財(cái)政財(cái)務(wù)收支的區(qū)分與審計(jì)救濟(jì)途徑選擇

◎ 文/曹文靜

財(cái)政財(cái)務(wù)收支的區(qū)分與審計(jì)救濟(jì)途徑選擇

◎ 文/曹文靜

依法推進(jìn)法治政府是審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的重要任務(wù)。從財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的區(qū)別入手，就其學(xué)理含義及法律含義進(jìn)行闡述，并從審計(jì)救濟(jì)途徑上來(lái)選擇合理的方法，以促進(jìn)政府審計(jì)工作取得實(shí)效。

財(cái)政收支；財(cái)務(wù)收支；審計(jì)救濟(jì)；途徑選擇

根據(jù)《憲法》、《審計(jì)法》的規(guī)定，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)要從權(quán)責(zé)上履行好有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必監(jiān)督、違法必追究的監(jiān)督職責(zé)。推進(jìn)依法行政，落實(shí)好法治政府建設(shè)，審計(jì)機(jī)關(guān)要從審計(jì)實(shí)踐中，從維護(hù)法律尊嚴(yán)上促進(jìn)人人守法。審計(jì)救濟(jì)主要有政府裁決、行政復(fù)議和行政訴訟，對(duì)于審計(jì)救濟(jì)途徑的選擇需要與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的合理、正確區(qū)分上入手。對(duì)于學(xué)理上及法理上的含義差異，本文將從定義闡述上加以梳理，并對(duì)三種審計(jì)救濟(jì)途徑進(jìn)行明晰。

一、財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的區(qū)別

（一）學(xué)理上的區(qū)別

從《審計(jì)法》的規(guī)定中來(lái)看，對(duì)于被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)決定不服的，可以依法提出行政復(fù)議或行政訴訟。對(duì)于有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，可以提請(qǐng)本級(jí)人民政府裁決。對(duì)于該規(guī)定中的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的概念，作為常用詞，也存在多種理解。從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支是易混淆的詞匯。其學(xué)理含義對(duì)比如下：財(cái)政是國(guó)家政府職能單位，既屬于經(jīng)濟(jì)范疇，又表現(xiàn)為政治現(xiàn)象。它是國(guó)家政治權(quán)力進(jìn)行國(guó)民收入分配和再分配的基礎(chǔ)。財(cái)政收支分為財(cái)政收入和支出兩部分，財(cái)政收入包括預(yù)算收入、預(yù)算外收入，而公共財(cái)政體制將財(cái)政收入分為稅收收入、非稅收收入和債務(wù)收入。財(cái)政支出主要是政府對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)所進(jìn)行的財(cái)政資金支付，如對(duì)各項(xiàng)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的支出等。從性質(zhì)來(lái)看，財(cái)政支出又分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出?？梢?jiàn)，對(duì)于財(cái)政收支是基于國(guó)家管理視角的資金形態(tài)，是屬于國(guó)家分配范疇內(nèi)的各項(xiàng)資金活動(dòng)。財(cái)務(wù)收支是隸屬于某一部門，不同的主體如企業(yè)、單位，對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各項(xiàng)資金活動(dòng)進(jìn)行概括。財(cái)務(wù)是反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的利益關(guān)系，對(duì)于財(cái)務(wù)活動(dòng)有投資活動(dòng)、營(yíng)運(yùn)活動(dòng)、籌資活動(dòng)、分配活動(dòng)等，不同主體下的投資與受資、債權(quán)與債務(wù)關(guān)系是不同的。從上可知，對(duì)于財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的區(qū)別，主要以其主體而變。但需要認(rèn)識(shí)的是，對(duì)于兩者的聯(lián)系又是交叉的。從國(guó)家視角來(lái)看，對(duì)于財(cái)政收支主要屬于國(guó)家分配范疇內(nèi)的各項(xiàng)資金活動(dòng)。從部門視角來(lái)看，財(cái)務(wù)收支主要是反映企業(yè)、單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資金流向，如各類財(cái)務(wù)投資、籌資、及資金分配等活動(dòng)，通常要受到相關(guān)企業(yè)、單位及職能部門之間的協(xié)調(diào)，以客觀反映其資金運(yùn)動(dòng)。從上述學(xué)理分析可知，對(duì)于財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支所包括的內(nèi)涵是不同的，不僅需要依托其主體，還要從資金的流動(dòng)上進(jìn)行區(qū)別。如對(duì)于國(guó)家某部門的預(yù)算資金來(lái)說(shuō)，從國(guó)家視角是財(cái)政收支，但從單位角度則習(xí)慣稱之為財(cái)務(wù)收支。同樣的一筆資金，卻具有多重定義。

