稅源專業(yè)化改革視閾下的組織再造研究

黃 建

(國家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州 225007)

構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系是推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的重要組成部分，亦是加快財稅體制改革，完善公正、公平的稅收制度的堅實保障。稅源專業(yè)化管理作為傳統(tǒng)征納關(guān)系的深刻調(diào)整與重塑，將全方位沖擊現(xiàn)有的征納管理模式、資源配置機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況、制度體制建設(shè)等。為此，如何依據(jù)稅源專業(yè)化改革的特點(diǎn)和要求對現(xiàn)有的稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)與優(yōu)化，實現(xiàn)稅源分類管理與組織創(chuàng)新的高度匹配，對于建立、健全我國現(xiàn)代化的稅收管理體系以及持續(xù)提升納稅人稅法遵從度和滿意度意義重大。

一、稅源專業(yè)化改革之緣起

稅源專業(yè)化管理是適應(yīng)新時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，科學(xué)總結(jié)我國征管改革實踐的重大方略選擇。上世紀(jì)90年代中后期，隨著分稅制改革的推進(jìn)，我國在稅收征管領(lǐng)域經(jīng)歷了稅收專管員到稅收管理員、管戶制到管戶和管事相結(jié)合的發(fā)展嬗變，逐步建立了以納稅人自行申報為主的服務(wù)體系、監(jiān)管體系、稽查體系和組織體系，基本形成了征收、管理、稽查相互分離又相互制約的征管格局。然而，具體落實到執(zhí)行層面，直至今日卻依舊問題重重。具體包括：其一，多數(shù)基層稅務(wù)部門并未真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)變觀念和模式變革。傳統(tǒng)“屬地劃片”、“保姆式”的管理邏輯依然大有市場，很多稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然沿襲著稅收管理員“固定管戶”、“駐廠管理”和“各稅統(tǒng)管”的模式，稅收管理員集征、管、評、查多項職能于一身，對管轄區(qū)內(nèi)的納稅人進(jìn)行粗放和無差別管理，直接形成了稅源管理的針對性差、征管效能低下的弊端。尤其是在近年來各地經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、市場主體日益多元、納稅人數(shù)量大幅增加的背景下，人少戶多的矛盾更加尖銳。據(jù)統(tǒng)計，至2010年全國納稅人已達(dá)到2622.2萬戶，而同時期的稅務(wù)干部總數(shù)為75.5萬人，其中從事一線征管的基層人員共計46萬人，人均管戶近100戶，有些地區(qū)甚至超過了1000戶。[1]為此，多地稅務(wù)機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出人少事多、疲于應(yīng)付、工作盲目等狀況。其二，稅源管理的復(fù)雜性、艱巨性、風(fēng)險性不斷加大，傳統(tǒng)管理模式已嚴(yán)重力不從心。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和市場化的縱深發(fā)展，納稅人不僅數(shù)量增加，構(gòu)成亦日趨復(fù)雜，跨國、跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)集團(tuán)大量涌現(xiàn)，組織形式、運(yùn)作方式日益多元；企業(yè)納稅處理團(tuán)隊化、電算化、智能化趨勢加強(qiáng)；征納雙方信息不對稱的矛盾日漸突出；涉稅訴求多元化和納稅人維權(quán)意識顯著增強(qiáng)等，這都給現(xiàn)有的征管模式、管理方式、資源配置造成強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)創(chuàng)新機(jī)制、加強(qiáng)對納稅人涉稅需求和稅源特點(diǎn)的分析、實施專業(yè)化和精細(xì)化之管理、持續(xù)加強(qiáng)對漏征漏管的查處、加大稅源監(jiān)控力度及對稅收違法行為的打擊力度。然而因長期受到固定管戶單向、靜態(tài)思維的制約，相當(dāng)一部分地區(qū)的稅務(wù)部門難以適應(yīng)稅源深刻變革之狀況，其管事重心仍然停留在對稅源簡單的催報催繳之上，無法針對納稅對象進(jìn)行科學(xué)劃分和風(fēng)險應(yīng)對，導(dǎo)致稅收流失率和征稅成本居高不下。其三，稅收管理員制度還導(dǎo)致征納雙方權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，越位管理的情況時常發(fā)生?！抖愂展芾韱T制度(試行)》賦予了稅收管理員過多、過重的管理責(zé)任，同時稅收管理員也承擔(dān)了過高的執(zhí)法風(fēng)險。比如，稅收管理員制度實施后，規(guī)定其擁有調(diào)查核實納稅人納稅申報事項和其他核定事項真實性的十余項責(zé)任，這便意味著納稅人辦理納稅申報和減、免、緩、抵、退等多項涉稅申請都須有管理員審核把關(guān)；一旦上述環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，便要追責(zé)稅收管理員。[2]而事實上，自主申報本應(yīng)是納稅人的基本義務(wù)，但經(jīng)此制度設(shè)計則將其不遵從的風(fēng)險轉(zhuǎn)移至稅收管理員身上，致使征納雙方的權(quán)責(zé)邊界難以廓清。

由此可見，傳統(tǒng)全能集權(quán)型的管理模式已難以適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和稅源深刻變化的需求，導(dǎo)致權(quán)責(zé)分工不明、稅源管理薄弱、人員配置失衡、管理缺位明顯、征納雙方信息不對稱等狀況加劇，相當(dāng)程度上制約著我國稅收征管質(zhì)量和效率的提升。為此，打破傳統(tǒng)粗放的征管模式，打造以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的專業(yè)化管控機(jī)制便顯得刻不容緩。在上述背景下，2010年10月國家稅務(wù)總局頒布了《關(guān)于開展稅源專業(yè)化管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，國稅發(fā)〔2010〕101號文件明確要求借鑒國際稅收管理的先進(jìn)理念和經(jīng)驗，探索適合我國實際的稅源管理新途徑，開啟了我國深化稅收征管改革的新征程。

