新型城鎮(zhèn)化背景下政府與市場角色定位及關(guān)系創(chuàng)新

○李劍榮

（宜賓學(xué)院經(jīng)濟研究所 四川 宜賓 644000）

我國已進入到了“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，城鎮(zhèn)化成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力。但過去的城鎮(zhèn)化模式主要由政府主導(dǎo)，現(xiàn)在弊端日益凸顯，需要新型城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化模式需要調(diào)整好政府與市場的角色定位以及相互之間的關(guān)系創(chuàng)新，這是新型城鎮(zhèn)化科學(xué)實踐的必然要求。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的內(nèi)涵與問題

1、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的內(nèi)涵

（1）身份等級觀念與城鄉(xiāng)二元制度。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的模式與“路徑依賴”依靠既有的觀念與制度支撐。我國城鎮(zhèn)化模式的核心觀念是“身份等級”觀，通過戶籍制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差異予以體現(xiàn)，身份等級觀念當(dāng)中最突出的莫過于城鄉(xiāng)二元以及區(qū)域差別兩類。城鄉(xiāng)二元制度產(chǎn)生于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的歷史背景之下，是為迅速推進工業(yè)化而采取的階段性政策。但隨著時間的推移，城鄉(xiāng)二元制度在人民印象中根深蒂固，當(dāng)下農(nóng)民與農(nóng)村的土地利益的受損，與此觀念不無關(guān)系?！皡^(qū)域有別”反映了不同地區(qū)出生的人在基本公共服務(wù)的差異，尤其是1993年財政分權(quán)改革以來，地方公共服務(wù)的供給與政府財政收入水平直接掛鉤，使得地方經(jīng)濟發(fā)展水平成為地方居民的新標(biāo)簽。

（2）人地分割與“土地謀利”的利益分配格局。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出土地城鎮(zhèn)化高于人口城鎮(zhèn)化的明顯特征，部分城市土地面積過大、效率利用低、“鬼城頻現(xiàn)”，這種“人地分割”的模式帶來了城市表面上的繁榮發(fā)展，但也導(dǎo)致農(nóng)民不能及時得到土地拆遷的利益補償，加劇了城鄉(xiāng)二元的格局。土地權(quán)屬關(guān)系轉(zhuǎn)換所引發(fā)的增值收益分配問題是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化問題的核心。地方政府通過“低價拿地，高價出讓”的方式獲取了大量的收益。這樣地方政府一方面利用自身的壟斷地位抬高地價，另一方面地價上升反過來又強化地方征地積極性，這使傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式在這種利益分配格局中得到不斷強化，弊病日益凸顯。

2、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的政府與市場關(guān)系弊端

（1）戶籍制度導(dǎo)致公共服務(wù)供給失衡。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)二元制度的初具形成。城鄉(xiāng)二元制度使得農(nóng)民難以享受到與城市居民同樣的基本公共服務(wù)。2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定，通過取消城市戶口與農(nóng)村戶口而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，而且強調(diào)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民轉(zhuǎn)型以后，進城之后的就業(yè)、子女教育以及養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的改革問題，是促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有益的探索。但農(nóng)民工市民化成本依然主要由本地政府承擔(dān)，缺乏支持農(nóng)民工市民化的公共成本分擔(dān)機制，導(dǎo)致地方政府積極性受到影響。

（2）土地制度不完善導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受損。由于農(nóng)村土地市場不健全以及土地制度的不完善，農(nóng)民很難從土地的流轉(zhuǎn)中獲得適當(dāng)?shù)臋?quán)益收入。首先，法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，但農(nóng)村集體一直存在主體空置與虛化的問題；其次，農(nóng)村土地進入土地交易市場的唯一方式是國家征用，農(nóng)村土地交易市場的不完善導(dǎo)致自發(fā)的土地交易流轉(zhuǎn)范圍局限在集體內(nèi)部，加之土地價值評估機構(gòu)的缺乏，農(nóng)村集體建設(shè)用地及宅基地的市場價值很難得到體現(xiàn)；最后，現(xiàn)行《土地管理法》下，雖然農(nóng)民征地獲得的補償應(yīng)該是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，但這與農(nóng)民土地增值收入相比依然是杯水車薪，農(nóng)村土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)依然難產(chǎn)，導(dǎo)致失地農(nóng)村得不到合理的補償。

