資金的積極性都不高，與其“跑部錢(qián)進(jìn)”，不如“以地生財(cái)”。

如果說(shuō)分稅制的制度安排是“土地財(cái)政”興起的現(xiàn)實(shí)要求，那么，現(xiàn)存土地產(chǎn)權(quán)制度賦予地方政府以低交易成本獲取土地和變更土地用途的權(quán)利，則最終促成了“土地財(cái)政”成為可能。

一方面，《土地法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，只要以“公共利益”為名，政府就可以隨時(shí)征收土地。

另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。但農(nóng)村土地“三級(jí)所有、村組為土地所有權(quán)主體”的“集體所有制”，賦予了農(nóng)民以土地使用權(quán)，卻剝離了所有權(quán)，導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊。政府可以隨時(shí)征收集體土地，并轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地?！罢鳛檗r(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的唯一仲裁者和土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他權(quán)力”（中國(guó)土地問(wèn)題課題組,2007）。

總體而言，1994年我國(guó)進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)改革，中央政府集中了收入但未配套設(shè)置相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政體制，地方政府在“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的背景下，出于“擴(kuò)大稅基”和“GDP增長(zhǎng)”的考量，開(kāi)啟了一個(gè)以城市化過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)的“空間城市化大躍進(jìn)”（陶然等,2010），形成了獨(dú)具中國(guó)特色的“土地財(cái)政”。

對(duì)于“土地財(cái)政”的理解，大致可歸納為兩類：狹義的土地財(cái)政僅指土地出讓收入，即土地出讓價(jià)款或者繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓收入；廣義的土地財(cái)政包括租、稅、費(fèi)三部分。“租”，即土地出讓收入，包括招拍掛和協(xié)議出讓土地收入、劃撥土地收入、土地年租金等?！岸悺?，指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的直接或間接稅收收入，涉及土地增值稅等10個(gè)稅種。“費(fèi)”，指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的收費(fèi)收入，現(xiàn)在土地收費(fèi)收入項(xiàng)目已經(jīng)基本納入土地出讓收入的范圍，不再另行統(tǒng)計(jì)。廣義上的土地財(cái)政收入還包括政府通過(guò)土地抵押等手段融資的債務(wù)收入，這部分收入是將未來(lái)的土地出讓收入貼現(xiàn)，政府提前支配這部分出讓收入。

圖5 廣義“土地財(cái)政”收入構(gòu)成

從表3可以看出，2000年以來(lái)土地出讓收入占地方政府財(cái)政收入比重快速上升，土地出讓金從2000年的626.0億元上升到2013年的43745.3億元，增長(zhǎng)了73倍。其占地方財(cái)政收入的比重也從9.77%上升至2013年的63.39%，期間在2010年達(dá)到67.62%的高值。部分城市的土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重更是超過(guò)80%（表4）。

表5給出了2000-2013年間我國(guó)土地直接稅收收入及其占地方財(cái)政收入比重的數(shù)據(jù)。結(jié)果顯示，我國(guó)土地直接稅收收入已經(jīng)從2000年的448.9億元上升到2013年的12246.4億元，增長(zhǎng)了27倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)28.96%；其占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比重，也從2000年的7.01%提高到2013年的17.75%，增長(zhǎng)了接近11個(gè)百分點(diǎn)。其中土地增值稅增長(zhǎng)最快，從2000年的8.4億元增長(zhǎng)到2013年的3293.9億元，年均增長(zhǎng)58.32個(gè)百分點(diǎn)。

此外，與土地間接相關(guān)的稅收可以概括為兩方面：一方面，地方政府通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地進(jìn)行“招商引資”，進(jìn)而增加地方分享的25%的增值稅和40%的企業(yè)所得稅；另一方面，地方政府通過(guò)出讓以房地產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)營(yíng)性用地，獲得相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收，主要包括這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅以及40%的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅（表6）。我國(guó)土地間接稅收從2000年的591.9億元上升到2013年的11467.1億元，增長(zhǎng)了19倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)25.61%。其中地方政府從房地產(chǎn)業(yè)獲取的間接稅收從2000年的216.6億元上升到2013年的6482.7億元，年均增長(zhǎng)率為29.88%；地方政府從建筑業(yè)獲取的間接稅收從2000年的375.3億元上升到2013年的4984.4億元，年均增長(zhǎng)率為22.01%。這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的稅收增長(zhǎng)率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他產(chǎn)業(yè)的稅收增長(zhǎng)率。地方政府從土地獲取的間接稅收占地方財(cái)政收入的比重也從2000年的9.24%上升到2012年的16.62 %，上升了7.38個(gè)百分點(diǎn)（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、北京大學(xué)林肯中心“中國(guó)土地財(cái)政研究”課題組, 2014）。