二、稅源專業(yè)化改革的內(nèi)涵與實效

稅源專業(yè)化管理是稅收征管改革的“重中之重”。其實質(zhì)是專業(yè)化分工理論在稅收征管工作中的具體運(yùn)用，即在稅源管理工作中，依據(jù)納稅人所屬的行業(yè)、規(guī)模以及涉稅風(fēng)險的不同，對其進(jìn)行科學(xué)分類，并將管理中的各項職能在層級、部門和崗位間加以重新配置，采取專業(yè)化的方式對不同納稅人和稅源風(fēng)險進(jìn)行差別應(yīng)對與管控，尋找到稅務(wù)機(jī)關(guān)科學(xué)配置資源和優(yōu)化納稅服務(wù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，從而全面提升稅收遵從度和納稅人的滿意度。[3]結(jié)合目前的征管實踐，其內(nèi)涵包括以下幾方面。

(一)權(quán)責(zé)劃定是前提

專業(yè)化改革旨在打破傳統(tǒng)稅收管理中稅務(wù)機(jī)關(guān)包辦和越位的管理思維，通過制度設(shè)計劃清征納雙方的邊界，并科學(xué)確定相應(yīng)的法律責(zé)任。對于納稅人而言，作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，其負(fù)有依法自行申報納稅的義務(wù)，同時享有稅務(wù)部門提供公共服務(wù)的權(quán)利；而稅務(wù)機(jī)關(guān)則將主要職責(zé)界定在依法征稅之上，通過建立科學(xué)的稅收征管程序，做好納稅服務(wù)和管理工作，協(xié)助納稅人方便、快捷和準(zhǔn)確地履行義務(wù)。自此稅務(wù)機(jī)關(guān)不再承擔(dān)納稅人不遵從而產(chǎn)生的風(fēng)險，對納稅人申報環(huán)節(jié)之前的各種前置環(huán)節(jié)不再進(jìn)行審核。

(二)專業(yè)化分工是基礎(chǔ)

專業(yè)化重在打破傳統(tǒng)的稅源屬地管理模式，主要按照納稅人的規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)，兼顧國際稅收、出口退稅等特定業(yè)務(wù)實施分類管理。在科學(xué)評估轄區(qū)內(nèi)稅源發(fā)展規(guī)模和特色行業(yè)的基礎(chǔ)上，實施以行業(yè)管理和重點(diǎn)稅源企業(yè)管理相結(jié)合的模式。針對納稅人的特點(diǎn)合理選擇區(qū)別化管理對策。其中，對于重點(diǎn)稅源可實施團(tuán)隊化的集中管理；對于中小型企業(yè)實施行業(yè)化管理；對于個體工商戶則可實施委托代征的社會化管理。重點(diǎn)稅源(大企業(yè))作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，對稅收工作全局具有戰(zhàn)略意義，其往往擁有規(guī)模大、繳稅多、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)復(fù)雜等特點(diǎn)，因此，亦是稅源管理中遵從風(fēng)險較大的領(lǐng)域。所以必須將優(yōu)勢資源優(yōu)先配置于其中，合理確定大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)并為之建立稅收風(fēng)險的信息數(shù)據(jù)庫，打造大企業(yè)稅收專業(yè)化管理的體制、機(jī)制和業(yè)務(wù)體系，提升管理的層級，開展專業(yè)團(tuán)隊式管理和個性化服務(wù)。對于中小企業(yè)的管理，則依據(jù)行業(yè)分布和地域特點(diǎn)，搭建行業(yè)管理的信息庫，建立分行業(yè)的信息模型，總結(jié)行業(yè)管理規(guī)律和相關(guān)分析方法，建立分行業(yè)管理辦法及其風(fēng)險分析指南。[4]此外，針對個體工商戶則主要加強(qiáng)源泉管控，實行零散稅源的委托代征。分類管理徹底改變了目前稅收管理員“分戶到人、各事統(tǒng)攬”的屬地管理模式，按照納稅人的特點(diǎn)將涉稅事項進(jìn)行流程再造和職權(quán)重置，將原先集中的管理權(quán)限在不同層級、部門和崗位中進(jìn)行科學(xué)的分解與重組，稅收管理員被重新安置在某一節(jié)點(diǎn)或類別的稅收管理活動之中，工作方式亦從“固定保姆式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥F(tuán)隊流程式”。

