論我國(guó)外資并購(gòu)政策的法律因應(yīng)與規(guī)制

■ 石光乾 副教授（蘭州文理學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 蘭州 730010）

跨國(guó)并購(gòu)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下已成為國(guó)際最重要的對(duì)外直接投資方式之一，并對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及其作用影響日甚?？鐕?guó)并購(gòu)對(duì)東道國(guó)帶來(lái)利益時(shí)，亦對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法及其經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生負(fù)重與挑戰(zhàn)。國(guó)際上相關(guān)跨國(guó)并購(gòu)立法存在明顯差異，而就國(guó)內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與資本積累，外資在華并購(gòu)行為日趨增多，但目前外資并購(gòu)政策及其法律體系建構(gòu)并不完善，從制度、效力層面阻礙了外資在華并購(gòu)，不利于在法律框架下實(shí)現(xiàn)外資并購(gòu)的穩(wěn)續(xù)發(fā)展。后金融危機(jī)時(shí)期，應(yīng)從解構(gòu)外資并購(gòu)政策的法效力和作用范圍為視域，健全外資并購(gòu)法律規(guī)范和體系，摒除現(xiàn)有制度缺失與沖突，實(shí)現(xiàn)我國(guó)外資并購(gòu)政策的法治化和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

外資并購(gòu)政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與評(píng)價(jià)

經(jīng)濟(jì)全球化戰(zhàn)略是推進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)主體間跨國(guó)投資行為普遍的主因。作為跨國(guó)投資主要方式之一，國(guó)際直接投資發(fā)揮著非常重要的作用。從形式上講，綠地投資和并購(gòu)?fù)顿Y已成為國(guó)際直接投資的主要構(gòu)成。前者是投資者通過(guò)在東道國(guó)設(shè)立獨(dú)資企業(yè)、合資企業(yè)或合作企業(yè)等形式進(jìn)行的投資，后者也稱為M&A（Mergers and Acquisition），即為企業(yè)之間通過(guò)兼并和收購(gòu)方式獲得目標(biāo)公司的控制權(quán)來(lái)進(jìn)行的投資。企業(yè)兼并與企業(yè)收購(gòu)之間有著相同目的，其區(qū)別在于前者的結(jié)果是兩個(gè)企業(yè)的合體，后者的結(jié)果只是一個(gè)企業(yè)對(duì)另一個(gè)企業(yè)擁有控制權(quán)。

隨著國(guó)際分工全面細(xì)化，通過(guò)并購(gòu)方式進(jìn)行國(guó)際投資已最為普遍。究其實(shí)質(zhì)，外資并購(gòu)是跨國(guó)并購(gòu)概念的折中說(shuō)法。從東道國(guó)角度而言是外資對(duì)東道國(guó)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)，其本質(zhì)上仍是跨國(guó)并購(gòu)。國(guó)際貨幣基金組織對(duì)跨國(guó)并購(gòu)定義為：通過(guò)兼并或者收購(gòu)國(guó)外企業(yè)或公司的股權(quán)達(dá)到一定的比例以上獲得企業(yè)控制權(quán)，從而獲得這個(gè)企業(yè)持久的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)利益。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（簡(jiǎn)稱UNCTAD）對(duì)跨國(guó)并購(gòu)的內(nèi)涵概括為：一是外國(guó)企業(yè)與境內(nèi)企業(yè)合并；二是收購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)達(dá)10%以上，使境內(nèi)企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)控制權(quán)轉(zhuǎn)移到外國(guó)企業(yè)。因此有學(xué)者認(rèn)為跨國(guó)并購(gòu)是外資對(duì)境內(nèi)企業(yè)的兼并和以獲得經(jīng)營(yíng)控制權(quán)為目的的股權(quán)收購(gòu)，同時(shí)也認(rèn)為如兼并和收購(gòu)發(fā)生在不同國(guó)籍企業(yè)之間即為跨國(guó)并購(gòu)。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)外資并購(gòu)作廣義解釋，即境外公司或企業(yè)（含港澳臺(tái)地區(qū)）對(duì)境內(nèi)企業(yè)的兼并和以獲得經(jīng)營(yíng)控制權(quán)為目的的資產(chǎn)收購(gòu)和股權(quán)收購(gòu)。

后危機(jī)時(shí)期我國(guó)外資并購(gòu)政策法律化的現(xiàn)實(shí)因應(yīng)

