中美無(wú)煙環(huán)境保護(hù)的比較研究

肖海燕,甘甜,毛宗福

中美無(wú)煙環(huán)境保護(hù)的比較研究

肖海燕1,甘甜2,毛宗福1

煙草使用所引起的疾病死亡人數(shù)逐年攀升,已經(jīng)成為中美兩國(guó)重大的公共衛(wèi)生問(wèn)題。通過(guò)對(duì)美國(guó)和中國(guó)在《WHO煙草控制框架公約》下所開(kāi)展的公共場(chǎng)所控?zé)熣弑容^研究,分析當(dāng)前兩國(guó)控?zé)熣叩漠愅?以及其未來(lái)的防控重點(diǎn)。

中美比較;煙草控制政策;無(wú)煙環(huán)境

《世界衛(wèi)生組織全球煙草流行報(bào)告》顯示,20世紀(jì)全球約1億人死于煙草危害。如各國(guó)政府不加干預(yù),這一數(shù)字將會(huì)在21世紀(jì)增至10億。科學(xué)早已明確證實(shí),接觸煙草煙霧會(huì)造成死亡、疾病和功能喪失[1],其潛在危險(xiǎn)已經(jīng)超過(guò)了艾滋病、結(jié)核病、交通事故等對(duì)人類(lèi)健康的影響。面對(duì)嚴(yán)峻的煙草流行形勢(shì),第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)一致通過(guò)了《WHO煙草控制框架公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》),這是世界范圍內(nèi)第一個(gè)具有法律效力的國(guó)際公共衛(wèi)生條約。

煙草使用是中美兩國(guó)主要的可預(yù)防的致死和致病因素。美國(guó)歷史上曾長(zhǎng)期是煙草生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó),每年約有44.3萬(wàn)人死于煙草相關(guān)疾病(包括二手煙暴露)[2]。自20世紀(jì)50年代起,美國(guó)開(kāi)始頒布禁煙法令實(shí)行煙草控制,出臺(tái)了禁止向未成年人售煙、創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境政策等措施。歷史數(shù)據(jù)顯示,1965年美國(guó)全人群吸煙率為42.4%,2000年下降到23.3%,2010年吸煙率為17.3%[3]。美國(guó)煙草控制的成效顯著,已成為諸多國(guó)家所借鑒的對(duì)象。

中國(guó)控?zé)煿ぷ魇加?979年,國(guó)家和地方政府先后頒布了一系列控制煙草危害的法律法規(guī)。但是由于傳統(tǒng)文化習(xí)慣和利益導(dǎo)向機(jī)制等原因的影響,使得中國(guó)的煙草生產(chǎn)和銷(xiāo)售不降反升。2010年中國(guó)成年男性吸煙率為53.3%,吸煙者的戒煙意圖隨著年齡增長(zhǎng)呈下降趨勢(shì)[4]。2010年全球成人煙草調(diào)查結(jié)果顯示[5],中國(guó)15歲及以上年齡的非吸煙者中,有72.4%的人正暴露于二手煙。據(jù)此估算,目前我國(guó)有5.6億成人(非吸煙者)遭受二手煙暴露,有1.8億青少年也處于二手煙的危害之中。

二手煙暴露最嚴(yán)重的地方,當(dāng)屬公共場(chǎng)所和公共交通工具上,其中公共場(chǎng)所的暴露率在50%以上。WHO報(bào)告指出,無(wú)煙草煙霧暴露的環(huán)境對(duì)保護(hù)非吸煙者免遭暴露和鼓勵(lì)吸煙者戒煙兩方面都很重要,只有在公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所全面禁止吸煙,才能達(dá)到保護(hù)人們免受二手煙危害并幫助吸煙者戒煙的目的。鑒于此,本文以WHO近年提出的“防止接觸煙草煙霧的實(shí)施準(zhǔn)則”為框架,以“禁止在室內(nèi)工作場(chǎng)所、室內(nèi)公共場(chǎng)所和公共交通工具及其等候室吸煙”為參考,通過(guò)中美兩國(guó)國(guó)家(聯(lián)邦)層面、省市(州)層面相關(guān)法規(guī)政策的比較,分析兩國(guó)公共場(chǎng)所控?zé)熣咧愅?為決策者制定針對(duì)性的政策措施和為提高中國(guó)控?zé)熌芰μ峁﹨⒖肌?/p>