(三)風(fēng)險管理是導(dǎo)向

稅源風(fēng)險管理主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人不依法準(zhǔn)確納稅造成的稅款流失的風(fēng)險進(jìn)行識別和評價，并采取措施進(jìn)行控制、應(yīng)對的過程，其根本目的就是最大限度地防范稅收流失，提升納稅人的納稅遵從度。[5]以風(fēng)險管理為導(dǎo)向就是要把用風(fēng)險管理的總體框架創(chuàng)新現(xiàn)有的稅收征管和管理員制度，把風(fēng)險管理的邏輯貫徹于征管的全過程中，對有不同程度稅收風(fēng)險的納稅人實施差異化和遞進(jìn)式的管理策略。其重點(diǎn)包括：其一，規(guī)范風(fēng)險管理的制度流程，并研發(fā)風(fēng)險管理的信息平臺。按照風(fēng)險管理的諸環(huán)節(jié)，構(gòu)建其稅收風(fēng)險識別工作機(jī)制和應(yīng)對任務(wù)管理機(jī)制，形成以信息收集、申報審核、情報管理、風(fēng)險分析識別、等級評定排序、風(fēng)險應(yīng)對處理、稅款追征、過程監(jiān)控和績效評估的稅收征管閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)，促進(jìn)橫向、縱向和內(nèi)外聯(lián)動，針對風(fēng)險管理的各環(huán)節(jié)和崗位明確相應(yīng)職責(zé)。搭建稅源風(fēng)險監(jiān)控分析平臺，通過模型工具對不同行業(yè)的稅收風(fēng)險進(jìn)行識別和任務(wù)管理，建立風(fēng)險特征庫和指標(biāo)系統(tǒng)，準(zhǔn)確量化不同稅源的管理風(fēng)險。其二，選擇實施科學(xué)的風(fēng)險應(yīng)對方法。按照稅收評估監(jiān)測部門提供的信息指引，對不同風(fēng)險等級的納稅人采取區(qū)別化和非均衡的管控手段。其中，對于低風(fēng)險的納稅人，采取納稅輔導(dǎo)、風(fēng)險提示等服務(wù)手段督促其消除風(fēng)險；對于中等風(fēng)險的納稅人，采取稅務(wù)審計、案頭評審、約談核實、納稅評估等手段加以應(yīng)對，促使其實現(xiàn)稅收遵從；而對于高風(fēng)險納稅人(涉嫌偷、逃、抗、騙稅)則實施稅務(wù)稽查或反避稅調(diào)查等舉措進(jìn)行處理，對違法行為依法給予及時的打擊，增強(qiáng)稅法的威懾力。從而構(gòu)建以風(fēng)險分析為風(fēng)險應(yīng)對提供指向，而以風(fēng)險應(yīng)對檢驗風(fēng)險分析準(zhǔn)確度的循環(huán)模型，實現(xiàn)風(fēng)險分析、風(fēng)險提示、納稅評估和稅務(wù)稽查的邏輯遞進(jìn)。

(四)信息化是支撐

涉稅信息的完整、準(zhǔn)確和實效程度高度關(guān)系著專業(yè)化管理和風(fēng)險應(yīng)對的效度。針對傳統(tǒng)征管模式下信息被部門分割所形成的“信息孤島”現(xiàn)象以及第三方數(shù)據(jù)采集不到位的客觀現(xiàn)實，專業(yè)化改革要求必須制度化地規(guī)范信息采集、錄入、分析、監(jiān)控的各個環(huán)節(jié)，建立稅源全面覆蓋的情報系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制；同時制度化地打造涉稅信息的共享平臺，實現(xiàn)信息的實時共享和無縫隙鏈接。結(jié)合地區(qū)稅源的分布和特點(diǎn)，建立起國地稅稅收數(shù)據(jù)的交換平臺，并將信息共享的范圍進(jìn)一步加以拓展，形成政府主導(dǎo)的多部門信息共享機(jī)制，最大限度地獲取和采集涉稅的第三方信息、集團(tuán)化企業(yè)經(jīng)營信息、關(guān)聯(lián)企業(yè)信息等，真正形成信息數(shù)據(jù)的比對系統(tǒng)和質(zhì)量管理體系，促進(jìn)征管效能的提升。此外，專業(yè)化改革還應(yīng)積極發(fā)揮信息化的引擎作用，充分利用信息技術(shù)改造和創(chuàng)新征管流程，最大限度地實現(xiàn)稅收征管業(yè)務(wù)的網(wǎng)上運(yùn)行。

