廣東省開展土地證券化的探討

丁 杰

(廣東財經(jīng)大學金融學院，廣東 廣州 510320)

一、廣東省開展土地證券化的必要性

廣東作為我國改革開放的前沿陣地，早在20世紀90年代便對珠三角地區(qū)的土地管理制度與體制機制進行了創(chuàng)新，創(chuàng)造性地提出了“股田制”。然而，近年來隨著廣東城鎮(zhèn)化率的不斷提高，人口增長、經(jīng)濟發(fā)展與土地資源稀缺三者之間的矛盾已成為束縛廣東省城市化發(fā)展的桎梏。

1.土地管理難度加大

近年來，隨著廣東城市化進程的推進，大量農(nóng)業(yè)用地被侵占，農(nóng)業(yè)用地不斷減少，居民用地大幅增加。近年來，廣東土地使用中最顯著特點是農(nóng)用地和耕地面積的減少，而建設用地、居民點及工礦用地、園地面積大幅度增加。盡管農(nóng)業(yè)用地的減少一定程度上體現(xiàn)了廣東城鎮(zhèn)化進程所取得的豐碩成果，但同時也造成了部分農(nóng)民失地而缺乏經(jīng)濟來源，引起社會矛盾的隱患。

2.土地利用效率降低

廣東省建設用地在逐年增長過程中，存在大量“商服用地”和“住宅用地”較長期處于閑置的狀態(tài)。2010年，國土資源部向中國銀監(jiān)會提供了一份全國1457宗閑置土地的名單，其中，廣東省的閑置土地宗數(shù)最多，達到324宗，占全國總數(shù)的22%。這一方面是由于房地產(chǎn)開發(fā)商前期購置大量土地，在利潤的驅(qū)動下，通過“囤貨奇居”行為所造成的;另一方面是由于房地產(chǎn)開發(fā)商缺乏土地開發(fā)所需資金而造成使大量建設用地閑置。土地的長期閑置影響了土地的利用效率，使得其經(jīng)濟價值難以體現(xiàn)，而且影響了廣東經(jīng)濟增長效率、阻礙了社會資源再分配、助推了房價過快上漲。

3.土地儲備資金壓力大

由于廣東各地市尤其是珠三角地區(qū)城市土地有限，這使得城市土地收購儲備過程中，所需資金的量大，占用時間長，流動性差，致使資金供應不足，阻礙了土地收購儲備的順利進行。而且由于相關儲備資金來源較為單一，也可能會造成流動性風險。同時，城市土地的收購、儲備、出售等環(huán)節(jié)所需要得大量資金會引起土地使用權抵押貸款期限較長和商業(yè)銀行的存款負債的短期不匹配，造成商業(yè)銀行等金融機構面臨了極大的流動性風險。

盡管廣東省政府對土地使用的相關法律法規(guī)以及相關行業(yè)布局從促進產(chǎn)業(yè)升級、推動生產(chǎn)型企業(yè)向園區(qū)集中、采用混合集約用地模式、構建城市土地集約利用評價指標體系、建立政府主導型土地儲備制度以及堅持依法管理土地等方面進行了宏觀布局和調(diào)整，但為合理有效地利用土地這種稀缺資源，單純依靠行政和法律手段是難以做到的。土地證券化正是基于土地流動性低以及土地開發(fā)過程中的融資難而出現(xiàn)的，它充分利用了金融資產(chǎn)流動性強的特點，為稀缺的土地不動產(chǎn)資源優(yōu)化配置提供了理想的平臺。

二、廣東省開展土地證券化的基本條件

1.穩(wěn)定的現(xiàn)金流為廣東土地證券化奠定了基礎

土地的開發(fā)和經(jīng)營是一項投資大、效益高的基礎工程，不僅有顯著的經(jīng)濟效益，還有其特有的社會效益和環(huán)境效益。目前，廣東整體的土地出讓制度日益完善，土地出讓金已成為一個穩(wěn)定的土地收益來源，并且完全能夠根據(jù)土地市場價格的變動趨勢預測土地出讓金的規(guī)模。在此基礎上，土地使用過程中的各種稅費收入也較為穩(wěn)定。因此，土地能夠產(chǎn)生穩(wěn)定、可預見的現(xiàn)金流，且其收益也可以分攤于整個存活期，從而為廣東土地的證券化奠定了基礎。