（3）政府過度干預(yù)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策受阻。改革開放以來，我國通過采取壓低勞動、資本以及土地等要素價格的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略獲得了出口替代經(jīng)濟戰(zhàn)略的比較優(yōu)勢，為經(jīng)濟長期發(fā)展提供了源源不斷的動力，但也帶來了資源消耗過度、環(huán)境污染以及收入分配不均等問題。對于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策而言，由于我國稅收制度設(shè)計以生產(chǎn)環(huán)節(jié)而非消費環(huán)節(jié)為導(dǎo)向，政府傾向于通過擴大投資發(fā)展鋼鐵、水泥以及裝備制造等重工化等高稅收企業(yè)，配合積極的財政與貨幣政策，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)重工化趨勢以及不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題的產(chǎn)生。要素市場不完善、產(chǎn)業(yè)政策的傾向性明顯以及地方市場制度的不健全都使得地方城鎮(zhèn)化缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐。

二、市場主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化特征與運作機制

1、新型城鎮(zhèn)化的市場主導(dǎo)的特征

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該充分遵循“政府主導(dǎo)、市場決定、企業(yè)組織、社會參與、居民自主”的理念要求。市場主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化模式能對城鎮(zhèn)空間載體及附著資源進行集聚、重組以及運營，并充分發(fā)揮企業(yè)主體在城鎮(zhèn)化過程中的作用。具體而言，新型城鎮(zhèn)化的推進有四個主要特征，第一是充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完成由政府主導(dǎo)到市場決定的理念轉(zhuǎn)變；第二是以人為本，完成土地城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變；第三是集約化發(fā)展，完成城鎮(zhèn)化的粗放高消耗到集約綠色的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；第四是更加注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量與效益。

2、新型城鎮(zhèn)化市場主導(dǎo)的運作機制

新型城鎮(zhèn)化的市場主導(dǎo)應(yīng)根據(jù)市場供求變化關(guān)系、市場價格波動以及市場主體之間的公平競爭得以體現(xiàn)。主要包括如下三個方面的運作機制。（1）自由競爭機制。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，土地、勞動等要素的供給者之間的競爭決定了成本最小的要素的被選擇；企業(yè)之間對生產(chǎn)要素的使用的競爭導(dǎo)致企業(yè)的優(yōu)勝劣汰；而要素供給者與企業(yè)之間的要素供需博弈決定了生產(chǎn)要素的收入分配。（2）價格調(diào)節(jié)機制。價格機制充分反映了市場的供需信息，是市場機制的核心。城鎮(zhèn)化過程中土地要素價格不僅決定著企業(yè)生產(chǎn)要素的組合，而且決定了土地財富在政府、民眾以及企業(yè)之間的分配關(guān)系。（3）等價交換機制。等價交換機制基于自愿的前提，通過公平競爭保障了資源優(yōu)化配置以及收益的公平分享。企業(yè)組織城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過保障國有土地與農(nóng)村集體土地同等價值增長而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

三、新型城鎮(zhèn)化模式下政府與市場關(guān)系定位與互動機制

1、政府與市場關(guān)系定位

城市發(fā)展主要有兩大動力來源，第一是要素、商品以及產(chǎn)業(yè)的集聚；第二是公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效率。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)保障政府的引導(dǎo)地位，做到政府與市場邊界“不錯位”、政府市場職能“不缺位”、政府市場作用“協(xié)同補位”。這就要求首先要理清政府與市場的邊界。政府的主要任務(wù)是公共服務(wù)品的供給，而市場主導(dǎo)要素流動以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次要明確政府與市場的職能。各級地方政府要明確自身在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是需要能夠根據(jù)不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展差異保持一定的制度適應(yīng)彈性。再次，既要防止市場放任而出現(xiàn)的郊區(qū)自由化，還需要警惕市場發(fā)展停滯不前所帶來的產(chǎn)業(yè)支撐空心化的難題。最后政府與市場需要協(xié)同補位。政府應(yīng)該做好市場發(fā)揮作用的“后勤保障”工作，優(yōu)化市場競爭環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航。