專業(yè)化改革試點(diǎn)實施以來，各地均結(jié)合自身實際進(jìn)行了有益的探索，征管模式持續(xù)優(yōu)化，而且其成效已日趨顯現(xiàn)。集中表現(xiàn)在：首先，征管理念發(fā)生了深刻的變革。專業(yè)化改革之后，固定管戶、高度集權(quán)的思維慣式得到了矯正，風(fēng)險管理、分類管理和流程管理的理念日益深入人心。辦稅人員普遍意識到還權(quán)返責(zé)于納稅人并對其進(jìn)行專業(yè)化服務(wù)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和稅源深刻變革之需要，惟有合理界定稅務(wù)部門的職能邊界，集中優(yōu)勢資源管好重點(diǎn)事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，方能科學(xué)提升征管質(zhì)效、切實降低稅收成本。其次，稅收征收率和辦稅效率持續(xù)提升。通過開展專業(yè)化評估、大企業(yè)重點(diǎn)管理以及集約化稽查，科學(xué)強(qiáng)化了稅收分析、評估和稽查的工作職能，稅收流失率初步得到遏制，宏觀稅負(fù)顯著提高。*根據(jù)國家稅務(wù)總局對試點(diǎn)單位的分析數(shù)據(jù)，安徽國稅自2011年實施專業(yè)化改革和風(fēng)險應(yīng)對后，補(bǔ)繳稅款33.4億元，稅收征收率提高了2.1個百分點(diǎn)。青島國稅自2010年推行專業(yè)化改革以來，評估入庫稅款16.7億元，比2009年年均增長71.6%。同時，隨著傳統(tǒng)管理權(quán)力的分類、重組，跨機(jī)構(gòu)、跨層級的一體化流轉(zhuǎn)辦稅模式初步形成，辦稅流程進(jìn)一步簡化和公開，稅務(wù)機(jī)關(guān)取消了對納稅人申報納稅的前置審核過程，而將精力和資源更多地投入到簡化辦稅程序和優(yōu)化工作流程之上，讓納稅人享受到多元化的申報方式和便捷的納稅服務(wù)，將稅務(wù)機(jī)關(guān)受理、審核、審批環(huán)節(jié)壓縮到最少，實現(xiàn)一窗受理、同城通辦、限時辦結(jié)，并大力開發(fā)網(wǎng)上辦稅平臺，為納稅人提供個性化服務(wù)，切實維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，節(jié)約其辦稅成本。*江蘇國稅局專業(yè)化改革后，推行一體化辦稅，致力于縮短辦稅流程，涉稅事項平均辦理時間從2010年的4.2天降至2012年的1.91天。再次，納稅人的遵從度合理提升。專業(yè)化改革通過對征管流程和職責(zé)分工的調(diào)整，打破原有的稅管員固定管戶的模式，倒逼納稅人提高自主辦稅和稅收風(fēng)險的自我防范意識。與此同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)重點(diǎn)強(qiáng)化稅源分析監(jiān)控、納稅評估和稅務(wù)稽查等專業(yè)化管理的能力，致力于構(gòu)造將“納稅服務(wù)做大做強(qiáng)、稅源管理做專做實、稅務(wù)稽查做準(zhǔn)做精”的稅收遵從的金字塔模型。此外，還通過嚴(yán)格執(zhí)法和優(yōu)化服務(wù)雙重方式提升納稅人的遵從度，即一方面利用制度加科技的手段為納稅人設(shè)計簡化的稅收管理體制和提供充分的信息與服務(wù)幫助，加強(qiáng)稅源分析、稅收宣傳咨詢以及納稅評估，采用柔性手段幫助納稅人消除稅收風(fēng)險，促進(jìn)納稅遵從更有效、更人性化和低成本；另一方面通過運(yùn)用風(fēng)險管理的方法強(qiáng)化稅收遵從核實工作，將稀缺的稅收管理資源配置到高風(fēng)險的稅源管控上，尤其強(qiáng)化對大企業(yè)的個性化服務(wù)和專業(yè)化之管理，嚴(yán)厲打擊重大復(fù)雜的涉稅違法案件，為市場主體營造了公平、有序的稅收環(huán)境。最后，資源得到了優(yōu)化配置。其一是專業(yè)化改革在改變征管模式的同時，使得人力資源得到了重新配置，大量的人力資源被調(diào)配到與稅源專業(yè)管理直接相關(guān)的崗位之上，按照其業(yè)務(wù)技能和特長分別安排在稅收風(fēng)險分析、納稅評估、納稅服務(wù)、稅務(wù)稽查等團(tuán)隊之中，并結(jié)合崗位職能進(jìn)行分類、分事項的績效考核，較好地實現(xiàn)能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和人才的專業(yè)化發(fā)展。其二，信息資源得到了有效整合。為了實現(xiàn)稅源的準(zhǔn)確評估和風(fēng)險應(yīng)對，信息管稅是其基本支撐。為此，以業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享為目標(biāo)，推進(jìn)信息標(biāo)準(zhǔn)體系和平臺建設(shè)便是其應(yīng)有之義。目前，相關(guān)試點(diǎn)單位都制定了信息管理的制度規(guī)范，加強(qiáng)部門協(xié)作和第三方信息采集效率，搭建稅收數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用平臺，完善風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系、納稅評估模型和風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，使得相關(guān)信息得到優(yōu)化配置和有效整合。

三、稅源專業(yè)化改革中的組織再造

依學(xué)者米歇爾·漢默所言,“再造”是指對于組織過程的徹底再思考及其根本性的巨幅再設(shè)計, 以促進(jìn)組織績效的根本性改善。[6]稅源專業(yè)化改革作為我國傳統(tǒng)稅收征管模式的一場革命，必然導(dǎo)致原有的稅務(wù)組織在管理理念、結(jié)構(gòu)構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)責(zé)體系和資源配置等方面發(fā)生深刻的調(diào)整與創(chuàng)新，而上述恰是組織再造理論的典型體現(xiàn)。惟有緊密結(jié)合專業(yè)化改革的特點(diǎn)和要求，對稅務(wù)組織加以有意識和有目的的變革、重組與重構(gòu)，方能為征管模式的科學(xué)轉(zhuǎn)型以及征管質(zhì)效的持續(xù)提升提供有效的組織保障和資源供給。十八大報告指出，政府改革的目標(biāo)是實現(xiàn)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效和人民滿意，而這亦為專業(yè)化管理背景下的稅務(wù)組織的再造指明了方向。具體而言，包括內(nèi)外、橫縱多元關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑。

