特大城市生態(tài)控制線管控制度的探索與思考

◎ 周岱霖

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，生態(tài)控制線對(duì)保障城市生態(tài)安全的重要作用逐漸凸顯。生態(tài)控制線是防止城市無序蔓延的“紅線”，也是保障城鄉(xiāng)生態(tài)空間的生命線和高壓線，對(duì)保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境具有極其重要的作用，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力保障。隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出“以制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，“生態(tài)控制線如何管”成為生態(tài)控制線規(guī)劃與管理工作中的重中之重。

在“劃”與“管”并重的思路指導(dǎo)下，劃線方案與政策立法的同步出臺(tái)成為全國(guó)各城市生態(tài)控制線劃定工作中的一大特征。從2005年開始，深圳、武漢、東莞、成都以及湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)紛紛與生態(tài)控制線劃定工作同步開展針對(duì)生態(tài)控制線管理實(shí)施的立法工作（見表1）。

隨著越來越多的城市開始意識(shí)到生態(tài)控制線管理實(shí)施的重要性，對(duì)生態(tài)控制線管理實(shí)踐過程中的成功經(jīng)驗(yàn)或存在問題越需要進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和梳理[1]。因此，本文以率先開展生態(tài)控制線劃定與管理的深圳和武漢為切入點(diǎn)，反思目前以立法形式為主的生態(tài)控制線管控工作存在的問題，并以廣州為例，探討生態(tài)控制線管控的合理路徑與制度，以期為今后其他城市，尤其是特大城市的生態(tài)控制線劃定與管理工作提供參考。

表1 國(guó)內(nèi)有關(guān)城市生態(tài)控制線的管理文件

二、深圳與武漢生態(tài)控制線管控制度的借鑒

（一）深圳：資源倒逼下生態(tài)控制線管控的創(chuàng)新嘗試

深圳是我國(guó)首個(gè)進(jìn)行生態(tài)控制線立法的城市。2005年11月，《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》與《深圳市基本生態(tài)控制線規(guī)劃方案》同步出臺(tái)。2007年，為進(jìn)一步細(xì)化基本生態(tài)控制線的實(shí)施細(xì)則，深圳出臺(tái)了《關(guān)于執(zhí)行〈深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定〉的實(shí)施意見》。2013年，配合基本生態(tài)控制線局部?jī)?yōu)化調(diào)整方案的出臺(tái)，深圳市政府修改2007年版實(shí)施意見，重新頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見》，對(duì)深圳基本生態(tài)控制線制度實(shí)施八年進(jìn)行了全面的總結(jié)。

深圳基本生態(tài)控制線立法，是在資源倒逼機(jī)制下的創(chuàng)新嘗試。立法的核心目的，是要保障基本生態(tài)控制線的堅(jiān)決實(shí)施。早在2005年，深圳市政府提出城市發(fā)展需要突破人口、土地、資源和環(huán)境“四個(gè)難以為繼”的矛盾和瓶頸。在這個(gè)背景下，基本生態(tài)控制線的劃定與實(shí)施，成為深圳破解“四個(gè)難以為繼”的一項(xiàng)迫切而重要的任務(wù)。因此，通過深圳基本生態(tài)控制線立法，明確三個(gè)管控機(jī)制的建立與完善，即部門聯(lián)合聯(lián)動(dòng)制度、監(jiān)管與監(jiān)察制度以及社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展引導(dǎo)制度。

1.多部門聯(lián)合管控制度。2005年深圳市規(guī)劃與國(guó)土委員會(huì)正式成立，深圳規(guī)劃、國(guó)土合一的管理模式，為快速推進(jìn)基本生態(tài)控制線劃定與立法提供了便利條件。事實(shí)上，深圳市很早就認(rèn)識(shí)到基本生態(tài)控制線管理需要由政府多個(gè)部門齊抓共管。管理規(guī)定及實(shí)施意見均提出建立聯(lián)席會(huì)議制度，召集人由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任，成員單位包括發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃國(guó)土、人居環(huán)境、監(jiān)察、水務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、城管等部門及各區(qū)政府。聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)審議基本生態(tài)控制線內(nèi)項(xiàng)目選址、信息調(diào)查、優(yōu)化調(diào)整、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督考核等重要事項(xiàng)，健全了基本生態(tài)控制線共同管理機(jī)制。