2、政府與市場結(jié)合的運作機制

政府與市場應(yīng)該在資金籌措、成本分擔(dān)、土地占補以及生態(tài)補償?shù)葯C制上協(xié)調(diào)運作。城鎮(zhèn)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大都需要資金密集型的企業(yè)予以支撐。在資金籌措方面，政府應(yīng)該建立多層次的資本市場體系，完善企業(yè)信用評價體系，為社會創(chuàng)造良好的信用環(huán)境，通過開放行業(yè)限制，探索PPP公私合營模式吸引社會資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來。在成本分擔(dān)方面，要通過建立農(nóng)村與城市、地方政府與中央政府、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的成本分擔(dān)機制，激勵政府與企業(yè)提供更多具有正外部性的產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的路徑轉(zhuǎn)變。在土地占補機制的完善方面，應(yīng)該探索從“總量項目平衡”到“數(shù)量質(zhì)量雙平衡”的轉(zhuǎn)變，建立完善土地交易市場，通過市場化的機制實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的占補平衡。最后，應(yīng)依照“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護，誰保護誰受益，誰受益誰補償”的原則，探索生態(tài)補償機制的完善，通過征收環(huán)境稅、財政補貼、吸引社會資本的方式實現(xiàn)綠色節(jié)能的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3、建立有彈性的行政體制

多層次的城鎮(zhèn)管理體制很容易加劇市縣之間的發(fā)展矛盾，縣級資源容易被市級依靠公權(quán)及行政優(yōu)勢擠占。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要通過減少行政層次提高政府辦事效率，例如通過嘗試“省管縣”改革實現(xiàn)真正意義上的市縣分治，實現(xiàn)市縣在法律意義上的行政平級，對不同層次之間的行政關(guān)系進行重新梳理，有利于縣級城市以及相關(guān)中小城市獲得更大的發(fā)展權(quán)，促進城市之間的公平競爭與資源的最優(yōu)化配置。另外，優(yōu)化各級政府之間的權(quán)責(zé)分配，使得財權(quán)事權(quán)相匹配：首先，可以對省級政府與縣市級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系進行重新定位，強化省級政府的區(qū)域統(tǒng)籌功能，弱化其直接配置公共資源的權(quán)力；其次，將工商、稅收以及土地管理權(quán)下放縣級政府，推進強縣擴權(quán)改革；最后，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與強鎮(zhèn)擴權(quán)政策，賦予中心鎮(zhèn)社會保障、戶籍管理以及集鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)利，有利于緩解中心鎮(zhèn)公共服務(wù)供給與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

4、推進城市群產(chǎn)業(yè)重組與治理模式創(chuàng)新

現(xiàn)代城市群的健康發(fā)展需要依托產(chǎn)業(yè)集群集聚、功能集成與合理分工的產(chǎn)業(yè)一體化空間格局。包括長三角、珠三角以及京津冀在內(nèi)的發(fā)達城市群應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息革命所帶來的發(fā)展機遇，實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與高端服務(wù)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，搶占全球價值鏈的競爭高地；中西部地區(qū)應(yīng)該通過承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)，利用區(qū)域資源優(yōu)勢培育自身發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。城市群的一體化發(fā)展面臨著跨行政區(qū)行政管理分散化的矛盾，需要建立與完善城市群之間的協(xié)調(diào)機制。對于長江中游城市群、長三角以及珠三角跨省區(qū)的區(qū)域中心城市群，應(yīng)組建國家級的“發(fā)改委”垂直領(lǐng)導(dǎo)的城市群管理委員會；對于不跨省區(qū)的或者省內(nèi)省市群，如中原城市群、關(guān)中城市群等，可以組建地方性的城市群協(xié)調(diào)管理委員會。另外，為促進城市群內(nèi)部政府與民間的非正式合作與交流，應(yīng)該探索建立跨區(qū)域的一體化的戶籍、就業(yè)以及信息評價制度。最后，加快城市群治理模式的創(chuàng)新離不開跨區(qū)域公共物品的共享以及公共財政支出的監(jiān)督機制的保障。

[1]趙劍鋒：新型城鎮(zhèn)化政府與市場融資關(guān)系再思考[J].改革與戰(zhàn)略，2015（1）.

[2]辜勝阻：新型城鎮(zhèn)化：政府要重“引導(dǎo)”避“主導(dǎo)”[J].中國經(jīng)濟周刊，2013（27）.