落實(shí)原則監(jiān)管理念下的“展業(yè)三原則”

文/王均坦 編輯/丁小珊

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落實(shí)原則監(jiān)管理念下的“展業(yè)三原則”

文/王均坦 編輯/丁小珊

當(dāng)前，隨著外匯局將大多數(shù)業(yè)務(wù)下放到銀行，銀行辦理外匯業(yè)務(wù)的權(quán)限和自由度大幅提升，已成為外匯政策的執(zhí)行者、傳導(dǎo)者和跨境資金流動(dòng)的樞紐，因此銀行執(zhí)行外匯管理政策的好壞，直接影響著跨境資金流動(dòng)管理的成效。然而，隨著外匯管理改革的推進(jìn)，規(guī)則越來越簡化，僅靠規(guī)則監(jiān)管越來越難以達(dá)到防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的目的，原有的“外匯局提出明確要求、銀行照章辦事”的規(guī)則監(jiān)管模式也就失去了內(nèi)在基礎(chǔ)。為防范跨境資金流動(dòng)的沖擊，彌補(bǔ)規(guī)則監(jiān)管的不足，外匯管理部門提出了原則監(jiān)管的理念，要求銀行遵循“了解客戶”、“了解業(yè)務(wù)”、“盡職審查”等展業(yè)原則辦理業(yè)務(wù)。只有強(qiáng)化原則性監(jiān)管，以原則來指導(dǎo)銀行的業(yè)務(wù)，才能適應(yīng)新形勢。

原則監(jiān)管必須正確處理五大關(guān)系

原則監(jiān)管一方面由于其本身的抽象特點(diǎn)而具有了靈活性和包容性，因而有利于監(jiān)管部門拓寬監(jiān)管空間并發(fā)揮商業(yè)銀行的主動(dòng)性；但另一方面，其靈活性和包容性又與監(jiān)管實(shí)踐中所要求的可操作性、確定性和公正性存在矛盾。因此，實(shí)施原則監(jiān)管，必須正確處理以下五大關(guān)系：

第一，正確處理好發(fā)揮商業(yè)銀行主動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的關(guān)系。原則監(jiān)管注重發(fā)揮商業(yè)銀行自律機(jī)制的作用，但商業(yè)銀行有市場主體的逐利屬性，從而導(dǎo)致這種自律具有較高的脆弱性。因此，在原則監(jiān)管框架下必須加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)商業(yè)銀行自律與實(shí)現(xiàn)外匯監(jiān)管目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，正確處理實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)與降低社會管理成本的關(guān)系。對于商業(yè)銀行而言，并非其全部業(yè)務(wù)都以“展業(yè)三原則”為必要條件，有些業(yè)務(wù)，執(zhí)行展業(yè)三原則并不會給其經(jīng)營帶來實(shí)際利益。因此，如果執(zhí)行展業(yè)三原則的成本過高，其實(shí)施必然難以持久。

第三，正確處理原則監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的關(guān)系。原則監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的工作方法不同。相比而言，宏觀審慎監(jiān)管注重總量調(diào)控，方法簡便、成本較低。實(shí)踐中，能夠用宏觀審慎監(jiān)管手段防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)盡量用宏觀審慎監(jiān)管手段，并適當(dāng)減少對商業(yè)銀行的微觀審核要求；而對僅靠宏觀審慎管理難以防范風(fēng)險(xiǎn)的，則應(yīng)加大原則性監(jiān)管的力度，強(qiáng)化銀行的審核要求。這既能夠降低銀行的審核成本、減少社會管理資源的浪費(fèi)，也有利于提高監(jiān)管效率。

第四，必須正確處理原則監(jiān)管與事中、事后監(jiān)測分析的關(guān)系。在執(zhí)行政策方面，外匯局與銀行具有不同的比較優(yōu)勢。原則監(jiān)管有助于發(fā)揮商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)眾多、人力資源豐富、與企業(yè)業(yè)務(wù)關(guān)系緊密的優(yōu)勢，但也存在信息掌握過于微觀的局限性。所以，僅靠商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”會存在遺漏重要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的問題。在具體監(jiān)管實(shí)踐中，對于能夠通過事中、事后數(shù)據(jù)篩查而分析發(fā)現(xiàn)的問題，或通過數(shù)據(jù)分析能夠大大提高篩查風(fēng)險(xiǎn)效率的項(xiàng)目，應(yīng)更多由外匯局通過監(jiān)測分析來發(fā)現(xiàn)其中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；對于僅能通過單證真實(shí)性、一致性審核及有限范圍的延伸調(diào)查確認(rèn)的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)由銀行通過嚴(yán)格執(zhí)行“展業(yè)三原則”來防范風(fēng)險(xiǎn)。