全球金融危機(jī)已深刻地影響到各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的生存與發(fā)展，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)提升，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)吸引外資能力更多地表現(xiàn)為外資并購(gòu)經(jīng)濟(jì)行為明顯增多，外資并購(gòu)本土企業(yè)的交易記錄常被刷新，且成為目前外國(guó)企業(yè)快速進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的主要形式。如在SEB收購(gòu)蘇泊爾過(guò)程中，雖該收購(gòu)引發(fā)國(guó)內(nèi)對(duì)民族品牌保護(hù)及行業(yè)壟斷等一系列問(wèn)題的擔(dān)憂，亦面臨著諸多法規(guī)，特別是新修訂的《上市公司收購(gòu)管理辦法》的規(guī)制，但此收購(gòu)成功既有助于蘇泊爾充實(shí)自身資本實(shí)力，全面提高產(chǎn)品技術(shù)含量，利用SEB龐大銷售網(wǎng)絡(luò)迅速進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，也有利于SEB擴(kuò)充市場(chǎng)發(fā)展空間。

應(yīng)該說(shuō)，此類行為對(duì)其他外國(guó)企業(yè)并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)具有較強(qiáng)推動(dòng)作用，有利于我國(guó)進(jìn)一步引進(jìn)外資。客觀講，外資并購(gòu)對(duì)于東道國(guó)是利弊共存的，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既有正面促進(jìn)作用也存有消極影響。一是有助于國(guó)企引進(jìn)資金和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，提高自身技術(shù)水平和實(shí)力，有利于國(guó)企借助外國(guó)先進(jìn)企業(yè)集團(tuán)的全球營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)推廣產(chǎn)品，增強(qiáng)國(guó)企提高品牌知名度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。二是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全等帶來(lái)極大隱患，如外資并購(gòu)所帶來(lái)的潛在行業(yè)壟斷、并購(gòu)造成國(guó)企生產(chǎn)技術(shù)信息流失、中國(guó)民族品牌被蠶食、國(guó)有資產(chǎn)流失或被低估等國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全隱患。

綜上所述，外資并購(gòu)將對(duì)國(guó)內(nèi)民族企業(yè)產(chǎn)生更大競(jìng)爭(zhēng)壓力并進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家利益。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)開放和外資并購(gòu)行為更加普遍，對(duì)政府制定和執(zhí)行外資并購(gòu)政策的行為進(jìn)行法律上控制是法治國(guó)家的必然要求。因我國(guó)現(xiàn)有外資并購(gòu)制度本身局限性，相關(guān)立法難以發(fā)揮規(guī)制調(diào)控作用，不僅在法律法規(guī)完善方面需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，在法律體系構(gòu)建上亦需梳理細(xì)化。我國(guó)在與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌中面臨著西方立法的巨大沖擊，自身立法水平和國(guó)家安全同樣面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從中國(guó)外資并購(gòu)立法發(fā)展來(lái)看，亟需制定獨(dú)位一體的外資并購(gòu)法，并以此為核心構(gòu)建中國(guó)外資并購(gòu)法律體系是為理想模式，以因應(yīng)外資并購(gòu)法律化調(diào)控和實(shí)現(xiàn)超預(yù)期的法治保障，做到此點(diǎn)仍是任重而道遠(yuǎn)。

我國(guó)外資并購(gòu)政策效力規(guī)范與制度缺失

我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的法律控制政策歷經(jīng)了逐步完善過(guò)程。20世紀(jì)90年代初是外資并購(gòu)萌芽階段，日本五十鈴和伊藤忠聯(lián)合購(gòu)買北旅公司的“北旅事件”即是此時(shí)期的標(biāo)志性事件；自此后至2000年以前是外資并購(gòu)低谷期，隨著《外商收購(gòu)國(guó)有企業(yè)的暫行規(guī)定》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等政策相繼施行，我國(guó)外資并購(gòu)逐漸開始復(fù)蘇；2002年10月至今是外資并購(gòu)全面發(fā)展時(shí)期，《上市公司收購(gòu)管理辦法》（2002年）、《合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》、《利用外資改組國(guó)有企業(yè)暫行規(guī)定》、《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》（2005年）及《關(guān)于外商舉辦投資性公司的補(bǔ)充規(guī)定》（2006年）等一系列相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，完善并推進(jìn)了外資并購(gòu)全面發(fā)展。