2.基本生態(tài)控制線的監(jiān)察制度。深圳對(duì)生態(tài)控制線內(nèi)違法建設(shè)行為的完善監(jiān)察以及對(duì)控制線管理部門的有效考核，是保障生態(tài)控制線管理工作的重要基礎(chǔ)。2005年，生態(tài)控制線的日常巡查制度寫入管理規(guī)定；2006年，深圳開始每年利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)線內(nèi)違法建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)。2006年第一季度僅用兩個(gè)月時(shí)間就完成了近50公頃違法建設(shè)用地的拆除與復(fù)綠工作[2]。

3.線內(nèi)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引導(dǎo)制度。社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制是深圳基本生態(tài)控制線管理與立法的一大創(chuàng)新。管理規(guī)定與實(shí)施意見細(xì)化了線內(nèi)進(jìn)駐項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)類型，明確線內(nèi)社區(qū)可轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研、文化、體育、旅游、設(shè)計(jì)、康復(fù)保健等對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較小的產(chǎn)業(yè)類型。實(shí)施意見還進(jìn)一步明確開展生態(tài)社區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)，探索以社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃作為法定圖則未覆蓋地區(qū)的上位規(guī)劃依據(jù)，將社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系[3]。這一管理思路轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式，以統(tǒng)籌的思路解決社區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問題。

（二）武漢：探索生態(tài)控制線精細(xì)化管理模式

武漢也是我國(guó)較早探索生態(tài)控制線管控的城市之一。2012年，武漢以政府規(guī)章的形式頒布《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。2013年，武漢市人大常委會(huì)頒布《關(guān)于加強(qiáng)武漢市基本生態(tài)控制線規(guī)劃實(shí)施的決定》。相比深圳基本生態(tài)控制線劃定與管控，武漢基本生態(tài)控制線在精細(xì)化管理方面前進(jìn)了一大步。首先是通過扎實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集，形成了武漢都市發(fā)展區(qū)1∶2000的高精度劃定方案，為后續(xù)管理的精細(xì)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[4]；其次是分級(jí)分區(qū)劃定基本生態(tài)控制線，并明確不同分區(qū)的劃定要素清單和布局，后續(xù)立法根據(jù)上述清單提出管制要求。

1.生態(tài)控制線分級(jí)分類管理機(jī)制。與深圳不同，武漢在生態(tài)控制線立法之初就充分認(rèn)識(shí)到分級(jí)、分類管理的重要性。武漢生態(tài)控制線分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。在立法中充分細(xì)化了兩級(jí)管制區(qū)的準(zhǔn)入項(xiàng)目要求、現(xiàn)有項(xiàng)目處置措施以及農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)管理，為生態(tài)控制線的精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。

2.生態(tài)控制線剛性管控的程序保障。武漢劃定生態(tài)底線區(qū)面積為生態(tài)發(fā)展區(qū)的6倍之多，顯示了對(duì)生態(tài)控制線實(shí)行剛性管控的目標(biāo)與決心。管理規(guī)定則是進(jìn)一步在程序上保障了生態(tài)控制線剛性管控的實(shí)施。管理規(guī)定出臺(tái)以后，武漢通過人大常委會(huì)頒布了管理規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，提升了管理規(guī)定的法律地位，也為下一階段管理規(guī)定升級(jí)為地方性法規(guī)進(jìn)行了鋪墊。實(shí)施細(xì)則重點(diǎn)對(duì)管理規(guī)定提出的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度、基本生態(tài)控制線局部調(diào)整等重大事項(xiàng)的程序問題進(jìn)行了細(xì)化，從程序上保障了生態(tài)控制線的嚴(yán)格管控。