1 交通工具無(wú)煙政策

1.1 美國(guó)交通工具無(wú)煙政策

美國(guó)沒(méi)有制定全國(guó)性的禁煙法規(guī),禁煙的規(guī)定由各州自由制定和執(zhí)行。1936年,美國(guó)密爾沃基州、威斯康辛州率先提出所有公共交通工具無(wú)煙的口號(hào)。1976年通過(guò)相關(guān)條令在列車(chē)上限制吸煙。1993年,美國(guó)鐵路公司規(guī)定列車(chē)無(wú)煙,但仍允許設(shè)置“吸煙車(chē)廂”[6]。

1973年開(kāi)始在聯(lián)邦法律中規(guī)定國(guó)內(nèi)航班設(shè)置吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)[7],1988年規(guī)定不超過(guò)2小時(shí)的航線(xiàn)禁煙,1989年在公共法案(101-164)中規(guī)定禁止在不超過(guò)6小時(shí)的航線(xiàn)中抽煙[8]。2000年美國(guó)前總統(tǒng)克林頓簽署法案,規(guī)定包括州內(nèi)州際間以及國(guó)際航班在內(nèi)的飛機(jī)禁煙[9]。

1.2 中國(guó)交通工具無(wú)煙政策

1997年,全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)、衛(wèi)生部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、民航總局發(fā)布《關(guān)于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》,對(duì)6類(lèi)場(chǎng)所禁煙;鐵路、交通、民航的衛(wèi)生主管部門(mén)和建設(shè)部的城建主管部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要,確定了其他禁止吸煙場(chǎng)所[10]。

鐵路、交通、民航的衛(wèi)生主管部門(mén)和建設(shè)部的城建主管部門(mén)負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作,對(duì)違反規(guī)定的經(jīng)營(yíng)或管理單位罰款500～1 000元;對(duì)個(gè)人處以10元的罰款,拒絕執(zhí)行的罰款2～5倍[11]。1997年,中國(guó)鐵道部發(fā)布《規(guī)定》的鐵路實(shí)施細(xì)則,對(duì)負(fù)責(zé)部門(mén)、禁煙場(chǎng)所和處罰條款作出了統(tǒng)一規(guī)定[12]。

中國(guó)民用機(jī)場(chǎng)和民用航空器內(nèi)禁止吸煙的規(guī)定于1997年12月30日頒布并實(shí)施,規(guī)定了民用機(jī)場(chǎng)和民用航空器的禁煙區(qū)域[13]。由中國(guó)民用航空總局、民航地區(qū)管理局衛(wèi)生主管部門(mén)對(duì)民用機(jī)場(chǎng)和民用航空器內(nèi)的禁止吸煙工作進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)違反規(guī)定的管理單位處以200～1 000元的罰款,對(duì)違反規(guī)定的個(gè)人處以10元的罰款,對(duì)不執(zhí)行規(guī)定的,可處20 ～50元的罰款。

2 公共場(chǎng)所無(wú)煙政策

2.1 美國(guó)公共場(chǎng)所無(wú)煙政策

表1 美國(guó)公共場(chǎng)所禁煙立法的時(shí)間進(jìn)度表

表1呈現(xiàn)了美國(guó)部分州開(kāi)展公共場(chǎng)所禁煙的發(fā)展進(jìn)程,從中可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)禁煙立法30年所取得的成績(jī)。將各州無(wú)煙環(huán)境場(chǎng)所歸納得出,禁止最多的場(chǎng)所為“公共交通工具”,共40個(gè)州;第2位是“商業(yè)日托中心”,共39個(gè)州;第3位是“酒店”和“政府工作部門(mén)”,共36個(gè)州;第4位是“雜貨店”,共34個(gè)州;第5位為“封閉的空間”、“醫(yī)院”以及“私人工作場(chǎng)所”,共33個(gè)州。最少限制的是“賽馬場(chǎng)”(2個(gè)州)和“賭場(chǎng)”(4個(gè)州)。

從綜合法律中對(duì)執(zhí)法部門(mén)的規(guī)定可知,衛(wèi)生部門(mén)、警察局和消防部門(mén)為3大主要執(zhí)法部門(mén)。在紐約市,衛(wèi)生行政管理部門(mén)為主要執(zhí)法部門(mén),其他部門(mén)如建筑、消費(fèi)者事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、消防等則配合執(zhí)法。此外,違法者還會(huì)收到地方法院傳訊。

