美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的特點(diǎn)及借鑒意義

■王向楠

2007年12月4日，保監(jiān)會(huì)和環(huán)保部啟動(dòng)了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”）政策試點(diǎn)，2008年確定了首批參與試點(diǎn)的8個(gè)省市（江蘇、湖南、湖北、河南、重慶、深圳、寧波和沈陽(yáng)）。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出“開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”。2013年環(huán)保部、保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，（強(qiáng)制）要求涉重金屬行業(yè)的企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)，鼓勵(lì)其他高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)（石油天然氣開采、石化、化工等、危險(xiǎn)化學(xué)品等）的企業(yè)投保。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出了“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。環(huán)責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)展至28個(gè)，試點(diǎn)領(lǐng)域涉及重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置、電力、醫(yī)藥、印染等多個(gè)領(lǐng)域，參與試點(diǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品從初期的4個(gè)發(fā)展到目前的20余個(gè)，國(guó)內(nèi)各主要財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司都加入了試點(diǎn)工作。

2014年，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)起步較晚，各地區(qū)在探索建設(shè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制。2013年，環(huán)責(zé)險(xiǎn)簽單保費(fèi)1.93億元，占責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)總額的比重不足1‰；2013年，環(huán)責(zé)險(xiǎn)為9322家（次）企業(yè)單位提供保險(xiǎn)保障128.48億元，投保企業(yè)占我國(guó)企業(yè)總數(shù)的比重亦不足1‰。而上世紀(jì)80年代起的十多年時(shí)間中，環(huán)責(zé)險(xiǎn)就在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍開展，其中美國(guó)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)機(jī)制相比而言最為發(fā)達(dá)完善。美國(guó)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)已形成了較為完善的相關(guān)法律體系和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。本文分析美國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出發(fā)展我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

一、美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)及特點(diǎn)

20世紀(jì)60年代前，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在美國(guó)基本上被忽視，這很大程度上是由于沒有人需要承擔(dān)環(huán)境污染成本。20世紀(jì)60年代起，美國(guó)對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理可能造成的環(huán)境破壞推行責(zé)任保險(xiǎn)。1973年前，環(huán)境污染是在綜合責(zé)任險(xiǎn)保單下承保的。環(huán)境破壞訴訟的猛增、立法對(duì)環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)及嚴(yán)格責(zé)任的執(zhí)行，造成了巨額的環(huán)境賠償費(fèi)用。1973年起，保險(xiǎn)人的公眾責(zé)任保單相繼把故意造成的環(huán)境破壞以及漸進(jìn)性破壞所引起的環(huán)境責(zé)任排除于保險(xiǎn)責(zé)任范圍。即使如此，急劇上升的承保成本以及強(qiáng)大的環(huán)境壓力下的法院判決，令保險(xiǎn)人經(jīng)營(yíng)困難（Flanigan，2002）。

為了遏制日益嚴(yán)重的環(huán)境破壞，美國(guó)政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)力度，在《清潔大氣法》（1970）、《清潔水法》（1972）、《環(huán)境應(yīng)對(duì)、 賠償和責(zé)任綜合法》（1980）等相關(guān)法律法規(guī)中，采取了排污收費(fèi)原則和針對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的嚴(yán)格責(zé)任制度。隨著市場(chǎng)需求的增加，自1977年起，一些公司開始對(duì)漸進(jìn)性的污染事故承保，這種保單被稱為環(huán)境損害責(zé)任保單（Environmental Impairment Liability Insurance，EIL Insurance）。到1984年，美國(guó)有50多家公司提供了環(huán)境損害責(zé)任保單。此時(shí)，保險(xiǎn)業(yè)還沒有充分意識(shí)到環(huán)境損害保險(xiǎn)的危害性①Dybdahl and Taylor（1996）認(rèn)為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)暴露的特征包括：（1）難于識(shí)別；（2）風(fēng)險(xiǎn)暴露和損失之間一般沒有明顯的因果關(guān)系；（3）潛伏期長(zhǎng)；（4）對(duì)損害責(zé)任擔(dān)心造成的影響達(dá)到甚至超過了損害本身的影響；（5）在任何一個(gè)時(shí)刻都很難測(cè)算損害程度；（6）環(huán)境損失通常昂貴，可能是巨災(zāi)（catastrophe）；（7）事故識(shí)別和損害治理技術(shù)的進(jìn)步會(huì)導(dǎo)致人們?cè)黾语L(fēng)險(xiǎn)暴露；（8）由于污染物的積累和移動(dòng)，環(huán)境損失經(jīng)常會(huì)隨著時(shí)間而擴(kuò)大。。隨著一系列環(huán)境法律的實(shí)施，特別是，1980年《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法案》（CERCLA）（又稱“超級(jí)基金法”，Superfund）設(shè)定了環(huán)境污染的嚴(yán)格責(zé)任和追溯制度后，保險(xiǎn)業(yè)在上世紀(jì)80年度中后期損失很大。1986年環(huán)境污染保單開始增加“絕對(duì)污染排除”條款。20世紀(jì)90年代起，美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)開始恢復(fù)發(fā)展。