第五，正確處理監(jiān)管靈活性與公正性的關(guān)系。原則監(jiān)管具有模糊性和靈活性，賦予監(jiān)管部門一定的監(jiān)管空間。但如果監(jiān)管部門靈活性太大，則極易影響監(jiān)管的公正性。因此，在實(shí)踐中，監(jiān)管部門依據(jù)原則監(jiān)管查處商業(yè)銀行時(shí)，必須經(jīng)過必要、嚴(yán)格的程序，這樣既能嚴(yán)肅查處商業(yè)銀行違反展業(yè)三原則的行為，又可確保執(zhí)法公平。

落實(shí)“展業(yè)三原則”必須加強(qiáng)規(guī)則制度建設(shè)

開展原則監(jiān)管必須要在實(shí)踐中將原則具體細(xì)化為相應(yīng)的規(guī)則?！罢箻I(yè)三原則”作為一項(xiàng)抽象的原則，不能簡單地用來指導(dǎo)商業(yè)銀行的全部業(yè)務(wù)，必須根據(jù)具體業(yè)務(wù)細(xì)化為具有一定概括性的規(guī)則。當(dāng)然，這種“細(xì)則”不再是以往那種過于細(xì)化的條款，而是符合展業(yè)三原則理念的更加具體的“具有較強(qiáng)指導(dǎo)性的原則”。此外，也不能將“展業(yè)三原則”在一切領(lǐng)域細(xì)化，這會造成不必要的監(jiān)管資源浪費(fèi)。合理判斷細(xì)化領(lǐng)域以及進(jìn)行細(xì)化工作，應(yīng)主要參考以下標(biāo)準(zhǔn)：

第一，必須根據(jù)利益相關(guān)原則來確定。商業(yè)銀行兼具執(zhí)行政策與拓寬客戶的雙重身份，對于監(jiān)管目標(biāo)與自身利益相一致的領(lǐng)域，銀行具有盡職履行“展業(yè)三原則”的內(nèi)在動(dòng)機(jī)；而對于監(jiān)管目標(biāo)與自身利益沖突的領(lǐng)域，則會對執(zhí)行“展業(yè)三原則”持消極態(tài)度。基于這種考慮，應(yīng)盡可能將商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”與其商業(yè)利益一致的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，交給商業(yè)銀行自主細(xì)化“展業(yè)三原則”（如對于貿(mào)易融資領(lǐng)域，商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”有利于其防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，因而具有執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力）；而對于二者相沖突的領(lǐng)域，則需要外匯局將該業(yè)務(wù)執(zhí)行“展業(yè)三原則”的要求細(xì)化為明確標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制商業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行。

第二，必須根據(jù)一般性與重要性原則來確定。企業(yè)外匯業(yè)務(wù)的資金規(guī)模和性質(zhì)往往存在差異，因此其對跨境資金流動(dòng)和國際收支平衡的影響程度不同。鑒此，應(yīng)堅(jiān)持一般性與重要性相結(jié)合的原則，對于業(yè)務(wù)規(guī)模在標(biāo)準(zhǔn)線以下的業(yè)務(wù)，或者風(fēng)險(xiǎn)較小的業(yè)務(wù)，允許商業(yè)銀行自主制定“展業(yè)三原則”的細(xì)化要求；對于業(yè)務(wù)規(guī)模在標(biāo)準(zhǔn)線以上的業(yè)務(wù)，或者風(fēng)險(xiǎn)較大的業(yè)務(wù)，外匯局應(yīng)主導(dǎo)細(xì)化“展業(yè)三原則”落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，并要求銀行嚴(yán)格執(zhí)行。

第三，必須根據(jù)大概率原則來確定。跨境資金流動(dòng)各項(xiàng)目發(fā)生違規(guī)行為的概率不同。部分項(xiàng)下資金跨境較為便利、規(guī)模較大，易成為套利資金流動(dòng)的載體，是違規(guī)行為的高發(fā)區(qū)。如在大宗商品轉(zhuǎn)口貿(mào)易領(lǐng)域，在境內(nèi)、外匯差和利差較大的時(shí)期，部分企業(yè)會通過虛構(gòu)交易背景搭建資金出、入境鏈條，并依托大宗商品轉(zhuǎn)口貿(mào)易實(shí)現(xiàn)境外低成本融資和資金入境。而部分項(xiàng)目項(xiàng)下資金跨境已經(jīng)過上游部門審核，筆數(shù)較為分散，且單筆金額不大，因而違規(guī)行為發(fā)生的概率較低。如在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，如果企業(yè)和個(gè)人要辦理5萬美元以上的服務(wù)貿(mào)易外匯收支，既要提供交易單證，又需經(jīng)過稅務(wù)部門的備案，所以發(fā)生違規(guī)資金借道流出的風(fēng)險(xiǎn)較低。對違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)概率較低的項(xiàng)目，可由銀行自主決定“展業(yè)三原則”的細(xì)化要求；而對于違規(guī)和套利行為高發(fā)的領(lǐng)域，外匯監(jiān)管部門則應(yīng)主導(dǎo)細(xì)化“展業(yè)三原則”，并要求銀行嚴(yán)格執(zhí)行。