處罰條款的規(guī)定:法律對(duì)違反規(guī)定的個(gè)人和經(jīng)營(yíng)業(yè)主分開(kāi)處罰。對(duì)個(gè)人的罰款最少的是路易斯安那州,罰款金額為25～100美元;各州罰款平均為100 ～500美元;對(duì)公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)業(yè)主的罰款最少的是路易斯安那州,為100～500美元,最高的是加利福尼亞州,為2 000～10 000美元,各州平均為200～2 000美元。

2.2 中國(guó)公共場(chǎng)所無(wú)煙政策

1987年,國(guó)務(wù)院頒布了《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,1991年衛(wèi)生部發(fā)布了該條例的實(shí)施細(xì)則,并對(duì)有些公共場(chǎng)所規(guī)定禁止吸煙;1991年全國(guó)人大通過(guò)的《煙草專(zhuān)賣(mài)法》中列入了公共場(chǎng)所禁煙的條款。我國(guó)全國(guó)性禁煙立法比較滯后,但有不少城市立法取得了顯著性成績(jī),如許多省市都頒布了在部分公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定。隨著煙草危害的宣傳以及人們對(duì)被動(dòng)吸煙危害日益加深的了解,越來(lái)越多的單位也規(guī)定了在工作場(chǎng)所禁止吸煙[18]。

根據(jù)2006年全國(guó)公共場(chǎng)所禁止吸煙法規(guī)現(xiàn)狀調(diào)查,全國(guó)共337個(gè)地級(jí)及以上城市中,有154個(gè)城市頒布實(shí)施了本地區(qū)的公共場(chǎng)所禁止吸煙規(guī)定,占45.7%。全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中,有29個(gè)直轄市和省會(huì)城市都制定了公共場(chǎng)所禁止吸煙規(guī)定[19]。2013年12月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》,規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部不得在學(xué)校、醫(yī)院、體育場(chǎng)館、公共文化場(chǎng)館、公共交通工具等禁止吸煙的公共場(chǎng)所吸煙,在其他有禁止吸煙標(biāo)識(shí)的公共場(chǎng)所要帶頭不吸煙。從此,一場(chǎng)自上而下由政府率先垂范的公共場(chǎng)所禁煙運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)帷幕。

我國(guó)有10個(gè)省和4個(gè)直轄市在各愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例或各地公共場(chǎng)所禁止吸煙條例中列出了室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定,前5位主要禁煙場(chǎng)所為:衛(wèi)生醫(yī)療場(chǎng)所、公共交通工具及等候區(qū)、托兒所及幼兒園等教育機(jī)構(gòu)、影劇院和展覽廳等場(chǎng)所、商場(chǎng)等營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。14個(gè)地區(qū)中有4個(gè)地區(qū)對(duì)處罰作出規(guī)定,即北京市、上海市、重慶市和河北省。處罰額度最低為河北省,對(duì)個(gè)人處以10元罰款,違規(guī)單位處以100～1 000元的罰款;最高的是上海市,對(duì)個(gè)人處以50～200元罰款,對(duì)違規(guī)單位處以最高10 000～30 000元的罰款。

在我國(guó)有名無(wú)實(shí)、有法不依、有令不行的情況普遍存在,也是導(dǎo)致中國(guó)控?zé)煿ぷ髋e步維艱的重要阻礙因素。我國(guó)目前公共場(chǎng)所禁煙的復(fù)雜性在于,有關(guān)公共場(chǎng)所往往存在各自的主管部門(mén),因此管理體制上需要處理監(jiān)督管理部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系[20]。目前,很多地方的禁煙管理模式都是在愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督下,由各部門(mén)的主管單位對(duì)其所轄部門(mén)開(kāi)展相關(guān)控?zé)熁顒?dòng),因此,在執(zhí)行過(guò)程中容易面臨部門(mén)溝通不暢、監(jiān)督缺位、取證難、執(zhí)法難等困境。

為了進(jìn)一步落實(shí)我國(guó)在履行《公約》要求中的責(zé)任和義務(wù),加快推進(jìn)城市無(wú)煙環(huán)境立法,2012年,哈爾濱市推出了《哈爾濱市防止煙草煙霧危害條例》,這是中國(guó)首部符合世界衛(wèi)生組織《公約》要求的地方性法規(guī)。截止2014年3月1日,已經(jīng)有12個(gè)城市推出了符合公約第8條及其實(shí)施準(zhǔn)則要求的無(wú)煙環(huán)境立法,只是不同城市在推動(dòng)全面無(wú)煙環(huán)境的具體場(chǎng)所開(kāi)放程度有所差異。如表2所示,哈爾濱、長(zhǎng)春和青島已經(jīng)實(shí)施了全面無(wú)煙環(huán)境的城市立法,銀川、杭州、北京等城市在很多公共場(chǎng)所還未全面推動(dòng)全面無(wú)煙環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施。