美國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)主要分為兩類：環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和自由場(chǎng)地治理責(zé)任保險(xiǎn)。前者承保被保險(xiǎn)人因其破壞環(huán)境造成鄰近土地上任何第三人的人身或財(cái)產(chǎn)損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任；后者承保被保險(xiǎn)人因其污染其所有或使用的場(chǎng)地而依法應(yīng)當(dāng)支出的治理費(fèi)用。保險(xiǎn)人一般只對(duì)非故意、突發(fā)性的環(huán)境污染事故（如自然災(zāi)害、意外事故）所造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，但對(duì)被保險(xiǎn)人日常的、積累性的排污行為所致的污染損害也可以予以特別承保。

美國(guó)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)。

第一，完善的環(huán)境立法和自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的保險(xiǎn)制度。美國(guó)對(duì)于環(huán)境責(zé)任的嚴(yán)格規(guī)定和對(duì)環(huán)境污染的嚴(yán)厲處罰，促使企業(yè)會(huì)主動(dòng)尋求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手段來降低經(jīng)營(yíng)過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)60年代起，美國(guó)就針對(duì)有毒物資和廢棄物的處理企業(yè)推行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。1976年的《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)國(guó)家環(huán)保署在其行政命令中，要求業(yè)主就日后對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任和關(guān)閉估算費(fèi)用等進(jìn)行投保。美國(guó)規(guī)定工程的承包商、分包商和咨詢?cè)O(shè)計(jì)者都需要投保相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，才能取得工程合同。美國(guó)法規(guī)還要求土地填埋設(shè)施的管理者、地面貯存和土地處理單位的管理者為非突發(fā)或非事故性事件（如滲漏和對(duì)地下水的漸進(jìn)性污染）購(gòu)買保險(xiǎn)，已經(jīng)有45個(gè)州出臺(tái)了相應(yīng)的危險(xiǎn)廢物責(zé)任保險(xiǎn)制度（別濤和樊新鴻，2007）。

第二，美國(guó)的保險(xiǎn)人除了將故意的污染視為除外責(zé)任之外，還對(duì)環(huán)境保單的承保范圍做出了嚴(yán)格規(guī)定。例如，考慮到有害廢棄物處理費(fèi)用昂貴且高度危險(xiǎn)，將有害廢棄物的傾倒劃入保單除外責(zé)任，即由土地的現(xiàn)有所有人承擔(dān)責(zé)任。環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)保單一般也將被保險(xiǎn)人自己所有或照管的財(cái)產(chǎn)因?yàn)榄h(huán)境破壞而遭受的損失作為除外責(zé)任。

第三，專業(yè)性的責(zé)任保險(xiǎn)公司。美國(guó)于1982年成立了環(huán)責(zé)險(xiǎn)聯(lián)合體——污染責(zé)任保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，1988年成立一家專門承保環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司。對(duì)于突發(fā)、意外的環(huán)境損害，由現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司直接承保，或由政府出面引導(dǎo)保險(xiǎn)公司建立共保聯(lián)合體來承保。由于漸發(fā)的環(huán)境破壞責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的可能非常大，一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司對(duì)其承保并不熱心，因而成立了專門的政策性保險(xiǎn)公司。

第四，環(huán)境污染的連帶責(zé)任。美國(guó)實(shí)施環(huán)境污染的連帶責(zé)任，即，當(dāng)環(huán)境污染責(zé)任不能在多個(gè)致害主體之間分?jǐn)倳r(shí)，或一些致害主體倒閉破產(chǎn)時(shí)，受害方可以向任何一個(gè)致害方要求其承擔(dān)全部責(zé)任。這被稱為“深口袋”原則，即，確保有最有支付能力的一方負(fù)擔(dān)最后的責(zé)任。

第五，環(huán)境污染損害賠償基金制度。美國(guó)建立了專門基金用于降低承保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，該基金由兩部分組成：有害物質(zhì)反應(yīng)基金和關(guān)閉責(zé)任基金。前者用于環(huán)境污染治理和環(huán)境功能生態(tài)的恢復(fù)；后者用于及時(shí)清除從船舶或者任何岸上的或近海岸的設(shè)施排入環(huán)境的有害物質(zhì)，以及支付有害物質(zhì)的排放造成財(cái)產(chǎn)和自然環(huán)境的損害所需要的清掃費(fèi)用和補(bǔ)償要求。

二、發(fā)展我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的對(duì)策建議

為了加快發(fā)展我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，本文提出如下對(duì)策建議。