3. 基本生態(tài)控制線績(jī)效考核機(jī)制。武漢明確了市、區(qū)人民政府為實(shí)施管理規(guī)定的責(zé)任主體，市人民政府將管理規(guī)定的實(shí)施情況納入各區(qū)年度績(jī)效目標(biāo)考核體系，并設(shè)置了量化考核標(biāo)準(zhǔn)，保障了保護(hù)責(zé)任的嚴(yán)格落實(shí)。

（三）深圳與武漢生態(tài)控制線管控模式存在的問題

深圳與武漢的生態(tài)控制線管控探索，是規(guī)劃與管控“雙管齊下”的創(chuàng)新嘗試。通過規(guī)劃定線、立法保障，使得生態(tài)控制線真正成為維護(hù)城市生態(tài)安全、生態(tài)結(jié)構(gòu)完整的“紅線”與“高壓線”。但是也應(yīng)該看到，僅憑立法實(shí)施生態(tài)控制線管控仍有許多不足之處。

1.“一條線”的理想模式難以建立。深圳和武漢已充分認(rèn)識(shí)到建立生態(tài)控制線共同管理機(jī)制的重要性，但從實(shí)踐來看，由于生態(tài)控制線涉及生態(tài)資源眾多，管理邊界和權(quán)責(zé)模糊，目前生態(tài)要素分而治之的管理模式難以改變，以生態(tài)控制線建立“一條線”管控的理想模式仍難以建立。

2.非建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)問題亟需引導(dǎo)。生態(tài)控制線連片、連續(xù)，與城鄉(xiāng)建設(shè)分布廣泛、多點(diǎn)分散的實(shí)際情況存在矛盾，如何引導(dǎo)非建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)問題，規(guī)章形式的生態(tài)控制線管理規(guī)定往往語(yǔ)焉不詳，武漢僅僅以“具體的規(guī)劃管理技術(shù)要求由市規(guī)劃行政主管部門另行制定”一筆帶過，對(duì)線內(nèi)空間建設(shè)指引仍然還停留在粗放階段。

3.線內(nèi)允許建設(shè)行為管控亟待細(xì)化。生態(tài)控制線并非劃定“無人區(qū)”，除了生態(tài)保育價(jià)值之外，還應(yīng)當(dāng)有更為豐富的內(nèi)涵被市民所認(rèn)識(shí)。深圳確定生態(tài)控制線內(nèi)允許建設(shè)的項(xiàng)目類型包括市政、交通、旅游以及公園綠地，其后又補(bǔ)充了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科研設(shè)施。然而，對(duì)于線內(nèi)允許建設(shè)項(xiàng)目類型的“一刀切”問題，一直存在較大爭(zhēng)議。例如，缺乏對(duì)交通、市政項(xiàng)目的嚴(yán)格審批，造成大量高、快速路穿越生態(tài)控制線范圍，部分有污染的市政項(xiàng)目同樣允許在線內(nèi)建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響；其次，對(duì)于旅游項(xiàng)目的界定過于模糊，線內(nèi)能否允許建設(shè)旅游配套設(shè)施，如酒店等，一直未能有定論。

4.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待健全。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是生態(tài)控制線能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。對(duì)于線內(nèi)現(xiàn)狀合法建設(shè)用地，需要通過建立生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，為線內(nèi)的村莊和保留企業(yè)提供轉(zhuǎn)型出路。深圳以統(tǒng)籌的思路解決線內(nèi)社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的問題，除貨幣補(bǔ)償之外，探索以社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃作為引導(dǎo)線內(nèi)社區(qū)轉(zhuǎn)型的依據(jù)和手段。但是應(yīng)該看到，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由于缺乏上位依據(jù)的指導(dǎo)，而國(guó)內(nèi)城市除深圳和成都之外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全和成熟程度都較低，生態(tài)補(bǔ)償仍是生態(tài)控制線管控中的一大難點(diǎn)問題。

