我國清潔空氣立法中的信息需求問題探索

王 瑩，張 利

（1.西安郵電大學a.經(jīng)濟與管理學院；b.科技處，西安710121）

我國清潔空氣立法中的信息需求問題探索

王 瑩a，張 利b

（1.西安郵電大學a.經(jīng)濟與管理學院；b.科技處，西安710121）

2014年北京APEC會議期間的環(huán)境治理成績?yōu)槭澜缌粝铝穗y忘的APEC記憶，而將“APEC藍”延續(xù)成為了會后的主要問題。信息需求問題在我國清潔空氣立法中的不可或缺性，運用排放權交易理論、科斯定理和碳足跡理論來保證我國的清潔空氣立法較為細致具體、適用性和實效性更強。

清潔空氣；立法；信息需求；排放權交易

在日益嚴峻的全球氣候變化的條件下，我國作為新型工業(yè)化國家也同樣面臨著空氣污染帶來的種種問題和挑戰(zhàn)，諸如空氣質(zhì)量指數(shù)PM2.5[1]這樣的問題在我國備受普遍關注。2014年11月10日至11日在北京落下帷幕的APEC會議，將世界的目光聚集到中國、聚集到北京，北京以會議籌備保障工作的出色成績，為全體與會嘉賓留下了難忘的APEC記憶。而期間最讓人印象深刻的是“APEC藍”，這是在相關政府部門大力度推進環(huán)境整治工作，全方位開展景觀布置工作，全市人民的支持參與下，我們協(xié)同開展大氣污染防治工作，做好交通運行保障，做好志愿服務工作的收獲。而會議后，政府部門提出“將繼續(xù)考核清潔空氣行動計劃，力爭早日實現(xiàn)大氣治理目標，讓APEC藍延續(xù)”的目標。

通過北京“APEC藍”可以看出，我國能夠做好清潔空氣這項事業(yè)，但缺乏持久性，這就必須有相關清潔空氣立法的支持，而在清潔空氣立法過程中，監(jiān)管取證、備案記錄等各個階段的信息獲取都是立法的必要前提，同時能夠加快立法的進程和使得立法更加深入具備落腳性。不容忽視的是，清潔空氣立法后所獲得的社會反饋能夠進一步豐富和細化信息需求，督促相關部門在環(huán)境變化中快速反應，提高工作效率，獲取改進立法的相關信息，從而使得清潔空氣立法和信息需求形成長期的良性循環(huán)。

清潔空氣立法問題關系到每個居民的切身利益，立法機關為避免“閉門造車”，克服之前立法缺乏民主的缺陷，應實現(xiàn)“參與主體多元化”，吸收社會各界的人民主體參與其中，聽取各方意見，及時互相溝通，一方面立法機關能夠得到立法的關鍵民意信息，另一方面，信息公開，使得人民主體能夠了解立法程序和原則，更好的支持立法和守法。[2]更深層次發(fā)揮了信息本身“與外部環(huán)境的互動關系，減少事物的不確定性”的強有力的功能。這樣一來，雙向的信息需求問題得以解決，法律的民主性也得到落實。

目前，我國現(xiàn)行的清潔空氣法律制度還未隨之建立起來為我國的生態(tài)環(huán)境問題保駕護航，這一問題使得我國清潔空氣的立法迫在眉睫，而立法的基礎性問題——信息需求問題也成為一部法律能否具有實效性的關鍵問題。

一、理論基礎與研究現(xiàn)狀

（一）研究現(xiàn)狀

1.我國現(xiàn)有清潔空氣立法經(jīng)驗的總結(jié)