(一)內(nèi)外關(guān)系的變革

1.職能：無限型——有限型。稅源專業(yè)化改革的指導(dǎo)方案中將合理確定納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力(利)義務(wù)邊界確定為改革的首要條件。組織職能重塑便是其核心所在，這要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變粗放和包攬的管理思維，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和稅源構(gòu)成特點(diǎn)，厘清征納雙方的權(quán)責(zé)邊界，做到有所為而有所不為。長期以來，“固定管戶”的稅管員制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩和“有罪推定”的管理邏輯，稅務(wù)機(jī)關(guān)過多、不當(dāng)?shù)貐⑴c到納稅人事務(wù)的處理之中，侵犯了納稅人自主報稅的主體地位，并以對“納稅人的不信任”作為管理的前提，人為設(shè)計了申報納稅的各種前置環(huán)節(jié)，承擔(dān)了納稅人不遵從的管理和執(zhí)法風(fēng)險，導(dǎo)致管理成本的提升和遵從度的降低。而在專業(yè)化改革背景下，“固定管戶”制度將要退出歷史舞臺，分類管事的新模式要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須重塑自身的權(quán)力邊界，將職能疆域進(jìn)一步收縮，更多地將優(yōu)勢資源和精力用在稅源的科學(xué)分析和風(fēng)險應(yīng)對之上，從而為納稅人自主申報、依法納稅打造便捷、高效的服務(wù)。即通過制度設(shè)計，為相同納稅人提供均等、高效的稅法解釋和申報輔導(dǎo)，推行納稅人自行核算、自行申報、自行納稅的征管模式；通過信息采集和共享，對納稅人的風(fēng)險等級進(jìn)行評估，對納稅人申報納稅的真實性進(jìn)行審計、核查；通過稽查手段嚴(yán)厲查處重大稅收違法案件，維護(hù)稅法的權(quán)威，提升納稅人的稅法遵從度等。同時，在與納稅人的交互中，應(yīng)當(dāng)持續(xù)更新觀念，充分相信納稅人，變事前包攬為事后管控，即將調(diào)查審核環(huán)節(jié)由前置調(diào)整為后置，把更多的自主權(quán)和申報責(zé)任歸還于納稅人，做到“無問題不下戶、無風(fēng)險不應(yīng)對”，從而在為自身減負(fù)、解套的同時，也有效減少征納雙方由于過度接觸而產(chǎn)生的腐敗風(fēng)險。

2.管理：封閉化——彈性化。專業(yè)化管理以稅源分類為基礎(chǔ)，客觀上要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須始終高度關(guān)注納稅人的風(fēng)險變動狀況，并通過服務(wù)、監(jiān)控和查處等不同方式予以應(yīng)對，這其中必然會對原有的稅收管理體制形成挑戰(zhàn)。在劃片管理、各事統(tǒng)管的傳統(tǒng)模式下，稅管員的管理內(nèi)容和對象相對固定，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往更多地將管理重點(diǎn)放在內(nèi)部審核、機(jī)構(gòu)調(diào)整和流程設(shè)計上，強(qiáng)調(diào)管戶任務(wù)的完成和稅款的入庫，而對于不同納稅人的辦稅需求、風(fēng)險等級、應(yīng)對方法以及個性化服務(wù)等研究、分析得甚少。加之稅務(wù)系統(tǒng)獨(dú)特的垂管體制，更導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)構(gòu)習(xí)慣性地(尤其是國稅)將自身封閉在系統(tǒng)內(nèi)部，片面關(guān)注稅收指標(biāo)的制定和任務(wù)量的增長，缺乏對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的深度考察，亦缺少與相關(guān)上級部門和兄弟單位的長效溝通。長期的稅收管理實踐已充分表明，上述“重內(nèi)疏外”管理方式已難以支撐稅收增長率和納稅人滿意度雙重提升的客觀要求。因此，在稅源專業(yè)化改革的視閾下，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須更新理念，做到“眼睛朝外”，即始終以稅源特點(diǎn)和納稅人需求為導(dǎo)向，健全納稅服務(wù)體系，并實時創(chuàng)新納稅服務(wù)舉措。具體包括：其一，在科學(xué)研究納稅人特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將稅務(wù)管理事項進(jìn)行重新分類，對于一般涉稅事項，諸如受理申報與稅款征收、發(fā)票代開和發(fā)售、戶籍管理、催報催繳等，由統(tǒng)一的納稅服務(wù)部門集中進(jìn)行受理、審批和扎口管理，實施集約化和專業(yè)化的服務(wù)，最大限度地杜絕納稅人辦稅“多頭找”、“多頭跑”的現(xiàn)象。其二，針對目前納稅人對相關(guān)稅收政策不知曉、不理解的客觀事實，強(qiáng)化稅法宣傳咨詢。依托納稅服務(wù)局和辦稅服務(wù)廳，采取報刊、12366熱線、稅務(wù)網(wǎng)站、稅收短信等多元手段進(jìn)行稅法宣講，及時公告最新的稅收政策和征管要求，并牽頭創(chuàng)建納稅人之家，舉辦各種稅收講堂和論壇，積極支持稅收中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其溝通協(xié)調(diào)、宣傳服務(wù)的職能，使其協(xié)同配合、共同為納稅人開展各種專題培訓(xùn)和輔導(dǎo)。*如鎮(zhèn)江地稅的納稅人維權(quán)協(xié)會通過成立“星期六維權(quán)志愿團(tuán)”，義務(wù)宣傳維權(quán)知識。2010年又向全國稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)出了“共同為納稅人維權(quán)”的倡議，成功舉辦全國10城市的納稅維權(quán)服務(wù)。浙江蒼南縣國稅局自2010年4月成立納稅人維權(quán)協(xié)會后，本著服務(wù)社會、服務(wù)大局和服務(wù)會員的理念，積極發(fā)揮協(xié)會的信息傳送和上傳下達(dá)功能，成為了納稅人和縣國稅機(jī)關(guān)的重要“連接器”。其三，結(jié)合納稅人的辦稅需求，打造效率服務(wù)品牌。讓納稅人用最短的時間、最少的精力和最低的成本辦理各項涉稅事宜，享受多元化的申報、納稅和辦稅的便捷，節(jié)約辦稅成本，最大限度地維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。其中重點(diǎn)是精簡審批事項，在廣泛征求納稅人意見的基礎(chǔ)上優(yōu)化審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時限，提高審批效率。實行辦稅服務(wù)廳“一站式”辦公和同城通辦模式，并加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，為納稅人辦稅提供更多便利。*近年來，國家稅務(wù)總局大力削減稅務(wù)行政審批項目，著力規(guī)范行政審批行為，取得了明顯成效。經(jīng)過6輪清理，共取消下放行政審批項目102項，取消和下放的項目占全部審批項目總數(shù)的79.1%。嚴(yán)格壓縮審批周期，推廣集中受理、即時辦結(jié)的模式。創(chuàng)新網(wǎng)上審批和網(wǎng)上辦稅，積極推行行政許可和非許可審批項目網(wǎng)上申報、受理、咨詢和辦復(fù)，申報納稅實現(xiàn)多元化，實現(xiàn)免填單辦理和自主服務(wù)區(qū)個性化指導(dǎo)，網(wǎng)上辦稅平臺突破“預(yù)約”的功能瓶頸，力爭實現(xiàn)足不出戶辦理各項涉稅業(yè)務(wù)，切實為納稅人減負(fù)。強(qiáng)化透明管理和嚴(yán)格執(zhí)法，將稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅的全過程置于納稅人的公開監(jiān)督之下，實現(xiàn)后臺處理前臺化、內(nèi)部操作外部化，切實保障納稅人的主體地位和知情權(quán)，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，提高征管效能。其四，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與地方政府、兄弟單位的溝通。專業(yè)化管理推動了傳統(tǒng)征管模式的變革，其具有增加地方可持續(xù)財力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、確保社會和諧穩(wěn)定等多重功能，理應(yīng)得到地方政府的大力支持和認(rèn)同。為此，稅務(wù)部門應(yīng)更多地“走出去”，結(jié)合地方政府的大政方針和發(fā)展框架，將專業(yè)化改革有效地加以“嵌入”，爭取地方政府的理解和資源支持。此外，還應(yīng)長效化地與地方政府的職能部門進(jìn)行合作，在人力、物力、機(jī)構(gòu)、政策、信息等方面實現(xiàn)無壁壘的交互，構(gòu)建綜合治稅的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)格局，確保改革的有效推進(jìn)和目標(biāo)任務(wù)的達(dá)成。