三、廣州生態(tài)控制線管控制度、路徑與模式的探索

廣州早于2009年結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃編制，開展了禁建區(qū)、限建區(qū)、已建區(qū)和適建區(qū)的“四區(qū)”劃定工作。同年開展了《廣州市生態(tài)用地專項(xiàng)控制性規(guī)劃》，明確了生態(tài)控制線劃定的基本框架，并提出將全市生態(tài)用地納入城市規(guī)劃管理體系，以及不同層次城市生態(tài)用地控制要求。2014年，按照廣東省政府的統(tǒng)一部署，廣州正式開展生態(tài)控制線的劃定工作，分為工作方案和圖則兩個(gè)階段推進(jìn)，同時(shí)，參考深圳與武漢的經(jīng)驗(yàn)，同步開展生態(tài)控制線的立法工作。廣州對(duì)生態(tài)控制線的管控仍處在摸索階段，借鑒深圳與武漢的經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)控制線劃定之初就明確了分級(jí)管理、多部門聯(lián)動(dòng)等管理制度。依托五年多來針對(duì)生態(tài)控制線和生態(tài)空間的大量規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理實(shí)施工作，廣州也力求在管理途徑、實(shí)施保障機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）管理途徑的創(chuàng)新：生態(tài)用地控制性規(guī)劃體系的探討

傳統(tǒng)上城鄉(xiāng)規(guī)劃并未視為包括生態(tài)控制線在內(nèi)的生態(tài)用地管控途徑。這是因?yàn)殛P(guān)于生態(tài)用地的規(guī)劃往往屬于專項(xiàng)規(guī)劃，缺乏法定規(guī)劃的剛性與強(qiáng)制性，難以作為管控的手段。將生態(tài)用地納入現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃體系則能有效的解決這個(gè)問題。在傳統(tǒng)城市規(guī)劃的框架范圍內(nèi)，比照控制性詳細(xì)規(guī)劃控制思路與主體內(nèi)容，為保障生態(tài)控制線實(shí)施和管控而制定控制性規(guī)劃。規(guī)劃重點(diǎn)解決生態(tài)控制線的邊界范圍、規(guī)模分解、功能屬性和具體管控措施[5]。

廣州從2014年開始推進(jìn)《都會(huì)區(qū)生態(tài)廊道控規(guī)整合技術(shù)指引》，遠(yuǎn)期擬推進(jìn)覆蓋整個(gè)生態(tài)控制線的控規(guī)整合以及非集中建設(shè)區(qū)生態(tài)專項(xiàng)控規(guī)編制。生態(tài)用地控制性規(guī)劃體系的主要內(nèi)容包括：

1.邊界優(yōu)化?；诩夹g(shù)、自上而下劃定的生態(tài)控制線，由于缺乏詳細(xì)勘察，以及自下而上的反饋協(xié)調(diào)過程，可能造成劃線誤差，出現(xiàn)例如壓占現(xiàn)狀房屋，或者將部分合法建設(shè)用地劃進(jìn)線內(nèi)的問題，給線內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活帶來較大影響。因此，通過在控規(guī)層次進(jìn)一步核查用地權(quán)屬、現(xiàn)狀建設(shè)情況、已批規(guī)劃等信息，對(duì)生態(tài)控制線進(jìn)行邊界優(yōu)化，劃定生態(tài)控制線的準(zhǔn)確邊界。

2.規(guī)模分解。保障生態(tài)控制線總量不減是將生態(tài)用地納入控規(guī)體系的重要目的之一。將生態(tài)控制線總量規(guī)模分解至各管理單元，并與生態(tài)控制線動(dòng)態(tài)調(diào)整程序相對(duì)應(yīng)，保證生態(tài)控制線的動(dòng)態(tài)調(diào)整可以在單元內(nèi)增減平衡，以維護(hù)生態(tài)控制線結(jié)構(gòu)的連續(xù)性與完整性。