表2 我國(guó)12城市立法進(jìn)展與《公約》要求比較

3 討論

美國(guó)創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境有3個(gè)方面值得借鑒:第一,美國(guó)各級(jí)政府重視相關(guān)立法,且系統(tǒng)性、操作性強(qiáng)。雖然自20世紀(jì)90年代開(kāi)始,中國(guó)紛紛出臺(tái)無(wú)煙法規(guī)政策,但實(shí)際進(jìn)展緩慢。各地推動(dòng)控?zé)熈⒎ǖ倪M(jìn)展不一,又缺乏上位法的有力支持,導(dǎo)致政出多門(mén)、政令不暢。第二,美國(guó)民眾控?zé)熤С侄?、參與度高。每一項(xiàng)法律法規(guī)的制定和執(zhí)行,均需要有廣泛的群眾基礎(chǔ)。而中國(guó)傳統(tǒng)人情往來(lái)中的“煙酒文化”,一方面助長(zhǎng)了吸煙風(fēng)氣,另一方面也妨礙人們勸阻他人在公共場(chǎng)所或工作場(chǎng)所吸煙,特別是餐廳、酒店。第三,美國(guó)政府與民間組織積極致力于宣傳吸煙與被動(dòng)吸煙的危害,并開(kāi)展反煙活動(dòng)。例如,加州在無(wú)煙法律實(shí)施前進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)半年的宣傳動(dòng)員,包括煙草危害、禁煙場(chǎng)所、違法處罰規(guī)則等,使公眾對(duì)即將執(zhí)行的法律有了清晰的認(rèn)識(shí),有助于確保法律正式執(zhí)行后的落實(shí)效果。

截至2013年6月,大洋洲、非洲、美洲、歐洲和亞洲共計(jì)195個(gè)國(guó)家和地區(qū)中,已有超過(guò)40個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了全面無(wú)煙法律。中國(guó)僅在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)(除大學(xué)外)兩類(lèi)場(chǎng)所基本實(shí)現(xiàn)了全面無(wú)煙[3]。就中國(guó)創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境現(xiàn)狀而言,還有很漫長(zhǎng)的路要走,除需要借鑒一些成功國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)外,WHO推薦的漸進(jìn)策略對(duì)于中國(guó)建立無(wú)煙化環(huán)境很有針對(duì)性[21]:第一步,政府針對(duì)公眾和商界就吸煙以及二手煙霧暴露的危害開(kāi)展廣泛的健康教育活動(dòng);第二步,在明確社會(huì)已經(jīng)形成對(duì)創(chuàng)建無(wú)煙環(huán)境支持的社會(huì)氛圍后,由人大或政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行起草立法,并公布草案;第三步,在上述兩步工作完成后,政府要持續(xù)保持對(duì)無(wú)煙環(huán)境立法的大力支持,并通過(guò)上述立法,立法文本中需包括明確的禁煙場(chǎng)所、清晰的處罰規(guī)定以及有效的執(zhí)行政策;第四步,在無(wú)煙法律生效后,政府須充分、統(tǒng)一、嚴(yán)格地執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī),使該法律法規(guī)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違規(guī)必究。

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Comparative Study on Smoke-free Environment between China and the United States

XIAO Haiyan,GAN Tian,MAO Zongfu.School of Public Health,Wuhan University,Wuhan,430071,China

The number of deaths caused by tobacco use is increasing steadily these years,and the diseases due to tobacco use has become a major public health problem in China and the United States.This thesis compared tobacco control policies conducted in public places in the United States and China under the guidance of"WHO Framework Convention on Tobacco Control",in order to analyze the differences between the two countries and make prevention steps.

China and the United States comparision;Tobacco control policies;Smoke-free environment

R126

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.02.002

2014-06-19)(本文編輯 王芳)

美國(guó)中華醫(yī)學(xué)基金會(huì)項(xiàng)目(13-134)

1武漢大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院/武漢大學(xué)全球健康研究中心,湖北武漢,4300712廣東省疾病預(yù)防控制中心,廣東廣州,511430

毛宗福