新預(yù)算法下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要點(diǎn)

○高瑞珍

（深圳市公園管理中心 廣東 深圳 518000）

為鞏固我國(guó)近年來(lái)在推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)等改革方面的成果，繼續(xù)深化預(yù)算制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，我國(guó)自2004年啟動(dòng)了預(yù)算法修訂工作，在經(jīng)歷了近十年時(shí)間和全國(guó)人大四次審議后，于2014年8月31日通過(guò)了預(yù)算法修正案。新預(yù)算法展現(xiàn)了許多創(chuàng)新性的亮點(diǎn)，為預(yù)算管理指明了方向，也對(duì)預(yù)算管理提出了更具體、深入的要求。行政事業(yè)單位是我國(guó)預(yù)算結(jié)構(gòu)的重要組成部分，從行政事業(yè)單位的管理層面來(lái)看，只有深刻理解新預(yù)算法精神，準(zhǔn)確把握新預(yù)算法對(duì)預(yù)算管理的要求，才能更好地開(kāi)展單位財(cái)務(wù)工作，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。

一、行政事業(yè)單位管理層應(yīng)增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，依法履行職責(zé)

我國(guó)《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，是各級(jí)政府制定財(cái)政政策、開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需遵循的基本法則。關(guān)于違反預(yù)算法的法律責(zé)任，原預(yù)算法只對(duì)擅自變更預(yù)算、擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入和不按預(yù)算開(kāi)支的行為做了簡(jiǎn)單規(guī)定。新預(yù)算法強(qiáng)化了法律責(zé)任制度，將法律責(zé)任從原來(lái)的3條3款增加到5條25款。如果政府及有關(guān)部門、單位違反預(yù)算法規(guī)定，除了責(zé)令政府及有關(guān)部門、單位改正，還對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員規(guī)定了具體的法律責(zé)任，包括降級(jí)、撤職、開(kāi)除、甚至追究刑事責(zé)任?？梢?jiàn)，無(wú)論是從責(zé)任條款的數(shù)量，還是從責(zé)任追究的程度來(lái)看，新預(yù)算法都大大強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。因此，行政事業(yè)單位管理層應(yīng)增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，自覺(jué)把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格按照新預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行部門預(yù)算的編制、調(diào)整和執(zhí)行，嚴(yán)禁出現(xiàn)預(yù)算編制粗編亂報(bào)、預(yù)算調(diào)整隨心所欲、預(yù)算執(zhí)行違法違規(guī)等行為。

二、行政事業(yè)單位應(yīng)勤儉節(jié)約、講求績(jī)效，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益

新預(yù)算法第十二條規(guī)定：各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。預(yù)算單位在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)應(yīng)將“勤儉節(jié)約”和“講求績(jī)效”充分結(jié)合起來(lái)。勤儉節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德，是治家治國(guó)之本。然而，近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)的豐富，百姓講排場(chǎng)奢侈浪費(fèi)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位公款吃喝玩樂(lè)、地方政府建豪華辦公樓等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新修改的預(yù)算法將原法中“厲行節(jié)約”和“勤儉建國(guó)”的規(guī)定統(tǒng)一為“勤儉節(jié)約”原則，要求各級(jí)預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所建設(shè)、裝修支出；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，各級(jí)政府、各部門、各單位不得鋪張浪費(fèi)，不得虛假列支。勤儉節(jié)約，是用好、用實(shí)財(cái)政資金，建設(shè)廉潔政府的有力保障。

新預(yù)算法多處強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理，如：編制預(yù)算要參考有關(guān)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，制定相關(guān)的績(jī)效管理目標(biāo)；人大出具預(yù)算審查報(bào)告時(shí)要就“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議；各級(jí)政府、各部門、各單位要對(duì)預(yù)算支出情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；決算草案的審查重點(diǎn)是重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況。可見(jiàn)，績(jī)效管理貫穿了預(yù)算編制和審查、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督及決算審查全過(guò)程，既講求預(yù)算執(zhí)行效率，也講求預(yù)算執(zhí)行效果。

因此，預(yù)算單位管理層既要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、年終預(yù)算完成率，也要關(guān)注預(yù)算完成效果，如行政經(jīng)費(fèi)節(jié)約率是多少，項(xiàng)目完成結(jié)果是否達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，是否為社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。花最少的錢辦好最多的事，是成本效益原則的最優(yōu)體現(xiàn)，也是百姓對(duì)公共資金使用效果的要求。行政事業(yè)單位要將“勤儉節(jié)約”和“講求績(jī)效”兩個(gè)原則密切結(jié)合起來(lái)，把有限的財(cái)政資金優(yōu)先用于保障和改善民生項(xiàng)目，并在使用過(guò)程中充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。

三、行政事業(yè)單位應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)

新預(yù)算法第六章第五十三條明確規(guī)定：各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。這一條款的制定，一方面來(lái)看，是對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行行為的約束，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行行為的法律責(zé)任；另一方面來(lái)看，又是給了預(yù)算單位管理層充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，展現(xiàn)其預(yù)算管理才能的機(jī)會(huì)。因此，預(yù)算單位管理層應(yīng)考慮的是：如何做好單位預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算單位要在預(yù)算執(zhí)行中擔(dān)起主體角色，發(fā)揮積極作用，需要依靠一個(gè)良好的內(nèi)部控制體系，它能幫助單位管理者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效地運(yùn)行。雖然財(cái)政部在2012年11月已正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位從2014年1月1日起實(shí)施此規(guī)范，但是至今為止，很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面還是很薄弱的，主要表現(xiàn)為：沒(méi)有全面梳理業(yè)務(wù)流程，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；沒(méi)有將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度，用制度來(lái)管理人、財(cái)、權(quán)；內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)落后，沒(méi)有好好運(yùn)用現(xiàn)代科技手段來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部控制。很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍是一種碎片式地控制管理，沒(méi)有形成一個(gè)完整的體系，不利于提高內(nèi)部控制的效率和效果。因此，新預(yù)算法下，預(yù)算單位要想當(dāng)好預(yù)算執(zhí)行的主體，承擔(dān)得起預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，就要重視單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，將其打造成預(yù)算執(zhí)行管理的一把利器，用來(lái)規(guī)范單位的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保障預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)，提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。

