對我國醫(yī)療保險立法的思考

○黃明安 周永蓮

（1、湖北中醫(yī)藥大學(xué) 湖北 武漢 430065 2、湖北省人文社科重點研究基地中醫(yī)藥發(fā)展研究中心 湖北 武漢 430065）

醫(yī)療保險體系的完整、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)是社會主義法制國家建設(shè)的要求，《中華人民共和國社會保險法》的頒布和實施是中國社會保障法制建設(shè)的一大里程碑，它使得社會保障相關(guān)的法律體系不斷地完善。但是現(xiàn)階段我國醫(yī)療保險制度立法滯后、立法層次較低的現(xiàn)實狀況阻礙了我國醫(yī)療保險的發(fā)展，理論界和實務(wù)界對制定一部符合我國國情的醫(yī)療保險法的呼聲越來越高。

一、我國建立醫(yī)療保險法的必要性

我國醫(yī)療保險法的相關(guān)法律依據(jù)分散在《社會保險法》中，社會的發(fā)展和醫(yī)療保障制度的不斷完善都迫切需要制定一套系統(tǒng)可以使各地醫(yī)療保險制度在規(guī)定上有法可依、有章可循，在實踐中具有較強操作性和符合我國國情的醫(yī)療保險法。

1、社會保險體系的完整性要求有統(tǒng)一、完備的醫(yī)療保險法

自2011年7月1日開始實施《社會保險法》以來，到目前我國還沒有頒發(fā)相應(yīng)的有關(guān)社會保險的其他相關(guān)法律條文?，F(xiàn)階段，我國醫(yī)療保險的有關(guān)政策只能依靠分散在《社會保險法》中的一些零散的條文規(guī)定和國務(wù)院及其職能部門制定的醫(yī)療保險方面的相關(guān)法律法規(guī)，以及由地方制定的具有地方特色的法律法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號），中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號），國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》（國辦發(fā)〔2003〕3號文）等。

我國至今尚未建立一部完整的醫(yī)療保險法，使得醫(yī)療保險在各地出現(xiàn)了管理混亂、醫(yī)療保險制度差異明顯的現(xiàn)象，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的建立和社會醫(yī)療保險制度的深化改革和發(fā)展。《社會保險法》不可能對醫(yī)療保險的方方面面作出具體的、完善的規(guī)定，為了貫徹落實《社會保險法》，就必須加快制定與醫(yī)療保險相關(guān)的法律政策，推出一套系統(tǒng)的、權(quán)威性較高的醫(yī)療保險法。

2、法制醫(yī)保是質(zhì)量醫(yī)保的前提

現(xiàn)階段，我國的全民醫(yī)保逐漸步入到了“質(zhì)量醫(yī)保”的新時期，黨的十八大報告提出了“要向人民提供安全、有效、價廉、便捷的基本醫(yī)療服務(wù)”，“質(zhì)量醫(yī)?！钡暮诵睦砟罹褪侨绱恕６ㄔO(shè)“質(zhì)量醫(yī)?！钡母就緩交蚋緲?biāo)志就是“法制醫(yī)?！?。

國際上的“法定保險”是指通過國家立法來要求所有符合條件的公民必須參加保險的制度。其最主要的特征就是強制性。醫(yī)療保險是各種社會保險項目中立法最早的，被視為社會保險的開端。事實表明，法制是醫(yī)療保險制度全面進(jìn)行和正常運作強有力的保證。我國《社會保險法》的頒布和實施對于推進(jìn)我國社會保障的進(jìn)行起到了決定性的作用。但是我們呼喚一部如同《社會保險法》一樣造福百姓的《醫(yī)療保險法》誕生，希望其可以以立法的形式規(guī)定我國醫(yī)療保險在實際運作中的各種問題，從而真正地使我國的全民醫(yī)保上升到質(zhì)量醫(yī)保的新臺階。

3、社會的實際需要是醫(yī)療保險法建立的內(nèi)在要求

（1）現(xiàn)行的醫(yī)療保險立法存在很大缺陷?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》是迄今為止我國醫(yī)療保險立法的最高形式，還有一些則是《社會保險法》以框架性為主要方式構(gòu)建的，其他的則零星分散于由國務(wù)院、其他職能部門以及地方相關(guān)部門制定的一些法律法規(guī)中。