我國現(xiàn)有關于清潔空氣方面的立法問題進行了多方面的研究，對于我國清潔空氣立法實踐的發(fā)展具有重要的指導意義。

曹霞（2014）分析了日益嚴峻的全球氣候變化對各國傳統(tǒng)的法律規(guī)制模式提出了全新的挑戰(zhàn)，美國已將溫室氣體界定為空氣污染物，在聯(lián)邦層面氣候變化立法缺位的情況下，主要援引現(xiàn)行《清潔空氣法》的規(guī)定出臺了一系列溫室氣體減排措施，這種做法在立法和司法過程中引發(fā)了一些值得思考的問題。[3]張梓太等（2013）指出目前我們正處在修改環(huán)境法的關鍵時刻，我國環(huán)境法律體系在實踐中實施效果不佳的最根本的原因是中國環(huán)境法遭遇能源結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、區(qū)域結(jié)構、城鄉(xiāng)結(jié)構和權力結(jié)構等結(jié)構性陷阱，由此產(chǎn)生的“以污染防治為中心”、“以沿海為中心”、“以城市為中心“和”以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的環(huán)境立法特征進一步加劇了環(huán)境問題的嚴峻性，環(huán)境立法視角的狹隘化是無法讓環(huán)境法在實踐中大有作為的。秦虎等（2005）以美國《清潔空氣法》為例，從立法與行政的角度分析美國環(huán)境管理體系的特點，并在此基礎上著重分析了美國在空氣保護方面所采取的排污交易、排污許可證、分類管理、技術標準等具體管理手段上的應用與創(chuàng)新。最后，總結(jié)了美國環(huán)境管理的特點，分析了其發(fā)展動向，并結(jié)合中國實際做了簡要對比，以期為中國下一步的環(huán)境管理，特別是空氣環(huán)境管理改進提供借鑒。[4]曹鳳中等（2000）介紹了美國實施清潔空氣法的情況，分析了實施清潔空氣法在美國所產(chǎn)生的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，建議對我國大氣污染防治法和環(huán)境影響評價法進行戰(zhàn)略評價，以適應我國實施可持續(xù)發(fā)展目標的需要。

2.國外清潔空氣立法比較研究

18世紀，英國最早進入工業(yè)化進程，出現(xiàn)了嚴重的煙塵污染，環(huán)境問題不僅嚴重影響了工廠工人的身心健康，還對城市中的普通人民造成了極大的困擾，因此在1821年制定了《煙塵防止法》。1853年制定了有關防止煙塵的《倫敦法》等法律。1866年，英國又出臺了一部限制煙塵污染的《環(huán)境健康法》。1948年爆發(fā)的世界八大公害之一的倫敦煙霧事件，英國政府開始關注立法的實效性問題，于1956年出臺的《大氣清潔法》為標志，該部法律具體細致，操作簡單，實踐性較強。例如賦予地方代執(zhí)行的權力，明確懲罰措施等。

1955年，美國國會通過了歷史上第一部聯(lián)邦空氣污染控制的立法，即《空氣污染控制法》。1963-1970年的七年時間里美國國會先后通過了5個關于空氣污染治理的相關法案，自此，國家空氣污染政策的框架基礎被搭建起來。1963年，美國國會通過了《清潔空氣法》，這是美國歷史上第一次以清潔空氣的名義制定和發(fā)布的空氣污染立法，具有重要歷史意義，規(guī)定了聯(lián)邦政府制定國家空氣質(zhì)量標準，然后各州執(zhí)行這些標準，體現(xiàn)了“合作聯(lián)邦主義”。由于美國的政治體制特點，聯(lián)邦與州的關系非常微妙，在法律落實上中央與地方的關系處理就顯得非常重要，其所建立的一個特色制度就是依照《清潔空氣法案》建立的“區(qū)域環(huán)境管理機制”。[5]

日本1968年針對戰(zhàn)后的硫化物污染物的問題制定了《大氣污染防治法》。戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復，針對城市汽車尾氣污染問題，1992年制定了《指定區(qū)域機動車排放氮氧化物總量控制特別措施法》。此外，在《道路交通法》、《道路運輸車輛法》、《電氣事業(yè)法》和《煤氣事業(yè)法》等法律中亦有相關的大氣污染防治內(nèi)容。日本的溫室氣體排放權制度頗具特色。從現(xiàn)狀來看，它與英國的溫室氣體排放權交易制度同樣是一個非同尋常的“政策試驗”。中央政府是整體應對氣候變化的協(xié)調(diào)者，地方政府擔負與民間部門互動的第一線責任；企業(yè)與國民則居于配合者的地位。日本溫室氣體排放權交易制度的顯著特征是：不采取“命令控制模式”，也不采取“經(jīng)濟誘因模式”的管制機制，而是以劃分權責與推廣國民教育為其規(guī)范核心。其優(yōu)點有：法律保證、舉國體制、高層決策、政府主導、統(tǒng)一計劃、綜合資源、群眾參與。當然，日本的這一制度也是在逐步探索之中，也有諸如市場與行政調(diào)控銜接等方面的問題。