我國(guó)施行的規(guī)制外資并購(gòu)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（2006年），在對(duì)外資并購(gòu)形式、條件、原則、審查機(jī)構(gòu)、并購(gòu)程序和監(jiān)管規(guī)定基礎(chǔ)上，專章規(guī)定了反壟斷審查并引入盡職調(diào)查制度，清晰地揭示我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的政策導(dǎo)向，此規(guī)章構(gòu)建了我國(guó)外資并購(gòu)法律規(guī)制的基礎(chǔ)，表明我國(guó)立法開始適度規(guī)制外資并購(gòu)行為。2007年12月，我國(guó)修訂出臺(tái)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》進(jìn)一步細(xì)化了鼓勵(lì)類、限制類、禁止類的條目，同時(shí)鼓勵(lì)外資投資我國(guó)服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、新材料制造等產(chǎn)業(yè)，并在節(jié)能環(huán)保等方面提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并開始謹(jǐn)慎開放部分戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)，為我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。

總體而言，我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)立法與實(shí)踐呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，即由改革開放初期從嚴(yán)從緊到20世紀(jì)末的逐步開放，從入世后進(jìn)一步放寬到2006年后適度調(diào)整。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和立法水平提高，我國(guó)外資并購(gòu)政策規(guī)定更為理性和專業(yè)，立法實(shí)踐已與現(xiàn)實(shí)國(guó)情及文化等密切相關(guān)，并呈現(xiàn)出獨(dú)特的本土性。但上述政策內(nèi)容體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性，有些規(guī)定在很大程度上直接替代了市場(chǎng)，缺乏法律責(zé)任和普遍約束機(jī)制，僅是外在地體現(xiàn)出法學(xué)語(yǔ)境下的政策效力，而在政府干預(yù)外資結(jié)構(gòu)、并購(gòu)行為和投資影響力方面缺乏普遍的法律控制力。

從我國(guó)目前外資并購(gòu)法律體系來(lái)看，雖可劃分為全國(guó)人大制定的相關(guān)法律、有關(guān)外資并購(gòu)行政法規(guī)和部門規(guī)章、其他規(guī)范性文件、各地方有關(guān)外資并購(gòu)的法規(guī)和規(guī)章，以及最高人民法院的相關(guān)司法解釋等層次，但學(xué)者認(rèn)為我國(guó)外資并購(gòu)法律主要行政規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成，不能做為統(tǒng)率外資并購(gòu)相關(guān)法律規(guī)范的基本法。而對(duì)我國(guó)外資并購(gòu)法律體系存在的問(wèn)題，學(xué)界相關(guān)研究已作出了基本趨同的概括，認(rèn)為其法律體系存在著散亂不系統(tǒng)、效力層次低、內(nèi)容不完備以及相關(guān)法律之間缺乏協(xié)調(diào)性甚至相互矛盾等缺陷。由此可見，我國(guó)外資并購(gòu)現(xiàn)有立法效力層次和規(guī)制領(lǐng)域缺乏調(diào)適，須對(duì)現(xiàn)有立法和監(jiān)管體制進(jìn)行改革，建立統(tǒng)一法律、法規(guī)和政策的，按照外資并購(gòu)市場(chǎng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行劃分的并購(gòu)監(jiān)督管理和法律體系。

建構(gòu)和完善外資并購(gòu)法律機(jī)制的路徑選擇

外資并購(gòu)本身即為一個(gè)涉及多方法律關(guān)系、錯(cuò)綜復(fù)雜的活動(dòng)。外資并購(gòu)法律體系在各國(guó)亦都表現(xiàn)出相對(duì)復(fù)雜性。作為外資并購(gòu)法的重要構(gòu)成要素，對(duì)于外資并購(gòu)法的規(guī)范構(gòu)成理論學(xué)界曾有不同闡論，無(wú)論持有何體系構(gòu)成說(shuō)，實(shí)質(zhì)都應(yīng)容括外資并購(gòu)主體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、并購(gòu)方式、并購(gòu)審查、法律適用等外資并購(gòu)法律規(guī)范基本內(nèi)容，并須在整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、衰退產(chǎn)業(yè)援助、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)技術(shù)調(diào)節(jié)等制度方面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，但理念終歸無(wú)法上升為法律調(diào)整范疇，須以構(gòu)建外資并購(gòu)政策法律調(diào)控機(jī)制推進(jìn)我國(guó)企業(yè)并購(gòu)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