3.技術(shù)指引。技術(shù)指引的制定主要是為了引導(dǎo)線內(nèi)非建設(shè)用地的現(xiàn)狀建設(shè)問題以及線內(nèi)允許建設(shè)項(xiàng)目。因此，技術(shù)指引包括用地布局指引、規(guī)劃建設(shè)指引、現(xiàn)狀用地處理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)、生態(tài)景觀形象指引以及實(shí)施保障措施，以彌補(bǔ)目前非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)上位政策及規(guī)劃缺位的問題。

（二）多措并舉探索生態(tài)控制線實(shí)施保障制度

1.部門分工定責(zé)與聯(lián)合管理制度。生態(tài)控制線涉及大量建設(shè)活動(dòng)日常監(jiān)察，單純依托市人民政府以及市各職能部門“自上至下”的管理并不能滿足需求，需要建立“市-區(qū)”聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。一方面，以政府規(guī)章形式對(duì)市級(jí)各相關(guān)部門分工定責(zé)，并參考深圳的做法，創(chuàng)設(shè)市生態(tài)控制線聯(lián)席會(huì)議制度作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；另一方面，充分發(fā)揮區(qū)屬地管理的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)區(qū)政府的積極性，下放生態(tài)控制線的日常管理事權(quán)。

2.剛性與彈性兼顧的生態(tài)控制線動(dòng)態(tài)管理制度。生態(tài)控制線管控既要從程序上保障生態(tài)線的權(quán)威性，又必須保證優(yōu)化調(diào)校與動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的建立，以更好的協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。動(dòng)態(tài)管理制度包括前置條件設(shè)置與程序確定。廣州生態(tài)控制線明確僅能在以下三個(gè)前置條件下進(jìn)行局部調(diào)整：一是國(guó)家、省、市重大項(xiàng)目建設(shè)需要；二是因市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃調(diào)整；三是線內(nèi)生態(tài)保護(hù)要素范圍調(diào)整。除上述三類情形以外，嚴(yán)禁改變生態(tài)控制線的范圍，以維護(hù)生態(tài)控制線的剛性。在調(diào)整程序方面，對(duì)于第一種情形，必須遵循先申請(qǐng)后調(diào)整的要求，且必須落實(shí)占補(bǔ)平衡方案，做到生態(tài)控制線“調(diào)入”與“調(diào)出”總量對(duì)等；對(duì)于第二、三種情形，在工作程序上則可予以一定的彈性，由相應(yīng)的管理主體編制優(yōu)化調(diào)整方案，這也是符合生態(tài)控制線基于對(duì)象劃定的特點(diǎn)。

3.生態(tài)資源占用補(bǔ)償制度。生態(tài)資源占用補(bǔ)償機(jī)制是真實(shí)反映生態(tài)資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價(jià)格機(jī)制，體現(xiàn)了政府對(duì)資源的開發(fā)管理和宏觀調(diào)控。為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”以及“資源有償使用”的原則，廣州探索對(duì)線內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目收取生態(tài)資源占用補(bǔ)償金。補(bǔ)償金包括兩種類型：一是涉及土地出讓的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)考慮線內(nèi)生態(tài)資源占用的成本，核算生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格；二是對(duì)于收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)占用生態(tài)資源評(píng)估價(jià)值確定相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)入股份額，并向政府上繳相應(yīng)份額的收益用于生態(tài)補(bǔ)償。

[1]曹靖,王嵐等.從理想到現(xiàn)實(shí):城市基本生態(tài)空間構(gòu)建[J].規(guī)劃師,2014(6):51-57

[2]盛鳴.從規(guī)劃編制到政策設(shè)計(jì):深圳市基本生態(tài)控制線的實(shí)證研究與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2010(7):48-53

[3]深圳市人民政府.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見[N/OL].http://www.doc88.com/p-7428799073384.html

[4]武漢市人民政府.基本生態(tài)控制線規(guī)劃成果發(fā)布手冊(cè)[R].2013

[5]廣州市城市規(guī)劃編制研究中心.廣州市生態(tài)用地專項(xiàng)控制性規(guī)劃[R].2009