(二)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

1.縱向：金字塔——扁平化。傳統(tǒng)的稅務(wù)組織是典型的科層體制，管理層次多而管理幅度小，上下級稅務(wù)機(jī)關(guān)是典型的命令——執(zhí)行關(guān)系。這種上令下效的管理模式曾在信息相對欠發(fā)達(dá)的時期發(fā)揮了較大的優(yōu)勢，保證了稅務(wù)管理的理性與高效。然而在稅源專業(yè)化改革的背景下，上述模式的弊端日益凸顯。一方面，上級任務(wù)加碼和層層下沉，往往導(dǎo)致“上面千根線、下面一根針”的現(xiàn)實困境?；鶎右痪€的稅務(wù)機(jī)關(guān)在承載巨大的工作壓力和管理風(fēng)險的同時，卻礙于現(xiàn)有的體制難以獲得充足的資源和政策的供給，人少、錢少、事多、責(zé)重的情況普遍存在，嚴(yán)重挫傷了基層稅務(wù)人員的工作積極性，并極大地阻滯著稅源專業(yè)化、精細(xì)化管理水平的提升。另一方面，層級過多還會造成信息、政策傳遞效率降低和失真度增加，各級各部門為了完成上級的任務(wù)往往會根據(jù)各自需要多頭設(shè)置審批事項和具體要求，在業(yè)務(wù)活動上層層進(jìn)行流程、環(huán)節(jié)累加，造成管理事項的重復(fù)和資源的浪費(fèi)，并且在層級流轉(zhuǎn)時往往還伴隨著政策和信息執(zhí)行的變異和走樣，嚴(yán)重影響了稅源專業(yè)化管理的推進(jìn)效果。為此，減少不必要的執(zhí)行層級，擴(kuò)大各級尤其是基層的稅源管理權(quán)限，依據(jù)地區(qū)稅源特點(diǎn)對稅務(wù)機(jī)關(guān)的縱向權(quán)力分工加以重新配置便顯得異常迫切。主要包括：打造省、市、縣三級聯(lián)動的稅源專業(yè)化管理的運(yùn)行機(jī)制，按照稅源專業(yè)化管理的要求，打破職責(zé)同構(gòu)，明確不同級次稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能分工，改變將稅收征管任務(wù)過分下放基層的管理模式。其中，按照國家稅務(wù)總局的要求，提升重點(diǎn)稅源和重大復(fù)雜事項的管理層級，充分發(fā)揮省局和市局在征管力量和人力資源上的優(yōu)勢，提高風(fēng)險管理和分類應(yīng)對的能力。省局要充分發(fā)揮其在稅源管理中的組織和主導(dǎo)作用，搭建全省稅收征管工作的信息風(fēng)險分析平臺，開發(fā)相應(yīng)的行業(yè)風(fēng)險管理模型，為市、縣局識別和劃分風(fēng)險等級提供保障和依據(jù)；同時對于跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營，并且組織、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的納稅人進(jìn)行稅收分析、反避稅調(diào)查、執(zhí)法督查和稅務(wù)稽查，并對轄區(qū)內(nèi)大企業(yè)實施個性化服務(wù)和納稅評估。市局則重點(diǎn)做好稅種管理、專項檢查、納稅評估和稽查選案工作，組建專業(yè)化團(tuán)隊開展風(fēng)險識別和參與風(fēng)險應(yīng)對。而縣局則應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化稅源日常監(jiān)管和專業(yè)評估工作，前者主要包括信息采集、發(fā)票管理、催報催繳、定額管理、欠稅管理等基礎(chǔ)性工作，后者則重點(diǎn)通過建立行業(yè)評估模型和信息分析，承擔(dān)專業(yè)性和日常評估工作。[7]通過縱向的重新分工，使得省、市、縣三級稅務(wù)機(jī)關(guān)都成為稅收管理和服務(wù)的實體，壓縮了中間管理層級，實現(xiàn)稅源管理事項的科學(xué)分解、工作任務(wù)的上下互動以及風(fēng)險的統(tǒng)一應(yīng)對。