2.政府的良好信用為廣東土地證券化提供了保障

我國憲法規(guī)定，土地屬于國家所有，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，地方政府對城市土地使用受到國家法律保護。土地作為資產(chǎn)具有不可再生、不可替代、不可轉移的優(yōu)越天然屬性，具有保值、增值功能，本身是一種信用級別很高的資產(chǎn)。廣東開展土地證券化，主要是由廣東各地方土地儲備機構發(fā)起的一種融資方式，具有公共行為特征，土地證券相應地以當?shù)卣庞帽ＷC，因此具有很高的信用級別。

三、廣東省開展土地證券化的政策效益

1.開展土地證券化有利于增加土地資源整體收益

廣東開展土地證券化有利于部分地區(qū)能夠集中使用土地收益，從而避免土地收益流失，并促進各地方政府基礎設施建設資金的良性循環(huán)。土地證券化的實施，有利于土地儲備開發(fā)項目的所有權與經(jīng)營權相對分離，從而提高土地儲備開發(fā)項目的經(jīng)營效率。證券化后，項目所有權歸證券投資者分散擁有，而項目的經(jīng)營權則交給專業(yè)的儲備機構或房地產(chǎn)公司，從而實現(xiàn)土地儲備開發(fā)項目經(jīng)營的專業(yè)化和規(guī)范化，進而提高了土地資源的整體利用效率。

2.開展土地證券化有利于政府加強對土地市場的調(diào)控

土地征購儲備機制作為政府調(diào)控土地市場的有效手段之一，就是把分散的土地集中起來進行統(tǒng)一開發(fā)，并根據(jù)土地市場需求，有計劃分步驟地將土地統(tǒng)一出讓。但目前廣東各地的土地儲備普遍面臨著資金不足的嚴重問題。若政府以土地儲備為基礎資產(chǎn)，通過發(fā)行土地證券進行融資，就可以突破資金限制的桎梏，進一步完善土地儲備機制，增強政府對土地市場的調(diào)控能力。

3.開展土地證券化有利于分散政府土地儲備開發(fā)風險

土地儲備開發(fā)是一種長期投資，相對而言風險較大。廣東各地方政府的土地收購儲備機構在土地收購儲備過程中所承受的投資風險也在所難免。開展土地資產(chǎn)證券化，可以將土地儲備開發(fā)項目以證券的形式進行出售，有助于城市土地儲備機構將開發(fā)過程中的各種投資風險及時分散轉移給眾多的社會投資者，使得土地儲備機構所承受的土地儲備開發(fā)融資風險大為減少，從而有利于保障城市土地儲備開發(fā)活動的正常開展。此外，土地證券化還可以為廣東各地的土地儲備機構提供低成本的融資工具，有利于土地儲備機構獲得更多的資金來源，極大地拓寬城市土地儲備的融資渠道。

四、廣東省推進土地證券化的主要措施

廣東在土地證券化的過程中可以從諸多方面入手，嘗試利用土地證券化手段來解決面臨的主要問題。鑒于目前廣東的客觀實際情況及需求狀況，以及土地證券化過程中的可操作性等，可以先從以下幾個方面率先推進廣東的土地證券化進程。

1.發(fā)揮市場優(yōu)勢，構建廣東省城市建設用地指標

在現(xiàn)行體制下，新增建設用地指標都是由土地規(guī)劃部門審批的，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)土地規(guī)劃部門所審批的建設用地指標不符合地方發(fā)展與保護的實際情況。而市場化的機制和手段才是使社會資源達到最優(yōu)配置的最佳途徑。因此，我們認為應該推行區(qū)域間城市建設用地指標的市場化交易。