以上問題就說明了英、美、日等發(fā)達國家也面臨著清潔空氣立法容易，執(zhí)法困難的問題，究其根本就是立法機關在制定相關清潔空氣法時，未進行透徹的信息需求探究，使得所立法律無法落地，實效性不理想的問題出現(xiàn)。但作為人類文明歷史上最早的工業(yè)化國家，英國、美國和日本最早經(jīng)歷了環(huán)境污染和治理的過程，因此它們也就順理成章地進入了最早一批制定相關法律和制度來解決環(huán)境問題的國家之列。因此，在目前條件下，我國需要依據(jù)具體國情和現(xiàn)有相關環(huán)境立法，取其精華去其糟粕：例如借鑒美國《清潔空氣法》，吸收美國“區(qū)域環(huán)境管理機制”的精髓，說到底就是要加強區(qū)域溝通，而溝通的本質(zhì)即是信息交流，亦即對于信息需求問題的探究，使得所立法律順利落地。將以上這三個國家的針對清潔空氣的做法作為參考的成功經(jīng)驗來制定符合我國國情的清潔空氣法律制度。

（二）理論基礎

1.排放權交易與科斯定理

排放權的思想來源于經(jīng)濟學家對環(huán)境問題的分析，1968年，美國經(jīng)濟學家Dales在其《污染，財產(chǎn)與價格：一篇有關政策制定和經(jīng)濟學的論文》中首次提出了排放權交易的設計，界定了排放權，即權利人在符合法律規(guī)定的條件下向環(huán)境排放污染物的權利。如果允許這項權利在特定條件下進行交易，便成為可交易的排放權。

科斯定理由羅納德·科斯提出的一種觀點，認為在某些條件下，經(jīng)濟的外部性或曰非效率可以通過當事人的談判而得到糾正，從而達到社會效益最大化?？扑贡救藦奈磳⒍ɡ韺懗晌淖?，而其他人如果試圖將科斯定理寫成文字，則無法避免表達偏差。關于科斯定理，比較流行的說法是：只要財產(chǎn)權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產(chǎn)權賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實現(xiàn)資源配置的帕雷托最優(yōu)。

排放權交易價格由市場決定，靈敏度更大，效率更高。在產(chǎn)權明晰條件下，通過經(jīng)濟主體在市場上對污染排放權進行協(xié)商和交易，利用市場價格來引導私人行為，其理論基礎是“科斯”定理。[6-7]理論上，只要排放權初始的分配方式確定，則各企業(yè)通過市場交易，利用價格體系的功能，能夠促使污染外部成本內(nèi)部化，達到最適當?shù)奈廴九欧潘?。[8]

2.碳足跡理論

碳足跡（Carbon Footprint），是指企業(yè)機構、活動、產(chǎn)品或個人通過交通運輸、食品生產(chǎn)和消費以及各類生產(chǎn)過程等引起的溫室氣體排放的集合。它描述了一個人的能源意識和行為對自然界產(chǎn)生的影響，號召人們從自我做起。

本文第三部分清潔空氣立法中的碳稅征收問題依靠碳足跡理論將征稅依據(jù)具體明細化，使得立法更加具有落腳性和實效性。

二、清潔空氣立法中的信息需求

（一）清潔空氣立法所獲信息的范圍及來源

1.清潔空氣法的信息需求范圍

讓“APEC藍”延續(xù)這一目標的提出進一步推動了我國清潔空氣立法的腳步。我們知道，清潔空氣法的實施需要一定的手段方法，而手段方法的確立需要大量相關信息的支持和證實。因此，這就將實施手段方法和信息的需求提上了日程。下面，就將相關實施手段及其對應的信息需求范圍做進一步的闡釋。