從土地財(cái)政占地方政府本級(jí)公共財(cái)政收入的比重來(lái)看（表7），土地財(cái)政收入占地方政府本級(jí)公共財(cái)政收入的比例的從2000年25.54%激增至2013年的97.75%，超過(guò)地方財(cái)政稅收收入的總額。

可以說(shuō)，中國(guó)城市自20 世紀(jì)90 年代注：數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)國(guó)土資源年鑒。

表3 國(guó)有土地有償出讓收入及財(cái)政情況

表4 2013年部分城市土地財(cái)政依賴情況

末開(kāi)始的快速增長(zhǎng)很大程度上是由受地方政府控制的土地利用所驅(qū)動(dòng)的。地方政府從繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲取了巨大收益，而其中相當(dāng)部分又反過(guò)來(lái)被用于支持大規(guī)模的城市建設(shè)。舊城改造、新區(qū)建設(shè)、CBD、商業(yè)圈、步行街等城市發(fā)展建設(shè)項(xiàng)注：（1）建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的地方政府稅收合計(jì)=營(yíng)業(yè)稅+(企業(yè)所得稅+個(gè)人所得稅)×40%。（2）2000-2011年數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、北京大學(xué)林肯中心“中國(guó)土地財(cái)政研究”課題組的《中國(guó)土地財(cái)政研究》，其他根據(jù)中國(guó)稅務(wù)年鑒整理。目，不僅是地方政府領(lǐng)導(dǎo)的可見(jiàn)政績(jī)，其本身就是房地產(chǎn)項(xiàng)目（劉守英, 2005）。地方政府財(cái)政逐漸產(chǎn)生了對(duì)土地出讓及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)度依賴，房地產(chǎn)業(yè)也就順理成章地成為了城市政府賴以生存的“支柱產(chǎn)業(yè)”。

表5 地方財(cái)政稅收中直接與土地相關(guān)的稅收（億元）

表6 地方財(cái)政稅收中間接與土地相關(guān)的稅收

表7 土地財(cái)政收入總收入及占地方政府本級(jí)公共財(cái)政收入的比重

三、風(fēng)險(xiǎn)：地方債務(wù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”

概括而言，地方政府過(guò)度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下兩個(gè)方面：

一是加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方主政官員為了實(shí)現(xiàn)政治升遷，就要努力推進(jìn)城市在空間形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活環(huán)境等方面的建設(shè)和發(fā)展，在任期內(nèi)做出一些“看得見(jiàn)、摸得著”的政績(jī)，而最顯著和迅速的方式就是建設(shè)“形象工程”和地標(biāo)建筑。于是，出現(xiàn)了各種大規(guī)模負(fù)債搞建設(shè)的城市攀比和競(jìng)爭(zhēng)，逐漸形成了“政績(jī)考核—固定資產(chǎn)投資—債務(wù)擴(kuò)張”的傳導(dǎo)機(jī)制，在扭曲資源配置、降低經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，加劇了城市債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張（龐博等, 2014）。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的時(shí)候，普遍采用先行舉債投入然后再以土地出讓收入償還的模式。但由于地方政府土地出讓收入主要受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，房地產(chǎn)“寒潮”波及土地市場(chǎng)，土地財(cái)政下滑必然給地方財(cái)政帶來(lái)壓力，加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”。

地方政府在“發(fā)展至上”或“GDP政績(jī)”的考量下，不能準(zhǔn)確及時(shí)把握地區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，在任期內(nèi)一味追求“短平快”，往往傾向于使用短期的宏觀刺激政策，而其中大部分資金都流向了投資收益率較高的房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)投資過(guò)熱使得生產(chǎn)性投資相對(duì)萎縮，其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，加劇地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”趨勢(shì)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而抑制經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

下面具體分析這兩方面的影響。

（一）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2015年房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟，土地出讓金受此影響也大幅下降。1-6月份，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積9800萬(wàn)平方米，較上年同期下降33.8%，降幅比1-5月份擴(kuò)大2.8個(gè)百分點(diǎn)（圖6）；土地成交價(jià)款2866億元，較上年同期下降28.9%，降幅比1-5月份擴(kuò)大3.1個(gè)百分點(diǎn)。

