淺析行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同管理

文/楊凱霞

所謂合同主要是指在平等的當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面的協(xié)議，又稱為協(xié)議、契約。合同作為一種民事法律行為，是當(dāng)事人雙方根據(jù)某一事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商后的必然產(chǎn)物。一般而言，依法成立的合同從成立之日起生效，具有較強(qiáng)的法律約束力。行政事業(yè)單位的合同管理主要是為了合理實(shí)現(xiàn)本單位合同目標(biāo)、充分維護(hù)單位合法權(quán)益、有效降低合同風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、不斷提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率、同時(shí)防止出現(xiàn)合同舞弊、預(yù)防腐敗問題發(fā)生的一項(xiàng)綜合性管理活動(dòng)。

一、行政事業(yè)單位訂立的合同種類

行政事業(yè)單位訂立的合同種類有很多，根據(jù)合同內(nèi)容主要分為：買賣合同、供水供電供氣合同、借款合同、贈(zèng)與合同、租賃合同、融資租賃合同、建設(shè)工程合同、運(yùn)輸合同、技術(shù)合同、委托合同等多種類型。其中買賣合同主要指單位采購辦公用品與設(shè)備、專用設(shè)備、無形資產(chǎn)、存貨等簽訂的合同；租賃合同主要是指出租人將資產(chǎn)交付給承租人使用或經(jīng)營，承租人支付租金，雙方簽訂的合同；技術(shù)合同主要是指單位就技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)與咨詢等確立的合同。

二、行政事業(yè)單位合同管理內(nèi)部控制中存在問題分析

行政事業(yè)單位為了保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，履行各項(xiàng)職能，并更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)，參與了眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與不同的單位簽訂不同類型的合同，但在經(jīng)濟(jì)合同管理過程中，也存在一些問題，主要包括以下方面:

(一)沒有統(tǒng)一歸口管理

1.未明確經(jīng)濟(jì)合同歸口管理部門。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第五十四條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同實(shí)施歸口管理…”。由于經(jīng)濟(jì)合同涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)，行政事業(yè)單位對(duì)合同管理往往較為分散，由業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、政府采購部門、法務(wù)部門等分頭負(fù)責(zé)，對(duì)合同管理中的一些重要事項(xiàng)，如建立評(píng)審專家?guī)?、組織專業(yè)的談判小組對(duì)重大合同進(jìn)行商務(wù)談判、部門間的溝通等，缺乏相應(yīng)的部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，整體管理水平難以提高。

2.合同檔案未歸口管理。一是有的單位沒有對(duì)合同檔案進(jìn)行歸口管理，檔案分散在各個(gè)業(yè)務(wù)處室，導(dǎo)致難以掌握合同簽訂、履行的整體情況；二是單位各部門合同檔案管理水平參差不齊，甚至遺失合同資料。合同檔案包括合同審批流轉(zhuǎn)手續(xù)、合同正本、合同前期調(diào)研、招標(biāo)、認(rèn)價(jià)等材料，全面反映了整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的詳細(xì)情況，檔案管理不規(guī)范，對(duì)合同簽訂監(jiān)督以及合同執(zhí)行的跟蹤管理都十分不利。

(二)對(duì)合同事前審查重視不夠

1.采購需求審查不到位。根據(jù)《采購法實(shí)施條例》(國務(wù)院令第658號(hào))要求，采購前采購人應(yīng)制定明確的采購需求，并且加以論證，專業(yè)性較強(qiáng)的還需請(qǐng)專家論證。有的行政事業(yè)單位在采購前開展的工作尚未達(dá)到此要求，對(duì)事項(xiàng)的認(rèn)定往往比較粗放，對(duì)如何制定、論證、提交和審查采購需求未做明確要求，也沒有相關(guān)責(zé)任規(guī)定，源頭管理不嚴(yán)，弱化了后續(xù)監(jiān)督，可能導(dǎo)致合同效益不高。

2.缺少必要的前期審查。這主要是由于缺乏必要的市場調(diào)研，同時(shí)對(duì)簽訂合同的主體缺乏專門的資格審查等造成的。合同簽訂前，對(duì)合同另一方的誠信度、履約能力、資質(zhì)等情況未做詳實(shí)調(diào)查了解，給合同履行埋下了隱患，增大了單位可能承擔(dān)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)合同書面簽訂不規(guī)范、不完整

1.合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)。存在合同條款有漏洞，關(guān)鍵事項(xiàng)約定不明的現(xiàn)象。有的合同到財(cái)務(wù)付款審查時(shí)才發(fā)現(xiàn)分期付款金額加總與合同總金額不相符，合同支付方式、票據(jù)提供等難以實(shí)現(xiàn)。

2.雙方簽名及簽訂時(shí)間不明確。在合同具體簽訂時(shí)，存在雙方簽名、簽訂日期欄空白的情況，易產(chǎn)生誤解，給合同執(zhí)行帶來隱患，如發(fā)生違約將對(duì)維權(quán)產(chǎn)生不利影響。