2.橫向：分割式——無縫隙。納稅人需求的多元化和稅源構(gòu)成的復(fù)雜性亦向傳統(tǒng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗責(zé)體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了更好地適應(yīng)稅源分類管理和風(fēng)險專業(yè)化應(yīng)對的要求，機(jī)構(gòu)的重新調(diào)整和整合便顯得十分必要。以往各地稅務(wù)機(jī)關(guān)往往按照稅收預(yù)算級次和行政區(qū)劃分別設(shè)置征管合一的分局和稽查局，每個分局都設(shè)有辦稅服務(wù)廳，實行全職能辦稅服務(wù)，在實踐中常常造成了業(yè)務(wù)的交叉和資源的浪費(fèi)。由于稅務(wù)登記分散于各分局辦理，稅款因此便繳入分局對應(yīng)的金庫管理，客觀上又造成了不同分局之間為了完成稅收任務(wù)而爭搶稅源的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)重擾亂了正常的稅收秩序。與此同時，各級稅務(wù)局內(nèi)部機(jī)構(gòu)也并未按照稅源的類型特點(diǎn)和管理要求加以設(shè)置，相關(guān)機(jī)構(gòu)或是按照稅種設(shè)置，或是按照征管功能設(shè)置，或是按照納稅人的行業(yè)設(shè)置，在實際運(yùn)行中造成了兩種“怪相”：一是相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門之間的橫向交互和銜接程度較低，各自為政狀況嚴(yán)重，難以形成完整的稅收征管邏輯鏈條，極大地制約著稅源管理機(jī)制的良性運(yùn)行；二是相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)不清、相互扯皮的情況卻時有發(fā)生，如納稅服務(wù)和辦稅大廳之間、稅政與征管、征管與票證、征管與稽查之間都存在著不同程度的業(yè)務(wù)交叉，組織內(nèi)耗嚴(yán)重并直接影響著征管的效能。[8]為此，必須重新配置水平方向的稅收管理和執(zhí)法之權(quán)力，打造橫向聯(lián)動的稅源專業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。依據(jù)稅源特點(diǎn)整合、歸并職能相同或近似的部門和機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)寬職能領(lǐng)域、一體化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)管理模式。創(chuàng)新稅收分析、納稅評估、納稅服務(wù)和稅務(wù)稽查的良性互動機(jī)制，構(gòu)建稅收征、評、管、服、查各環(huán)節(jié)的有效鏈接和全方位的稅源監(jiān)控格局，并按專業(yè)化分工設(shè)置納稅服務(wù)部門序列(納稅服務(wù)大廳的集約化管理、稅務(wù)登記、申報征收、發(fā)票發(fā)售和代開、涉稅事項受理與審批等)、納稅評估部門序列(行業(yè)稅負(fù)分析、稅收數(shù)據(jù)采集與質(zhì)量監(jiān)管、風(fēng)險識別排序推送等)、稅源管理部門序列(日常稅源管理、稅收減免審核、漏管戶清理、稽查案源提供)和稽查管理部門序列(高風(fēng)險稅源應(yīng)對、行業(yè)項目管理)。此外，設(shè)置資源保障序列(綜合協(xié)調(diào)人力資源、財務(wù)管理、后勤服務(wù)等)，以確保業(yè)務(wù)工作的正常開展。通過大部門、寬領(lǐng)域的設(shè)置，最大限度地防范多頭管理和職權(quán)真空的狀況，實現(xiàn)辦稅機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置。

從分割式到無縫隙，除了要求機(jī)構(gòu)之間形成一體化的聯(lián)動機(jī)制外，更為重要的是消除涉稅信息壁壘，實現(xiàn)信息的互通、共享。稅源專業(yè)化管理以信息化為支撐，惟有獲得真實、可靠的信息，方能準(zhǔn)確地評估稅源的風(fēng)險，從而采取科學(xué)的分類加以應(yīng)對。而從目前信息化建設(shè)的總體情況分析，統(tǒng)一、全面的征管信息系統(tǒng)尚未完全建立，信息往往被封閉在不同的管理部門從而形成了多個“信息孤島”，信息和數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)的法律保障，甚至很多地區(qū)連國稅、地稅的信息都因為體制和技術(shù)原因而難以共享，嚴(yán)重制約著稅源風(fēng)險的評估和專業(yè)化管理的質(zhì)效。*目前國稅、地稅系統(tǒng)各自開發(fā)的軟件達(dá)幾百種，且大部分軟件開發(fā)的后臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，相互之間難以兼容，信息無法實現(xiàn)共享。當(dāng)務(wù)之急是要對“中國稅收征管信息系統(tǒng)”(CATIs軟件)做進(jìn)一步修改和完善，拓展其功能，使其涵蓋所有稅收業(yè)務(wù)，并與目前運(yùn)行范圍較廣的主流稅收軟件相兼容。[9]為此，必須對涉稅信息保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計，打造貫通各層級、部門和崗位的信息分析平臺和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將涉稅政府部門提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息明確為法律義務(wù)，并對其提供的內(nèi)容、方式、時效和未能及時提供的處罰等加以嚴(yán)格的規(guī)范，打破部門之間的信息封鎖與藩籬。稅務(wù)部門要加強(qiáng)外部信息的采集和比對，首先，需打造國地稅信息共享系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上積極擴(kuò)大與工商、銀行、質(zhì)檢信息交互的范圍，建立起一體化的稅收管理信息中心和綜合協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，從而通過第三方的信息比對，準(zhǔn)確評估不同稅源的風(fēng)險。其次，要進(jìn)一步打造內(nèi)部統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫和應(yīng)用平臺，對綜合征管軟件、稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、管理員管理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理信息系統(tǒng)、稅務(wù)稽查管理系統(tǒng)、運(yùn)維支撐平臺等進(jìn)行科學(xué)整合，形成數(shù)據(jù)集成管理和共享，從而為稅源監(jiān)控分析和風(fēng)險模型研發(fā)提供支持。