（二）法理上的區(qū)別

從法律角度來(lái)看，對(duì)于財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支既是理論概念，也是法律概念，在法理上兩者的含義為：《憲法》規(guī)定，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的工作主要是對(duì)國(guó)務(wù)院各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政收支及企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。可見(jiàn)，對(duì)于受審計(jì)對(duì)象，如果是國(guó)務(wù)院下屬各部門或地方各級(jí)政府，則應(yīng)該是對(duì)其財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；而對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是財(cái)務(wù)收支。我國(guó)《審計(jì)法》在其概念的明晰上，對(duì)于財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的區(qū)別主要依據(jù)被審計(jì)單位的性質(zhì)。如對(duì)財(cái)政收支的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門或地方各級(jí)政府，對(duì)財(cái)務(wù)收支的規(guī)定為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位。由此可見(jiàn)，對(duì)于財(cái)政收支的審計(jì)是從各級(jí)政府各部門及下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行收支監(jiān)督，而對(duì)于各級(jí)政府部門的直屬單位，《審計(jì)法》提出的是本級(jí)政府的直屬單位，而《預(yù)算法》在概念明確上不包含企事業(yè)單位?！秶?guó)務(wù)院組織法》中對(duì)直屬機(jī)構(gòu)的明確上，基于精簡(jiǎn)需要設(shè)立若干負(fù)責(zé)專門事項(xiàng)的辦事機(jī)構(gòu)。如某省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等。可見(jiàn)，對(duì)于“直屬單位”概念的澄清是其區(qū)別的關(guān)鍵?！秾徲?jì)法實(shí)施條例》在對(duì)財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的界定上也存在差異。依照條例可知，對(duì)于被審計(jì)單位屬于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，以及國(guó)家規(guī)定的應(yīng)該接受監(jiān)督的相關(guān)單位，其在財(cái)務(wù)審計(jì)中對(duì)各項(xiàng)會(huì)計(jì)事務(wù)的核算是屬于財(cái)政收支的。這與《審計(jì)法》中規(guī)定的依據(jù)被審計(jì)單位性質(zhì)來(lái)區(qū)分財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支是一致的。同時(shí)，《審計(jì)法實(shí)施條例》中對(duì)兩者法律含義的明確又存在差異。財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支是不交叉的，在審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)該從法律規(guī)定的科學(xué)性、嚴(yán)肅性上遵照?qǐng)?zhí)行?！秾徲?jì)法》第22條規(guī)定“政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算”，對(duì)政府或以政府投資為主的主體，其在接受審計(jì)監(jiān)督中應(yīng)該是政府，應(yīng)該屬于財(cái)政收支。而在《審計(jì)法》第18條規(guī)定中，對(duì)于中央銀行的審計(jì)則列入了財(cái)務(wù)收支，由此帶來(lái)的差異性與中央銀行隸屬國(guó)務(wù)院的下屬部門相關(guān)。