由于GDP增速的下滑、房地產(chǎn)市場(chǎng)的疲軟以及規(guī)費(fèi)體系的改革等因素將使得地方收入水平進(jìn)一步收緊。按照測(cè)算，2015年財(cái)政增速估計(jì)在6%左右，而土地出讓金的增速可能處于-5%到-10%的區(qū)間。雖然債務(wù)置換和地方債發(fā)行等舉措可以緩解很多問(wèn)題，但從總體而言，2015年地方政府將面臨10%左右的資金缺口（劉元春等,2015），按照2013年的財(cái)政收入水平，接近7000億。

在房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟時(shí)期，地方政府“借新債還舊債”的模式接近崩潰。

2014年6月7日《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》以“日均償債1.28億 寧波現(xiàn)政府債危局”為題報(bào)道了寧波市由于房地產(chǎn)市場(chǎng)走弱可能導(dǎo)致的地方債務(wù)危機(jī)：

圖6 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積累計(jì)同比增速

“截至2013年6月底，寧波市政府負(fù)有償還責(zé)任的總債務(wù)高達(dá)1732.82億元；其中，2014年和2015年寧波市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為468.25億元、357.27億元；這意味著，寧波市政府在2014年和2015年每天分別需要償還1.28億元、0.98億元的債務(wù)。而在寧波市政府截至2012年底負(fù)有償還責(zé)任的1455.8億元的總債務(wù)中，共有874.95億元是承諾以土地出讓收入償還的，占到當(dāng)時(shí)債務(wù)總額的60.10%。也就是說(shuō)，土地出讓金是寧波市政府還債的主要來(lái)源。但截至2014年3月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，房地產(chǎn)市場(chǎng)‘退燒’正在減少寧波的土地出讓收入——2015年一季度，寧波土地成交面積同比下降了17.16%，土地出讓收入同比下降了45.26%，這讓寧波市政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)陡增?！?/p>

這也是目前我國(guó)大多數(shù)城市的真實(shí)寫(xiě)照：“23個(gè)?。ㄊ校┳钌俚挠?/5債務(wù)靠賣(mài)地償還，浙江、天津2/3債務(wù)要靠土地出讓收入償還，分別達(dá)66.27%和64.56%（圖6）。在被審計(jì)調(diào)查的市級(jí)政府中，承諾以土地收入來(lái)償債的占比高達(dá)81%，縣級(jí)政府也超過(guò)50%”（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,2014）。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑、房地產(chǎn)市場(chǎng)前景不樂(lè)觀的形勢(shì)下，地方債務(wù)都可能因?yàn)榈胤秸恋爻鲎尯投愂赵鏊傧禄蔀閴馁~，并在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)帶來(lái)較高的銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（陶然等, 2013）。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”

與此同時(shí)，地方政府對(duì)“以地生財(cái)”的土地財(cái)政依賴的增加，更加傾向于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”趨勢(shì)（曹廣忠等, 2007; 李郇等, 2013）。

圖7 23個(gè)省份土地財(cái)政依賴度排名

表8顯示了近10年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重、產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的變化，可以明顯發(fā)現(xiàn)這兩項(xiàng)指標(biāo)都呈上升趨勢(shì)。2003—2013年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)人員年均增長(zhǎng)分別為12.01%、13.36%，高于城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均增長(zhǎng)率5.14%。同時(shí)，這兩個(gè)行業(yè)的增加值比重也逐漸上升，可以看出這兩個(gè)行業(yè)表現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。值得一提的是，這兩項(xiàng)行業(yè)就業(yè)人員比重，只是城鎮(zhèn)就業(yè)人員，不是全社會(huì)就業(yè)情況。而現(xiàn)實(shí)情況是作為第二產(chǎn)業(yè)的建筑業(yè)，其從業(yè)人員很多都是流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工，這些都沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)。如果考慮到這些龐大的就業(yè)人員，建筑業(yè)的就業(yè)比重會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出現(xiàn)有規(guī)模。

從具體城市角度考察，李郇等（2013）以240個(gè)地級(jí)及其以上城市為樣本，通過(guò)繪制各年份房地產(chǎn)就業(yè)比重的核密度分布圖（圖8），發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)就業(yè)比重平均值一直在增加，且右拖尾越來(lái)越厚，表明房地產(chǎn)就業(yè)比重較大的城市越來(lái)越多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”趨勢(shì)明顯。