（1）排放權交易及其信息需求范圍

排放權交易分兩種類型：總量交易與基準交易?？偭拷灰椎幕痉绞绞牵菏紫仍O定二氧化碳排放水平的總額度,然后將這一額度分解成一定單位的排放權，通過一定方式將排放權分配給排放二氧化碳的經(jīng)濟主體，并允許排放權出售。一個企業(yè)如果排放了少于初始分配的額度，那么就可以出售剩余的額度，而如果排放量超過初始分配的額度，它就必須購買額外的額度，以避免政府的罰款和制裁?；€交易，是以項目為基礎的控制模式。規(guī)則制定者根據(jù)個體的排放水平為參與方劃定基線（通常規(guī)定單位能耗或單位產(chǎn)出的排放率或排放密度）并按特定程序監(jiān)測和計算各參與方所進行的實際排放量。在履行期限屆滿時，管理當局對該時期內(nèi)的實際排放和基線進行比較后，那些實際排放低于基線的參與實體能夠獲得等于二者差額的信用額度，并可自由交易所獲得的額度。如果某參與方的實際排放超過了為其設置的基線，就必須購買相當于超額的信用以保證履行，這一制度的關鍵在于基線的確定。[9-12]

因此，政府需要掌握以下信息：

一是企業(yè)產(chǎn)權明晰。這樣清潔空氣排放權交易主體就會清晰起來，政府在將來的針對方面就有了可靠法人主體，追究法律責任時也較為方便易行。

二是歷史排放水平。這牽涉到政府給予各個污染主體的初始分配方式和排放配給量的問題，需要根據(jù)企業(yè)排放物不同來界定，具體問題具體分析。例如在歐盟的排放權交易體之中，建議免費的排放權應主要分配給那些碳排放量較大且不易通過技術等方式改造的，如化工、電力、冶金等高耗能工業(yè)，其余單位不應分配免費的排放權，并且免費所占的比例應小于20%，剩余的排放權則用于拍賣。這種分配方式避免了全部免費配給所造成的效益損失，同時又比全部拍賣更易被企業(yè)接受。

三是獲取排放量標準信息。例如以單位產(chǎn)出的排放率或排放密度的標準來衡量企業(yè)污染排放量。這樣做的好處是，企業(yè)之間在排放權交易時方便換算，控制總量目標，也有利于相關政府部門按特定程序檢測和計算各個參與方所進行的實際排放量，進而方便相關部門立法時問題的判斷。

四是運作管理信息（包括檢查排污企業(yè)的許可證、監(jiān)督排污情況以及強制執(zhí)行環(huán)境政策）。排污企業(yè)作為一個利益體，如果缺乏有效的監(jiān)督，他們的實際排污量就有可能超過購入的排放權，出現(xiàn)多排污少治理的情況。如何在有限的資源條件下，對排污企業(yè)實施有效的監(jiān)督和措施，確保企業(yè)遵守排污規(guī)則，是排放權交易制度研究的另一個重點。

五是各個利益主體的意見信息。市場參與者根據(jù)自身利益的考慮和出于對清潔空氣立法的強制性考慮，包含強制性參與者和自愿性參與者。相關部門應該掌握有效信息嚴格區(qū)分這兩類參與者，根據(jù)這兩類參與者利益角度的不同出臺相應的監(jiān)督管理措施，以達到資源的有效利用。

（2）碳稅征收及其信息需求范圍

碳稅征收具有政府主導特征。通過征稅，將使企業(yè)面臨的成本中包含社會成本，激勵企業(yè)采取措施降低污染排放。理論上，如果目標是福利最大化，那么稅收比排放權交易占優(yōu)。就減排成本來說，企業(yè)可以根據(jù)碳稅制度，依照自身情況選擇最優(yōu)的減排路徑，因此碳稅提供了相對比較明確的信號。[13]

就碳稅和排放權交易而言，碳稅的優(yōu)點為：（1）碳排放權交易需要確定國內(nèi)碳排放總量，并進行碳排放權的分配，涉及多方利益，在未能達成一致協(xié)議前的實施難度較大，而碳稅的開征則更加靈活；（2）碳稅符合污染者付費原則，而碳排放權交易則允許擁有較多排放權配額的企業(yè)在排放量下降時可出售其排放權，碳稅相對碳排放權交易來說更加公平；（3）碳稅適用于所有排放二氧化碳的對象，而碳排放權交易則因交易成本高和范圍較小，一般限于發(fā)電業(yè)等能源使用大戶；（4）政府可以通過碳稅獲得收入，并用于節(jié)能減排。