(三)人力資源的調(diào)整

1.全能型——專業(yè)型。專業(yè)化改革作為一項系統(tǒng)工程，涉及征管職能的調(diào)整和征管機(jī)構(gòu)的重構(gòu)，從而必然帶來人力資源的重新配置和人員的角色重塑。傳統(tǒng)征管模式賦予了稅管員多元的職能定位，其集“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導(dǎo)員、納稅評估員、稅收監(jiān)督員”于一身，承擔(dān)的工作非常繁雜，日常事務(wù)性工作量大。[10]在上述繁重的任務(wù)壓力下，稅管員難以對稅源進(jìn)行科學(xué)管理，征管質(zhì)量難以保障，業(yè)務(wù)能力的提升也受到嚴(yán)重的制約。為此，按照稅源專業(yè)化改革的要求，就必須對稅務(wù)人員的職能進(jìn)行重新定位，改變以往全能、包攬的工作模式，在切實為基層一線管理人員減負(fù)的同時，著力培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化的人才。遵循“用專業(yè)的人做專門的事”的理念，加大培訓(xùn)力度和實踐鍛煉，結(jié)合現(xiàn)有人力資源的狀況和人員特長，培養(yǎng)一批風(fēng)險分析、納稅評估、反避稅調(diào)查、稅務(wù)稽查、納稅服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督和信息技術(shù)人才，并跟進(jìn)創(chuàng)新現(xiàn)有的激勵機(jī)制和績效考核，從而真正實現(xiàn)人力資源的持續(xù)開發(fā)和人事、崗職之匹配。*2012年國家稅務(wù)總局啟動了“千人工程”和“十萬人工程”，加快培養(yǎng)稅收工作急需的緊缺人才。即力爭到2015年底，使全國稅務(wù)系統(tǒng)擁有一支1000人左右，能夠把握世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，熟悉社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，擁有先進(jìn)管理理念，在稅收工作某一方面具備專長的領(lǐng)軍人才；使地市以下稅務(wù)局擁有一支10萬人左右，熟悉稅法和財務(wù)會計、懂評估、會查賬、能熟練操作計算機(jī)的基層復(fù)合型人才和業(yè)務(wù)能手。國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《“十二五”時期稅務(wù)干部教育培訓(xùn)改革發(fā)展規(guī)劃》，國稅發(fā)〔2011〕94號。

2.單兵作戰(zhàn)——團(tuán)隊管稅。依據(jù)稅源分類和專業(yè)化管理的特點(diǎn)，對現(xiàn)有的人力資源進(jìn)行重新配置。按照全面提高稅收征管質(zhì)量和效率的要求，科學(xué)調(diào)整現(xiàn)有的人員配比，增強(qiáng)直接從事稅源管理的力量，把更多的專業(yè)化人才配置到征、評、服、查等專業(yè)化管理崗位上，并按照稅源構(gòu)成和納稅人特點(diǎn)組建類別化的專業(yè)團(tuán)隊，包括稅收分析團(tuán)隊、納稅服務(wù)團(tuán)隊、納稅評估團(tuán)隊和稅務(wù)稽查團(tuán)隊。上述團(tuán)隊實行項目作業(yè)，由主體人員(主副評、主副查崗位)、外部行業(yè)顧問、內(nèi)部保障顧問組成。針對不同崗位的具體職責(zé)，對日常管理事項(一般涉稅事項以及低風(fēng)險稅源管理)、專業(yè)事項(中等風(fēng)險、納稅評估和行業(yè)風(fēng)險管理)、復(fù)雜事項(大額稅收優(yōu)惠減免調(diào)查審核、重大案件稽查以及大企業(yè)高風(fēng)險管理等)進(jìn)行分類管理，并給與待遇的保障和政策的傾斜，實現(xiàn)人盡其才、能崗相宜。*江蘇國稅專業(yè)化改革后，全省8900多名稅務(wù)人員直接從事稅源專業(yè)化管理工作，比原來人數(shù)增加了31%。有效提升了稅收的遵從度。同時，還應(yīng)當(dāng)從制度上保障不同團(tuán)隊間的無縫連接，崗位和人員的設(shè)置要體現(xiàn)促進(jìn)稅收管理和執(zhí)法各節(jié)點(diǎn)的科學(xué)串接和整合，從而減少職權(quán)交叉而產(chǎn)生的內(nèi)耗，最終打造大團(tuán)隊綜合治稅的管理格局。

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