四、行政事業(yè)單位要建立健全財(cái)政信息公開(kāi)制度，加大信息公開(kāi)力度

新預(yù)算法的第一條條款明確指出，要建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，并在之后的第十四條、第八十九條及第九十二條條款中對(duì)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)間、主體等都作了具體的規(guī)定，未依照規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)和說(shuō)明的，將追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。在此需要提請(qǐng)預(yù)算單位管理層注意的是，預(yù)算公開(kāi)除了公開(kāi)預(yù)決算相關(guān)信息外，還包括政府采購(gòu)信息公開(kāi)、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告公開(kāi)。因原預(yù)算法在預(yù)決算公開(kāi)方面沒(méi)有規(guī)定，所以部分預(yù)算單位對(duì)信息公開(kāi)工作不重視，覺(jué)得可為可不為，或者是信息公開(kāi)不全面，不及時(shí)。今后，預(yù)算單位管理層要牢固樹(shù)立信息公開(kāi)、透明的觀念，除了做好新預(yù)算法要求的預(yù)決算公開(kāi)、政府采購(gòu)情況公開(kāi)和有關(guān)審計(jì)報(bào)告公開(kāi)外，還應(yīng)不斷擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍，主動(dòng)把百姓熱點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和單位重大項(xiàng)目情況進(jìn)行公開(kāi)，如“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況、部門預(yù)算500萬(wàn)元以上項(xiàng)目、政府投資基建項(xiàng)目等信息的公開(kāi)。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全財(cái)政信息公開(kāi)制度，充分利用政府門戶網(wǎng)站、政府公告、新聞媒體、檔案館等途徑，拓寬信息公開(kāi)渠道，全面、真實(shí)地公開(kāi)信息，保障人民群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的知悉權(quán)，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。

五、行政事業(yè)單位應(yīng)制定事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)，做好中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃，編制三年滾動(dòng)預(yù)算

新預(yù)算法首次提出，各級(jí)政府可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這是一種新的預(yù)算機(jī)制，打破了以往要求單一預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收支平衡的原則，講求預(yù)算長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，如因政策需要，可以在編制財(cái)政收支預(yù)算時(shí)編列赤字，但應(yīng)做好以后年度分年彌補(bǔ)計(jì)劃。預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，原則上超收收入當(dāng)年不安排支出，可以用來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字、減少政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如果出現(xiàn)短收，可以削減支出或按程序從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金彌補(bǔ)。

我國(guó)行政事業(yè)單位部門預(yù)算按照“二上二下”的預(yù)算編報(bào)程序完成，是一種由下至上，逐級(jí)匯總的預(yù)算編報(bào)方式。因此，各級(jí)政府要做好跨年度預(yù)算平衡，并實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期預(yù)算平衡可控，首先需要各基層預(yù)算單位做好本單位跨年度預(yù)算平衡的具體工作，包括制定事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)，做好項(xiàng)目調(diào)研、論證工作，科學(xué)編報(bào)中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃，編制三年滾動(dòng)預(yù)算。擬定事業(yè)發(fā)展目標(biāo)時(shí)若只考慮一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)能開(kāi)展和完成的事項(xiàng)，容易導(dǎo)致急于求成，粗制濫造，急功近利等行為，不利于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的品質(zhì)提升和公共事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，預(yù)算單位應(yīng)用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，做好中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃。以深圳綠地管養(yǎng)為例，初期目標(biāo)是達(dá)到一定的綠化覆蓋率，之后是綠地分級(jí)管養(yǎng)，如今是著力打造綠地精品區(qū)和特色公園。顯然，隨著綠地管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障力度需逐步加大。負(fù)責(zé)城市綠化管理的預(yù)算單位通過(guò)編制三年滾動(dòng)預(yù)算，可以將城市綠化投入資金的逐年上升趨勢(shì)反映出來(lái)，財(cái)政部門據(jù)此做好財(cái)政收支安排，確保財(cái)政收支預(yù)算年度內(nèi)平衡或跨年度平衡?？梢?jiàn)，預(yù)算單位制定事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)，并做好與之相匹配的中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃，能為政府預(yù)算決策提供信息，有利于政府財(cái)政部門綜合衡量財(cái)政收支配比，統(tǒng)籌兼顧，合理分配資金，確保跨年度預(yù)算平衡。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，新預(yù)算法對(duì)單位預(yù)算管理提出了更高、更具體的要求。行政事業(yè)單位管理層要深刻理解新預(yù)算法精神，把握今后預(yù)算管理工作的方向和重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政收支行為，促進(jìn)公共事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

[1]中華人民共和國(guó)預(yù)算法（含草案說(shuō)明）（2014年修訂）[M].中國(guó)法制出版社，2014.

[2]財(cái)政部條法司：中華人民共和國(guó)預(yù)算法修改前后對(duì)照表[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[3]財(cái)政部會(huì)計(jì)司：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

[4]樓繼偉：認(rèn)真貫徹新預(yù)算法，依法加強(qiáng)預(yù)算管理[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-01.