表8 房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)人員和增加值比重變化

圖8 房地產(chǎn)就業(yè)比重核密度分布

四、未來(lái)：對(duì)房地產(chǎn)業(yè)難言放棄

改革開(kāi)放30多年來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展不僅極大地緩解了新中國(guó)成立以來(lái)直至20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)居民住房的嚴(yán)重短缺狀況，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由1978年的6.7平方米提高至2012年的32.9平方米，居民住房水平和住房條件有了明顯提高。同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮明顯提高了地方政府土地相關(guān)的融資規(guī)模，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了促進(jìn)作用，加速了我國(guó)的城市化進(jìn)程。

現(xiàn)階段，政府既害怕房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快和房地產(chǎn)投資過(guò)熱可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，又希望繼續(xù)以土地和房地產(chǎn)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)“一收就死，一松就亂”的狀況，中央和地方政府在進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控時(shí)進(jìn)退失據(jù)，搖擺不定。

發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)本身沒(méi)有錯(cuò)，未來(lái)政府應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，走出對(duì)土地和房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度依賴的極端。其實(shí)說(shuō)到底，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)也只是擴(kuò)充財(cái)政收入的一個(gè)手段，如果地方政府能夠有一個(gè)穩(wěn)定充足的財(cái)稅渠道，那么對(duì)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的熱情會(huì)逐漸退去。問(wèn)題是“放棄（土地財(cái)政）是一個(gè)容易的選擇，但找到替代卻絕非易事”（趙燕菁,2014）。

2014年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)走入中低速增長(zhǎng)通道已經(jīng)成為事實(shí)，同時(shí)面臨“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加影響，政府利用宏觀手段刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的選擇空間變小。但從另一個(gè)角度思考，這并不一定是壞事。在這個(gè)時(shí)候，政府應(yīng)該做的不再是尋求各種短期的刺激工具，而是反思近年來(lái)關(guān)于房地產(chǎn)發(fā)展和調(diào)控政策中“做對(duì)和做錯(cuò)的”（華生語(yǔ)），特別是近年來(lái)為學(xué)者們廣為詬病的“土地財(cái)政”。本文無(wú)意也無(wú)力去為未來(lái)政策改革做“設(shè)計(jì)”，只是需要指出的是，我們應(yīng)該明確和反思深深根植在這一系列政策背后的“發(fā)展主義”取向，或許只有從根本上改變了這一點(diǎn)，政府的各項(xiàng)政策和行為才是“對(duì)”的。

改革開(kāi)放后，官方主流從過(guò)去強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)的革命話語(yǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰非蟀l(fā)展為目的的建設(shè)話語(yǔ)。作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨深知其政權(quán)合法性取決于能夠促進(jìn)發(fā)展，改善民生。而“增長(zhǎng)”是“發(fā)展”的基礎(chǔ)和核心，“發(fā)展是硬道理”的政策取向也逐漸異化成為“增長(zhǎng)是硬道理”。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)成為各級(jí)地方政府的核心目標(biāo)和在發(fā)展中解決各類矛盾的主要方法（何丹，2003），“在發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題在發(fā)展中解決”也成了上至中央政府，下到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)各類事件時(shí)習(xí)慣的思維邏輯。

這種“增長(zhǎng)至上”的施政取向，在中央和地方政府應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)中表露無(wú)遺。危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速快速回落，2008年11月中央政府馬上實(shí)施了“凱恩斯主義式”的大規(guī)模財(cái)政、貨幣寬松政策。中央政府2008年承諾在未來(lái)兩年內(nèi)增加4萬(wàn)億的財(cái)政支出；央行也同時(shí)放松了信貸政策。不可否認(rèn)，“四萬(wàn)億”的投資成功地使我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)V型反彈，達(dá)到了“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目標(biāo)，2010年經(jīng)濟(jì)增速回到10.4%的相對(duì)較高水平。但也為此付出了沉重的代價(jià)（陳彥斌等, 2013）。

就房地產(chǎn)業(yè)而言，過(guò)度寬松政策導(dǎo)致進(jìn)一步泡沫化的房地產(chǎn)市場(chǎng)，大量資金涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，出現(xiàn)了類似20世紀(jì)90年代初期“全民搞房地產(chǎn)”的熱潮，神州大地處處是建筑工廠，樓房廣告隨處可見(jiàn)。房?jī)r(jià)也從2009年下半年開(kāi)始迅速上漲，并在2010年上半年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長(zhǎng)。更值得一提的是，房?jī)r(jià)上漲是在全國(guó)大范圍內(nèi)發(fā)生，很多二三線城市，乃至國(guó)家級(jí)貧困縣縣城的房?jī)r(jià)都出現(xiàn)非理性快速上升。