1．解決了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的法律基礎(chǔ)，才能促使企業(yè)形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)并產(chǎn)生最基本的投保動(dòng)力。美國(guó)早在1976年就通過了《資源保全與恢復(fù)法》，授權(quán)國(guó)家環(huán)保署對(duì)毒性廢棄物的處理、儲(chǔ)存或處置制定管制標(biāo)準(zhǔn)，并在后續(xù)的行政命令中要求企業(yè)對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任、關(guān)閉估算費(fèi)用以及關(guān)閉后三十年內(nèi)所可能引發(fā)的監(jiān)測(cè)與維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行投保。我們的法律法規(guī)中需要更詳細(xì)地規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位、運(yùn)作模式、承保方式、管理機(jī)構(gòu)、賠償責(zé)任、索賠時(shí)效、重點(diǎn)領(lǐng)域等。此外，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵(lì)有立法權(quán)的地區(qū)開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法工作，制定配套的法規(guī)、政策和管理辦法，先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)。

2．采取“強(qiáng)制為主、自愿為輔”的環(huán)責(zé)險(xiǎn)模式。環(huán)境侵權(quán)行為具有在法律關(guān)系主體上的不平等性、侵權(quán)對(duì)象的廣泛性、損害行為與結(jié)果之間因果關(guān)系的不明確性、損害的長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)際環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，宜采取 “強(qiáng)制為主、自愿為輔”的環(huán)責(zé)險(xiǎn)模式，對(duì)不同的行業(yè)和企業(yè)規(guī)模實(shí)行“區(qū)別對(duì)待”。鼓勵(lì)大多數(shù)企業(yè)自愿購(gòu)買環(huán)責(zé)險(xiǎn)；而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大、環(huán)境破壞嚴(yán)重的行業(yè)和企業(yè)，實(shí)施強(qiáng)制“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”。強(qiáng)制型環(huán)責(zé)險(xiǎn)模式的優(yōu)點(diǎn)在于：一是能及時(shí)保障受害人利益，使其損失不必經(jīng)過復(fù)雜的程序就能得到補(bǔ)償；二是有效避免保險(xiǎn)公司拒保；三是避免逆向選擇。

3．加強(qiáng)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)。產(chǎn)品設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面。其一，由于“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”的保險(xiǎn)利益不確定性較大、索賠時(shí)效長(zhǎng)、責(zé)任限額缺乏理想的參考標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“長(zhǎng)尾”風(fēng)險(xiǎn)的精算和管理。其二，從我國(guó)開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來看，環(huán)責(zé)險(xiǎn)的賠付率低于國(guó)內(nèi)的其他險(xiǎn)種，更低于國(guó)外的環(huán)責(zé)險(xiǎn)，而賠付率低必然影響企業(yè)參保的積極性。因而，隨著經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的積累，保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)產(chǎn)品精算，降低產(chǎn)品的附加費(fèi)率。其三，從國(guó)際上看，環(huán)責(zé)險(xiǎn)在問世之處只承保突發(fā)的環(huán)境破壞事件，而漸發(fā)的環(huán)境破壞事故是逐步從除外責(zé)任進(jìn)入到承保責(zé)任的。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)從只承保突發(fā)性的環(huán)境侵權(quán)事故開始，通過提高技術(shù)、積累經(jīng)驗(yàn)，逐漸把“積累性”的污染事故納入承保范圍。

4．使用相對(duì)長(zhǎng)的索賠時(shí)效。環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的復(fù)雜性和危害的潛伏性，使環(huán)境侵權(quán)的索賠時(shí)效應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般侵權(quán)的索賠時(shí)效。建議在保險(xiǎn)合同中加入“日落條款”，約定自保單失效之日起30年（或其他較長(zhǎng)期限）為被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人索賠的最長(zhǎng)期限。在此期限內(nèi)，對(duì)保險(xiǎn)單有效期內(nèi)發(fā)生的侵權(quán)索賠事件，保險(xiǎn)人承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任；而超過這一期限向被保險(xiǎn)人請(qǐng)求環(huán)境侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)模ｋU(xiǎn)人不再為被保險(xiǎn)人承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。

5．建立環(huán)境救濟(jì)基金和其他風(fēng)險(xiǎn)分散市場(chǎng)。環(huán)境破壞可能帶來巨大損失，當(dāng)賠償金超過環(huán)責(zé)險(xiǎn)的限額，投保人又無力承擔(dān)賠付責(zé)任時(shí)，環(huán)境救濟(jì)基金可以介入進(jìn)行賠償。美國(guó)在1980年出臺(tái)了“超級(jí)基金法”，規(guī)定對(duì)于無法確定侵權(quán)者或侵權(quán)者沒有賠償能力的，由超級(jí)基金來支付污染場(chǎng)地的修復(fù)費(fèi)用。環(huán)境救濟(jì)基金對(duì)維護(hù)受害者權(quán)益、化解事故引發(fā)的社會(huì)矛盾有積極意義，其是與環(huán)責(zé)險(xiǎn)相互補(bǔ)充的制度設(shè)計(jì)，也是國(guó)家賠償與救濟(jì)機(jī)制的組成部分。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建環(huán)責(zé)險(xiǎn)的超賠再保險(xiǎn)體系，探索環(huán)境巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的證券化，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)之間進(jìn)行分散。

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