落實(shí)“展業(yè)三原則”必須抓住五個(gè)關(guān)鍵

近年來，各商業(yè)銀行按照“展業(yè)三原則”的要求，完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)真實(shí)性、合法性審核，對于防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。但也存在對執(zhí)行“展業(yè)三原則”重視程度不夠、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不高、缺乏真實(shí)性審核的問題。要進(jìn)一步推進(jìn)原則監(jiān)管，應(yīng)抓住以下幾個(gè)關(guān)鍵：

第一，提高展業(yè)三原則的法律地位。相關(guān)部門應(yīng)修訂外匯管理?xiàng)l例，將展業(yè)三原則確立為銀行辦理外匯業(yè)務(wù)的重要原則，提高銀行對展業(yè)三原則的認(rèn)識和重視程度。外匯管理部門可加強(qiáng)對銀行的培訓(xùn)，及時(shí)通報(bào)銀行執(zhí)行展業(yè)三原則不到位的典型案例，并對違規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析說明，讓銀行深刻了解展業(yè)三原則的內(nèi)涵和外延，提高銀行落實(shí)展業(yè)三原則的能力和水平。

第二，強(qiáng)化監(jiān)管制度建設(shè)。外匯監(jiān)管部門需針對銀行出臺執(zhí)行展業(yè)三原則的工作指引，明確展業(yè)三原則的基本執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，督促銀行及時(shí)根據(jù)政策調(diào)整、修訂內(nèi)控制度，將細(xì)化后的展業(yè)三原則基礎(chǔ)條款內(nèi)化到自身內(nèi)部管理制度和業(yè)務(wù)辦理流程中。建議相關(guān)部門可參考反洗錢領(lǐng)域的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建外匯領(lǐng)域業(yè)務(wù)客戶識別和信息采集制度、外匯可疑交易報(bào)告制度、定期檢查和評估制度等，明確銀行在異常交易線索報(bào)告、內(nèi)控制度建設(shè)等方面的責(zé)任。

第三，強(qiáng)化對法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)制度具有統(tǒng)一性，推進(jìn)原則監(jiān)管必須從頂層加強(qiáng)對法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，來實(shí)現(xiàn)對分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。要強(qiáng)化銀行法人在執(zhí)行展業(yè)三原則方面的系統(tǒng)責(zé)任，督促銀行根據(jù)展業(yè)三原則自上而下完善內(nèi)控制度、改進(jìn)業(yè)務(wù)考核機(jī)制、優(yōu)化管理架構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，以保證外匯管理政策能夠在銀行系統(tǒng)內(nèi)部得到有效執(zhí)行。

第四，加強(qiáng)落實(shí)“展業(yè)三原則”的信息共享機(jī)制。銀行在真實(shí)性審核工作中存在許多客觀困難，靠單家銀行的力量難以克服。外匯局應(yīng)積極發(fā)揮監(jiān)管部門信息和系統(tǒng)優(yōu)勢，將部分外匯監(jiān)測數(shù)據(jù)向銀行開放，給予銀行更多的信息來源和渠道，構(gòu)建便利銀行盡職審查的信息環(huán)境。外匯局可通過協(xié)調(diào)海關(guān)、稅務(wù)等部門，建立監(jiān)管部門與銀行之間的單證聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，豐富核驗(yàn)單據(jù)真實(shí)性的相關(guān)途徑。如2015年，山東分局設(shè)計(jì)開發(fā)了貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測輔助系統(tǒng)，各商業(yè)銀行在辦理貿(mào)易融資業(yè)務(wù)時(shí)需錄入提單編號等內(nèi)容，形成的數(shù)據(jù)庫向商業(yè)銀行開放。這有利于銀行及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)重復(fù)利用提單融資的行為，幫助其解決了提單審核難題。

第五，構(gòu)建落實(shí)“展業(yè)三原則”的激勵(lì)懲戒機(jī)制。對于外匯局提出具體落實(shí)細(xì)則的領(lǐng)域，商業(yè)銀行必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則要求。對不執(zhí)行者，外匯局應(yīng)采取檢查和處罰手段，適當(dāng)加大現(xiàn)場檢查頻率和力度，達(dá)到懲戒震懾的目的，使銀行在相關(guān)領(lǐng)域切實(shí)守住業(yè)務(wù)真實(shí)性的底線。對于商業(yè)銀行自主決定展業(yè)三原則審核細(xì)則的領(lǐng)域，外匯局對銀行應(yīng)以正向激勵(lì)和引導(dǎo)為主。對于展業(yè)三原則制度架構(gòu)較為完善、盡職審查履行較好、主動(dòng)上報(bào)可疑線索的銀行，外匯局應(yīng)予以鼓勵(lì)和肯定，并可在分類管理、指標(biāo)分配、業(yè)務(wù)試點(diǎn)等方面予以傾斜。

作者系外匯局山東省分局副局長