同時(shí)，由于官員任期限制，各級(jí)官員普遍追求任期內(nèi)的政績(jī)，作為以后升遷的政治資本。地方官員由上級(jí)任命，缺乏地方參與的行政任命模式，也使各級(jí)官員形成了“對(duì)上負(fù)責(zé)”的施政邏輯。多數(shù)上級(jí)任命的外來(lái)官員④既缺少“桑梓情懷”，也缺乏“戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)”，每換一屆官員都喜歡另起爐灶，熱衷任期政績(jī)項(xiàng)目（袁奇峰,2014）。

謀求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和打造可見(jiàn)的“政績(jī)”的訴求，促使地方政府運(yùn)用他們擁有的對(duì)行政資源、壟斷性競(jìng)爭(zhēng)資源（如城市規(guī)劃、土地出讓、訂立制度等）的特權(quán)，與城市中諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體（如開(kāi)發(fā)商、銀行）結(jié)成了以土地為中心的增長(zhǎng)聯(lián)盟：“通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府收獲了豐厚的土地出讓金以及與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收。主政官員享受著媒體和上司對(duì)他們所取得‘成就’的贊揚(yáng)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商支付高額土地出讓金給地方政府，但是由于地方政府控制商住用地供應(yīng)，他們可以放心地把成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上并收取豐厚利潤(rùn)。最后，銀行提供了關(guān)鍵的資金用來(lái)保證運(yùn)轉(zhuǎn)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商需要貸款購(gòu)買(mǎi)土地、發(fā)展物業(yè)，消費(fèi)者依賴于銀行提供的資金購(gòu)買(mǎi)房子。地方政府也建立了許多城市開(kāi)發(fā)公司和基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)。由于有政府擔(dān)保和廉價(jià)土地儲(chǔ)備，這些公司成為當(dāng)?shù)劂y行的寵兒，大規(guī)模的貸款進(jìn)一步加劇了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮”（蘇福兵等, 2011）。這也造成了地方政府無(wú)法擺脫對(duì)土地開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)業(yè)的依賴。

目前，在面臨因出口增長(zhǎng)前景黯淡、消費(fèi)內(nèi)需難以迅速擴(kuò)大所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，各級(jí)政府既不能承受因房地產(chǎn)崩盤(pán)可能帶來(lái)的一系列風(fēng)險(xiǎn)，也不愿意失去一直以來(lái)貢獻(xiàn)地方財(cái)政收入大部分的土地和房地產(chǎn)收入，所以我們認(rèn)為：目前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)業(yè)仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，?jīng)濟(jì)“房地產(chǎn)業(yè)化”短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。但應(yīng)對(duì)“新常態(tài)”要有新思路，而這個(gè)新的思路或許就孕育在對(duì)過(guò)去“發(fā)展主義”模式的反思中。

注釋：

①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)局平穩(wěn),2015,4,15.

②房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資分為建筑工程、安裝工程、設(shè)備工器具購(gòu)置和其他費(fèi)用。建筑安裝工程投資、設(shè)備工器具購(gòu)置大部分形成固定資本，其他費(fèi)用主要包括土地購(gòu)置費(fèi)、舊建筑物購(gòu)置費(fèi)等。其中土地購(gòu)置費(fèi)指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)各種方式取得土地使用權(quán)而支付的費(fèi)用，大致占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的20%（陳昌兵, 2015）。

③為什么要利用扣除土地購(gòu)置費(fèi)之后的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占扣除土地購(gòu)置費(fèi)之后的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重，而不是直接利用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重進(jìn)行推算呢？那是因?yàn)橥恋刭?gòu)置費(fèi)占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的比重遠(yuǎn)大于土地購(gòu)置費(fèi)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重，而土地購(gòu)置費(fèi)是不能計(jì)入固定資本形成總額的，不剔除土地購(gòu)置費(fèi)的比重，就會(huì)明顯高估房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資形成的固定資本形成總額占支出法GDP的比重，從而高估或低估房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率（許憲春等, 2015）。

④《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》（2006年）規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員”。

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