(四)合同管理與財(cái)務(wù)管理相分離

合同簽訂、履行等信息往往只有具體執(zhí)行部門了解，財(cái)務(wù)部門未能及時(shí)跟進(jìn)，如合同簽訂后，往往是等到結(jié)算時(shí)，才會(huì)向財(cái)務(wù)部門提交合同副本和相關(guān)單據(jù)申請(qǐng)付款，有的合同事項(xiàng)并未列入年初預(yù)算，導(dǎo)致合同履行時(shí)需申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，既不利于工作開展，耽誤工作進(jìn)程，也加大了預(yù)算執(zhí)行難度。在行政事業(yè)的財(cái)務(wù)管理體系中，合同管理是非常重要的環(huán)節(jié)，如果財(cái)務(wù)部門不能及時(shí)對(duì)合同的簽訂、履約、收付款情況等進(jìn)行監(jiān)督，將增大單位承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

三、建議

針對(duì)上述行政事業(yè)單位在合同管理內(nèi)部控制中存在的問題，提出以下建議。

(一)理順管理機(jī)制，明確職責(zé)分工

1.明確合同歸口管理部門。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))第五十四條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同實(shí)施歸口管理…”的要求，結(jié)合單位管理體制，明確部門(如法務(wù)部門)負(fù)責(zé)牽頭組織梳理、完善管理制度，保管合同檔案，組織重大經(jīng)濟(jì)合同談判、管理合同專用章等，實(shí)現(xiàn)合同歸口管理，

2.明確各方職責(zé)，建立溝通機(jī)制。明確業(yè)務(wù)部門、合同歸口管理部門，以及財(cái)務(wù)部門等相關(guān)部門在合同管理中的職責(zé)，同時(shí)建立溝通機(jī)制，部門之間定期核對(duì)合同簽訂、履行與支付情況。

3.完善管理制度并貫徹執(zhí)行。結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)要求，出臺(tái)或修訂制度明確合同管理各方的職能職責(zé)、簽訂經(jīng)濟(jì)合同的范圍與條件，合同審批權(quán)限等，并對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)具體流程，明確要求，規(guī)范實(shí)施。

4.加強(qiáng)合同檔案管理。合同歸口管理部門應(yīng)定期整理更新、報(bào)告合同簽訂與履行情況，同時(shí)各部門均應(yīng)建立職責(zé)范圍內(nèi)的合同臺(tái)賬。

(二)強(qiáng)化源頭管理，加強(qiáng)對(duì)合同的事前調(diào)研

1.強(qiáng)化采購需求審查。采購活動(dòng)實(shí)施前應(yīng)制訂采購需求，進(jìn)行立項(xiàng)審查，對(duì)采購目標(biāo)、服務(wù)要求等進(jìn)行前期論證，對(duì)于涉及較高專業(yè)技術(shù)、法律關(guān)系復(fù)雜的合同，必須組織相關(guān)技術(shù)專家、法律專家、財(cái)會(huì)專家等進(jìn)行論證，力求使采購需求切合實(shí)際，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，并充分了解市場信息進(jìn)行合理估價(jià)，根據(jù)金額大小及重要程度，分級(jí)進(jìn)行立項(xiàng)審批。

2.加強(qiáng)合同簽訂前期審查。雖然行政事業(yè)單位實(shí)行政府采購，但是為了降低風(fēng)險(xiǎn)，合同簽訂前應(yīng)對(duì)簽訂合同的對(duì)方當(dāng)事人的誠信狀況、資質(zhì)情況、履約情況、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力等進(jìn)行充分調(diào)查，并對(duì)其資金情況、專業(yè)技術(shù)能力、產(chǎn)品質(zhì)量保障、合同簽訂價(jià)格等多方面進(jìn)行分析、比較、論證、調(diào)研。

(三)加強(qiáng)合同審查，強(qiáng)化監(jiān)督

1.加強(qiáng)合同審查。合同簽訂過程中，嚴(yán)格按流程進(jìn)行審批；嚴(yán)格審查合同文本，明確約定事項(xiàng)；規(guī)范、完整簽署合同，避免出現(xiàn)漏洞，留下隱患。

2.強(qiáng)化合同執(zhí)行評(píng)價(jià)及監(jiān)督。根據(jù)不同的合同類型制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)合同進(jìn)度、完成情況、預(yù)期效果等按期進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)合同履行情況的管理與控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在合同履行過程中出現(xiàn)的問題并予以糾正。另外，通過審計(jì)等手段規(guī)范合同簽訂行為、提高合同管理水平。

(四)認(rèn)真編制政府采購預(yù)算

隨著新《預(yù)算法》的頒布，以及各項(xiàng)政府采購規(guī)章制度的出臺(tái)，預(yù)算管理、政府采購管理、合同管理有機(jī)結(jié)合起來，政府采購預(yù)算是行政事業(yè)單位部門預(yù)算的重要組成內(nèi)容，是簽訂經(jīng)濟(jì)合同的依據(jù)，預(yù)算編制時(shí)一定要遵循精細(xì)化、實(shí)事求是、科學(xué)有據(jù)的原則，為預(yù)算執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為合同簽訂提供有力支撐。

(五)加大合同成果利用

加大合同后續(xù)跟蹤管理，保障合同成果有效利用，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。

[1]楊軍，陳春俠.科研事業(yè)單位實(shí)行政府采購存在等問題及對(duì)策探討[J].交通財(cái)會(huì)，2012(03).

[2]陳勝.科研事業(yè)單位合同管理的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)機(jī)器應(yīng)對(duì)措施[J].西部財(cái)會(huì)，2012(08).

[3]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題[J].會(huì)計(jì)研究，2013(01).