因此，碳稅方面政府要得到的信息除了上述排放權交易信息范圍外還應涵蓋：

一是對于企業(yè)減排成本信息的獲取。因為相關立法部門在制定碳稅稅率時需考慮企業(yè)對于所納稅款和減排成本之間的權衡問題，如果減排成本信息獲取不利，就無法制定相關稅率，進而就對整個清潔空氣立法的效率造成不小的影響。

二是對于污染主體排放量信息的確定。這一點關乎碳稅征收起始點的判定，也是各企業(yè)減排工作衡量的標準。相關部門可以對參與企業(yè)安裝檢測排放量裝置，定期檢查和監(jiān)督管理，以獲取準確的排放量信息。

（3）政府補貼及其信息需求政策

政府補貼方式，是通過增加企業(yè)的邊際收益來引導企業(yè)的行為。其間相關部門應獲取的信息的范圍包括：對于參與企業(yè)產(chǎn)品性質(zhì)的確定，要具體問題具體分析。由于補貼的對象不同，其政策效果是不一樣的。對可再生能源，節(jié)能技術投資與開發(fā)等項目的補貼等，會適當減少經(jīng)濟主體的邊際成本（或增加邊際收益），從而達到刺激企業(yè)技術進步，減少溫室氣體排放的目的；如果通過定價政策規(guī)定能源的低價格，然后對石化能源企業(yè)或是電力進行價格補貼或虧損補貼則一般會增加二氧化碳的排放。[14]

綜上所述，除了應用排放權交易、碳稅征收、政府補貼的實施手段方法外，我們還可以將上述三種手段方法相結(jié)合，其對應的信息需求的范圍也相應的需要整合處理，來對應手段方法的融合。

2.清潔空氣法的信息需求來源

（1）政府立法機關內(nèi)部

例如政府環(huán)境信息研究所等類似機構，依靠政府相關部門能夠搜集到來源較為權威的具體而有效的信息。而考慮到實際情況，政府內(nèi)部機構之間不可避免地存在利益不一致的地方，從而到時信息溝通不暢，這就要求機構之間相互協(xié)商溝通，盡量達成一致意見，避免立法過程中的資源浪費現(xiàn)象。

（2）專業(yè)環(huán)境信息機構

例如與清潔空氣信息研究相關的情報所、咨詢公司等。如今越來越多大型的研究機構的服務質(zhì)量相對較高，注重國際龍頭企業(yè)的動向，關注全球化市場的發(fā)展趨勢，盡可能將國內(nèi)外的動態(tài)如實、及時地向所服務的機構傳遞。清潔空氣立法主體與這些專業(yè)機構合作，能夠獲取大量及時、準確、有效的信息，大幅度提高立法的效率。[15]

（3）專家學者和高素質(zhì)信息人才

專家學者主要是在清潔空氣立法過程中提供針對他們所研究的環(huán)境空氣領域的相關立法結(jié)構和相關立法專業(yè)術語方面的建議，但很少關注和考慮利益相關方的利益訴求。這就要求在今后的專家學者提供立法專業(yè)建議之前開展類似座談會這樣的表達民意的活動使得專家學者在提供立法建議時更加切合實際、更加符合公眾的訴求。這樣來自專家學者的信息才更加具有實效性、脫離象牙塔的固有思維。

無論是在上述的政府立法機關內(nèi)部還是在專業(yè)的環(huán)境信息機構，都需要高素質(zhì)的信息人才，我們可以參照日本現(xiàn)行的高級信息情報人才培訓系統(tǒng)，制定一個培養(yǎng)計劃，政府投入硬件教育系統(tǒng)，社會各界特別是環(huán)保公益組織來出資獎學金等項目。此外，通過理論與實踐的結(jié)合保證清潔空氣立法的信息需求得以保證。