（2）我國的醫(yī)療現(xiàn)狀要求建立醫(yī)療保險法。醫(yī)療問題是社會問題，是民生問題，是關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和穩(wěn)定的大事、要緊事。近年來，我國的醫(yī)患關(guān)系比較緊張，醫(yī)療糾紛層出不窮，而解決這一現(xiàn)狀行之有效的辦法就是出臺一部適合我國國情和醫(yī)療現(xiàn)狀的醫(yī)療保險法。

二、我國醫(yī)療保險法立法的可行性

1、我國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件已經(jīng)成熟是醫(yī)療保險法建立的條件

政治上：我國是社會主義法治國家，十八屆四中全會也以“法治”來命題，醫(yī)療保險是關(guān)乎人民身心健康的大事，我們必須盡快制定醫(yī)療保險相關(guān)的法律法規(guī)，依法構(gòu)建公正、和諧醫(yī)保。

經(jīng)濟(jì)上：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力的不斷提高需要以法制為前提。我國的經(jīng)濟(jì)在不斷的發(fā)展壯大，因此也要求醫(yī)療保險立法加緊步伐，共同營造和諧、繁榮的法制經(jīng)濟(jì)社會。

文化上：我國是社會主義民主國家，人民的法律意識不斷增強，在實施醫(yī)療保險的過程中，他們會運用法律來維護(hù)自己的切身利益，這也要求醫(yī)療保險法盡快建立。

我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與法律是相輔相成的，它們的實現(xiàn)均離不開法律的支持，因而要加快醫(yī)療保險立法的進(jìn)程。

2、國際醫(yī)療保險法是我國醫(yī)療保險法建立的環(huán)境

當(dāng)前國際最主要的醫(yī)療保險分為社會保險型醫(yī)療保險模式、商業(yè)型醫(yī)療保險模式、儲蓄性醫(yī)療保險模式、醫(yī)療服務(wù)型醫(yī)療保險模式以及醫(yī)療保險型醫(yī)療保險模式這五種。不同的醫(yī)療保險制度模式由于其所處國家的經(jīng)濟(jì)、歷史以及醫(yī)療保障制度本身的發(fā)展演變不同，與其相適應(yīng)的法律法規(guī)的差異也是存在的。1927年的國際勞動大會通過了《工商業(yè)工人及家庭傭工疾病保險公約》（第24號）和《農(nóng)業(yè)工人疾病保險公約》（第25號），1969年的國際勞工大會對這兩項公約進(jìn)行了修訂，通過了《醫(yī)療護(hù)理與疾病津貼公約》（第130號），并將醫(yī)療保險的參保對象擴大到所有的經(jīng)濟(jì)活動人口和居民，這是關(guān)于醫(yī)療保障最主要的兩項國際勞工公約，也為我國在醫(yī)療保險法中制定擴大參保群眾的覆蓋面提供了借鑒。

因此，我國的醫(yī)療保險法的建立必須立足中國國情，深入了解各國醫(yī)療保險模式與其立法的相關(guān)性，總結(jié)和提升本土制度資源。

三、對我國醫(yī)療保險立法路徑選擇的思考

1、加緊制定《基本醫(yī)療保險條例》

我國正處于醫(yī)療保險制度的深化改革中，社會醫(yī)療保險體系需要不斷的完善，研制《基本醫(yī)療保險條例》已迫在眉睫，只有單行的《基本醫(yī)療保險條例》才能彌補《社會保險法》僅有第三章第10條來規(guī)定醫(yī)療保險法的不足，才能在堅持《社會保險法》所確立的基本原則上，詳細(xì)規(guī)定其相關(guān)內(nèi)容。要做到：一是尊重國情；二是由于《基本醫(yī)療保險條例》是配套著《社會保險法》來制定的，故其必須以《社會保險法》的立法精神為出發(fā)點；三是要兼顧未來發(fā)展變化的可能性，要注重與其他相關(guān)法律條文的銜接。另外，在細(xì)節(jié)制定時著重考慮基本醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，以及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保障權(quán)益市民化的問題。