一是借鑒吸納域外相關(guān)立法理念，確立外資并購(gòu)立法指導(dǎo)原則。通過(guò)域外相關(guān)立法實(shí)踐可知，美國(guó)以反壟斷法為核心和首要任務(wù)，實(shí)體法和程序法緊密結(jié)合且注重保護(hù)中小股東和債權(quán)人利益；日本則主要表現(xiàn)出文化差異及相關(guān)立法的本土性，其本國(guó)外資并購(gòu)立法相當(dāng)保守和謹(jǐn)慎；德國(guó)則是聯(lián)邦立法和各州立法相融，并受歐盟相關(guān)立法規(guī)制，其立法體系性和層級(jí)更為復(fù)雜。因此，外資并購(gòu)立法須以國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力為依托，且充分考慮文化、立法水平等因素。就立法指導(dǎo)原則而言，有學(xué)者認(rèn)為包含經(jīng)濟(jì)安全原則、促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)原則、效益原則和保護(hù)少數(shù)股東及債權(quán)人利益原則；也有論者認(rèn)為主要包括反壟斷原則、自愿平等原則、公平效率原則及保護(hù)中小股東利益原則等?；诖?，我國(guó)外資并購(gòu)立法指導(dǎo)原則應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情、文化和法制現(xiàn)狀，以為國(guó)家利益提供基本法律保障為核心加以確定，具體體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全原則、效益原則、保護(hù)中小股東和債權(quán)人利益等原則。

二是強(qiáng)化外資并購(gòu)調(diào)控功能，健全“混合制”立法模式。通過(guò)考察經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家外資并購(gòu)政策及立法脈絡(luò)，各國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)立法模式迵異，美日等主要發(fā)達(dá)國(guó)家立法相對(duì)較成熟。目前外資并購(gòu)立法可分為“單軌制”、“雙軌制”和“混合制”三種。學(xué)界分別認(rèn)為我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一外資法來(lái)集中規(guī)制外資并購(gòu)；應(yīng)以外資并購(gòu)基本法作為立法體系核心部分，輔之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律建立次級(jí)、第三級(jí)和最外層級(jí)法體系；應(yīng)以反壟斷法、公司法和證券法為核心，采取“單軌制”立法模式，通過(guò)制定《外國(guó)投資法》并授權(quán)省級(jí)人大制定地方法規(guī)配套實(shí)施?；谏鲜隽⒎剂浚^為趨同的觀點(diǎn)是認(rèn)為外資并購(gòu)諸多法律體系問(wèn)題需由外資并購(gòu)基本法加以規(guī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)以“混合制”模式為基礎(chǔ)，兼顧反壟斷法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法及保護(hù)內(nèi)資企業(yè)特別是民族企業(yè)的相關(guān)政策前提下，對(duì)混合制模式全面細(xì)化，使得最終立法與現(xiàn)有基本法律、行政法規(guī)相協(xié)調(diào)，最大限度節(jié)省立法資源。并在外資并購(gòu)實(shí)體法和程序法方面進(jìn)行具體區(qū)分，使外資并購(gòu)法更具有體系性，滿足在振興、發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵時(shí)期的法治需求。

三是劃分法律層次，構(gòu)建實(shí)體法和程序法指引體系。構(gòu)建此體系應(yīng)將《外資并購(gòu)法》劃分為實(shí)體法和程序法兩部分加以規(guī)制，即有利于解決我國(guó)目前外資并購(gòu)相關(guān)規(guī)定法律效力層級(jí)低，與外資并購(gòu)直接相關(guān)的行政規(guī)章、規(guī)范性文件等龐雜而分散的缺陷，又能很好地兼顧到現(xiàn)有相關(guān)法律、行政法規(guī)及相關(guān)制度等，并為我國(guó)最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)海外并購(gòu)提供相關(guān)立法指引。

四是提升立法位階，構(gòu)建我國(guó)外資并購(gòu)立法框架和責(zé)任體系。雖學(xué)界對(duì)我國(guó)外資并購(gòu)法律體系基本框架劃定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)定論，但筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是引進(jìn)和規(guī)范外資并購(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)外資并購(gòu)法體系框架應(yīng)統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)定和外資并購(gòu)的關(guān)聯(lián)性，在“混合制”模式基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有直接規(guī)范外資并購(gòu)的行政規(guī)章和系列規(guī)范性文件統(tǒng)一整合為《外資并購(gòu)法》，作為外資并購(gòu)法律體系的基礎(chǔ)核心；同時(shí)將《公司法》、《證券法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《反壟斷法》等現(xiàn)有法律作為體系框架的次一級(jí)；再將環(huán)境法、勞動(dòng)法及與外資并購(gòu)有關(guān)政策文件等作為第三級(jí)；最后將香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法規(guī)定及我國(guó)締結(jié)和參加的雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議、條約等作為其體系的最外層級(jí)。

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