全省各城市建設用地指標均可拿到土地交易中心進行登記，每一單位面積的城市建設用地指標都將被登記成無差別的“建設指標券”。“建設指標券”可以在土地交易中心內(nèi)進行場內(nèi)買賣交易，交易方式可參照證券交易所中的股票交易，其價格由市場供求決定，投資者可以通過證券價格的上漲來獲取相應的資本利得。

2.保證農(nóng)地產(chǎn)出，引入當量配額交易機制

鑒于農(nóng)業(yè)用地以及第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位，我們認為在廣東可以考慮引入土地產(chǎn)出當量(單位土地標準產(chǎn)出)的概念，將保護耕地數(shù)量變成保護耕地生產(chǎn)當量，通過市場交易實現(xiàn)總量控制。

通過將試驗區(qū)內(nèi)現(xiàn)有耕地數(shù)所生產(chǎn)的“當量”總額，按一定的標準配額逐級分配到各地區(qū)，這些配額成為各地必須完成的農(nóng)地產(chǎn)出當量額，且允許通過在交易中心進行當量交易。對于不能通過本地的耕地完成生產(chǎn)當量的地區(qū)，可以在金融市場上買進當量;而通過本地耕地完成當量額且有結余的，可在金融市場上賣出當量，從而在總量上保證了總產(chǎn)出當量的平衡。

3.解決供需矛盾，推進土地期權交易

廣東省地少人多，人地矛盾突出。出于對今后取得土地難度的擔心，房地產(chǎn)開發(fā)商中普遍存在儲備土地的行為。本研究認為，在廣東適時推行“土地期權”制度有利于政府制定長期土地供應規(guī)劃、明確市場預期、穩(wěn)定地價。

各地方政府可以針對某一尚未進行一級開發(fā)的地塊推出土地期權，并采取“招拍掛”方式進行出讓。取得土地期權的房地產(chǎn)企業(yè)將要向政府交納期權費，政府可將該收益用于土地儲備的一級開發(fā)。在期權持有期間，若開發(fā)商發(fā)現(xiàn)其當初預測失誤，那么為了減小損失，可以允許其在公開市場進行期權轉讓。在期權到期日，如果開發(fā)商選擇不執(zhí)行期權，政府將不再退回期權費，然后該土地仍然通過“招拍掛”形式再次公開出讓。在期權到期日如果開發(fā)商選擇執(zhí)行期權，則土地儲備機構按照協(xié)議出讓該土地的使用權。構建土地期權交易機制，將在很大程度上緩解當前廣東省所面臨的較為嚴重的“人地矛盾”，盤活土地市場交易的流動性，可更好地達到優(yōu)化廣東土地資源的目標。

4.保障農(nóng)民者利益，推廣土地信托范圍

在廣東的粵東西北地區(qū)，由于地方經(jīng)濟主要以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，因此存在大量的農(nóng)業(yè)用地。土地信托通過信托平臺整合多種融資工具，將農(nóng)村土地資源與金融市場連通起來，為土地制度創(chuàng)新開辟了一條新的渠道。一方面，土地信托的開展有利于提高土地資源利用效率，減少閑置土地、有效保護耕地;另一方面，運用信托模式可以充分發(fā)揮信托在金融資產(chǎn)管理、資金籌集和運用方面的優(yōu)勢，將大量閑置資金轉化為高效資本，有效引導資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)，緩解農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金短缺，有效解決經(jīng)濟發(fā)展過程中的問題和矛盾。將土地信托運用到農(nóng)地使用權的征收上，相當于政府將農(nóng)民的土地使用權換為未來的收益權，并向他們頒發(fā)土地信托憑證，并規(guī)定土地信托憑證的流轉方式，在交易成熟以后還可以以此為基礎設計期貨或期權，以作為土地未來收益的套期保值產(chǎn)品。

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