2、提高醫(yī)療保險的立法層次

如上所述，我國現(xiàn)行醫(yī)療保險法除《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定外，往往是國務(wù)院及其職能部門以及地方政府出臺的一些相關(guān)政策，其根本是我國醫(yī)保改革的試點模式，且同級別和地區(qū)的行政部門提出的法律法規(guī)及政策均各自為政、分布零散，不具有全國性和權(quán)威性，立法滯后和立法層次都較低。針對以上現(xiàn)象，建議從兩方面來進(jìn)行立法：一是從分散的行政立法向相對集權(quán)的機關(guān)立法過渡；二是在總結(jié)以地方試點為主的立法上統(tǒng)一制定適合全國各地的醫(yī)療保險法，樹立法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

3、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民三項醫(yī)療保險制度

隨著《社會保險法》首次將新型農(nóng)村醫(yī)療制度定性為基本醫(yī)療保險，再結(jié)合我國醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這就要求在制定醫(yī)療保險法時要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民三項醫(yī)療保險制度，為各項制度的銜接留口，同時《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中也提出要“探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理制度”。當(dāng)前和今后一個時期的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是“穩(wěn)定職工醫(yī)保，完善居民醫(yī)保，整合城鄉(xiāng)醫(yī)?！?。就目前而言，建議先進(jìn)行新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度的整合。

4、完善我國農(nóng)村醫(yī)療保險制度的立法結(jié)構(gòu)

近年來，由人社部和衛(wèi)生部起草的《基本醫(yī)療保險條例》和《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》成為醫(yī)療保險立法中的難點。農(nóng)村醫(yī)療保險長期以來主要靠“軟法”（即由地方制定的一些條例、意見、辦法等）來支持，這使得農(nóng)村醫(yī)療保險法強制性和統(tǒng)一性不夠，農(nóng)村醫(yī)療保險事業(yè)不能穩(wěn)步發(fā)展。鑒于此，筆者建議要抓好專門性和地方性的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，既要發(fā)揮社會保障的兜底作用，又要針對我國農(nóng)村不同地區(qū)差異，堅持“宜粗不宜細(xì)”的原則來建立農(nóng)村醫(yī)療保險條例。

5、注意與其他法律相銜接

醫(yī)療保險涉及醫(yī)、藥、患、保等多個主體，內(nèi)容包括保障對象、籌資機制、待遇水平以及基金管理等。在建設(shè)醫(yī)療保險法時，不僅要考慮與《社會保險法》相關(guān)原則和大的政策的相互銜接，也要注意與人權(quán)法和刑法的相互關(guān)系。再者，由于醫(yī)療保險中存在的醫(yī)患信息不對稱，誘導(dǎo)需求和道德風(fēng)險一直在上演，因此建議在制定醫(yī)療保險法時，要做好與其他法律相結(jié)合的工作，同時也要具有前瞻性，為以后醫(yī)療保險法的發(fā)展打好基礎(chǔ)。

[1]施錦明：論我國醫(yī)療保險制度的實踐與創(chuàng)新[J].東南學(xué)術(shù)，2012（4）.

[2]王東進(jìn)：依法構(gòu)建公正和諧醫(yī)保[J].中國醫(yī)療保險，2011（7）.

[3]陳仰東、張蓉蓉：實現(xiàn)“質(zhì)量醫(yī)?！钡年P(guān)鍵在醫(yī)保管理[J].中國醫(yī)療保險，2012（12）.

[4]彭高建：對基本醫(yī)療保險立法問題的幾點思考[J].中國醫(yī)療保險，2012（9）.

[5]張?zhí)暮航⑽覈t(yī)療保險法的幾點思考[J].中國現(xiàn)代醫(yī)學(xué)雜志，2009（6）.

[6]趙奕鈞：中國特色社會醫(yī)療保險立法的路徑選擇[J].學(xué)習(xí)月刊，2012（12）.

[7]孫淑云：中國基本醫(yī)療保險立法研究[M].法律出版社，2013.

[8]侯文杰：完善我國醫(yī)療保險法律制度研究[D].河南師范大學(xué)，2012.

[9]彭高建：從《社會保險法》看醫(yī)療保險立法路徑[J].中國醫(yī)療保險，2011（2）.

[10]王東進(jìn)：若干熱門話題尚須深究細(xì)酌[J].中國醫(yī)療保險，2011（4）.

[11]彭明：我國農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的法律思考[D].湖南師范大學(xué)，2013.