（二）信息準確性與及時性的保障問題

例如在上述信息需求范圍的論述中，為了能在清潔空氣法起草階段得到有效信息，面對嚴峻的空氣質(zhì)量壓力，廣泛的開展座談會、論證會、聽證會聽取社會各界對于空氣環(huán)境治理的看法和意見，集思廣益。但執(zhí)行起來仍然需要具體制度的完善來保障信息的準確性問題：一是優(yōu)化參與以上會議的程序，制定參與的法定途徑，促使立法機關不得不廣開立法大門，接受人民監(jiān)督；二是樹立“以相關利益者為中心”的服務型立法理念；三是在方法上充分利用現(xiàn)代傳媒技術，例如新興的網(wǎng)絡媒體等建立公開透明的信息交流平臺，這不僅使得立法機關與人民群眾的溝通渠道更寬更便捷，還能夠促使“全民參與立法”的和諧理念深入人心，讓人們的真實意愿表達更準確地體現(xiàn)在清潔空氣立法過程中。

立法與現(xiàn)實的結(jié)合度是立法主體最為關注的一點。而清潔空氣等環(huán)境問題是隨著我國工業(yè)化進程的加快而逐步出現(xiàn)的，因此具有顯著的現(xiàn)實性特點。為了使得清潔空氣立法能夠更加契合我國現(xiàn)實的環(huán)境問題，必須確保立法所需信息能夠及時獲得，就必須做到：一是在起草審議階段，能夠運用現(xiàn)代各種媒介及時向公眾發(fā)布、更新立法信息，從而得到公眾通過各種社交媒體傳遞出的各種關于清潔空氣立法的反饋信息，增加立法主體對于具體細節(jié)信息的把握，進而使得相關法律更加具有實效性；二是在執(zhí)法階段，各種關于該清潔空氣立法的執(zhí)行效果就浮出水面，相關執(zhí)法主體應將執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各種相關問題分門別類及時向立法機關反饋，立法機關也應及時將反饋信息加以適當處理，或修改或廢除。這樣立法和執(zhí)法部門及時進行相互信息溝通和協(xié)調(diào)，使得清潔空氣法律法規(guī)執(zhí)行期間的問題得到及時有效解決。

此外，建議建立完備的“清潔空氣立法信息庫”，保證立法過程中的信息和反饋資源能夠被有效整合，以備今后修改相關清潔空氣法律法規(guī)的長期可持續(xù)利用和社會信息共享。

三、結(jié)論與展望

綜上所述，本文從我國清潔空氣立法過程中信息需求的角度，證實了本文強調(diào)信息需求問題是清潔空氣立法能否具有落腳性和實效性的關鍵這一觀點，從根本上提出建立科學而系統(tǒng)的信息需求機制，是我國的清潔空氣立法問題有望實現(xiàn)，效果得以切實落實的必由之路。

從一定意義上講，氣候變化的特殊性與復雜性客觀上要求我們時刻對清潔空氣立法的信息需求和現(xiàn)行制度體系做出調(diào)整，從全局出發(fā)，積極推進我國應對氣候變化的頂層立法，為公民、企業(yè)守法，行政機關執(zhí)法與司法機關的審判活動提供明確的政策導向與法律參考依據(jù)。同時，發(fā)揮大國的引領作用，積極踐行國際合作義務，推進清潔空氣立法進程。

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To explore the information needs of China's clean air legislation

Wang Yinga，Zhang Lib
(1．Dept．of economics and management，Xi’an University of Post&Telecommunications，Xi’an 710061，China; 2．The Department of science and technology，Xi’an University of Post&Telecommunications，Xi’an 710121，China)

Environmental governance performance during the 2014 APEC meeting in Beijing for the world left a memorable APEC memory,but"APEC blue"continue to become a major problem after the meeting.Through the research on the environmental protection research deficiencies of our country and the legislation on foreign legislative experience of success.We find that the requirement of information problems in our country are indispensable;the clean air legislation;and through the use of Emissions Tading theory Kos's theorem and Carbon Footprint theory to make sure that the clean air legislation in China is moredetailed,applicable and effective through the information demand problems.Meanwhile it expounds how to explore and ensure the accuracy and timeliness of information process problems in information demand.Hope to have valuable reference to the clean air legislation of our country.

clean air;legislation;information demand;emissions trading

G203

A

1005-913X（2015）05-0114-05

2015-03-17

西安郵電大學2014年度研究生創(chuàng)新基金項目（CXW2014-07）

王 瑩(1990-)，女，山東龍口人，碩士研究生，研究方向：管理科學與工程；張 利(1968-)，男，陜西澄城人，教授，博士，研究方向：電子商務。