二、不同收支下的審計(jì)救濟(jì)途徑選擇

全國(guó)人大在修訂《審計(jì)法》過(guò)程中，針對(duì)財(cái)政收支審計(jì)爭(zhēng)議的裁決交由政府，而在前些年，審計(jì)中出現(xiàn)部分本審計(jì)單位提出異議的現(xiàn)象，特別是國(guó)務(wù)院下屬個(gè)別部門在提交審議預(yù)算執(zhí)行等報(bào)告時(shí)提出一些異議，不利于對(duì)政府形象的維護(hù)。財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的區(qū)別，對(duì)于審計(jì)救濟(jì)途徑的選擇至關(guān)重要。從審計(jì)救濟(jì)的定義來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)審計(jì)執(zhí)法行為造成的不利后果給予的法律補(bǔ)救機(jī)制。如對(duì)于不同被審計(jì)主體，主要是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，而審計(jì)客體是審計(jì)執(zhí)法行為及其后果，審計(jì)救濟(jì)是從消除和減免審計(jì)執(zhí)法不利后果上，對(duì)于被審計(jì)機(jī)關(guān)及責(zé)任人的合法權(quán)益給予補(bǔ)救，如對(duì)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。在選擇補(bǔ)救途徑上，審計(jì)救濟(jì)主要包括行政內(nèi)救濟(jì)和行政外救濟(jì)，對(duì)于行政內(nèi)救濟(jì)主要是行政復(fù)議和行政裁決，其方式有撤銷或變更審計(jì)決定，責(zé)令重新審計(jì)等。對(duì)于行政外救濟(jì)主要從通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)執(zhí)法行為進(jìn)行救濟(jì)，其主體是人們法院，而客體是各類審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，救濟(jì)方式是行政訴訟，主要是針對(duì)合法性救濟(jì)，而不考察是否合理性。對(duì)于政府裁決的選擇，依照《審計(jì)法》規(guī)定，對(duì)于審計(jì)單位作出的財(cái)政收支決定不服的，可以提請(qǐng)本級(jí)人民政府裁決。其涉及的審計(jì)對(duì)象主要是本級(jí)政府下屬各部門，以及直屬各機(jī)構(gòu)，政府參與的投資項(xiàng)目，審計(jì)救濟(jì)途徑為提請(qǐng)作出審計(jì)決定的本級(jí)人民政府。對(duì)于行政復(fù)議或行政訴訟，依據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，對(duì)于被審計(jì)單位提出的審計(jì)決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。對(duì)于該規(guī)定中所要求的審計(jì)對(duì)象，應(yīng)該屬于國(guó)家事業(yè)單位、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、以及使用財(cái)政資金的各事業(yè)單位；在國(guó)有企業(yè)中，由政府參與或受政府委托的各單位，以及社會(huì)捐贈(zèng)的其他基金、資金，政府援助、貸款項(xiàng)目等，對(duì)于審計(jì)救濟(jì)途徑的選擇應(yīng)該是行政復(fù)議或提起行政訴訟。針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的審計(jì)救濟(jì)，在《審計(jì)法》中的規(guī)定中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)或?qū)儆趯徲?jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的其他責(zé)任人，在財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)該履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)對(duì)象，其審計(jì)救濟(jì)途徑的選擇應(yīng)該根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)決定，如果是財(cái)政收支內(nèi)容的，則可以選擇行政復(fù)議或提起行政訴訟；如果是屬于財(cái)務(wù)收支審計(jì)的，如中央銀行、國(guó)有事業(yè)組織、國(guó)有企業(yè)的主要責(zé)任人，可以選擇政府裁決。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，對(duì)于財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的含義區(qū)分，主要從其法律主體上來(lái)界定。我國(guó)《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等法規(guī)在概念界定及執(zhí)行中，要從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)入手，劃分好財(cái)政收支及財(cái)務(wù)收支的性質(zhì)及含義，避免審計(jì)糾紛。對(duì)于政府投資及政府參與的建設(shè)項(xiàng)目，以財(cái)政收支審計(jì)來(lái)選擇政府裁決；對(duì)于政府投資的參建項(xiàng)目中涉及到有關(guān)建設(shè)、施工、采購(gòu)等審計(jì)的，根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》，應(yīng)該對(duì)其有關(guān)的單位進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)，其救濟(jì)途徑應(yīng)該為行政復(fù)議或提起行政訴訟。

[1]高志明.《審計(jì)法實(shí)施條例》修訂后財(cái)政財(cái)務(wù)收支的正確區(qū)分和審計(jì)救濟(jì)途徑的準(zhǔn)確告知[J].審計(jì)月刊.2010(05).

[2]蘇彩玲.財(cái)政收支運(yùn)行差異對(duì)資金流動(dòng)性的影響[J].上海金融.2013(12).

[3]艾春麗.我國(guó)審計(jì)法律制度的缺陷與完善[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2014(24).

[4]王龍飛,劉文.國(guó)家審計(jì)法治建設(shè)初探[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì).2014(06).

(作者單位：商丘市睢陽(yáng)區(qū)審計(jì)局)